Амурского государственного университета политика и право
| Вид материала | Ученые записки |
- Амурского государственного университета политика и право, 3540.07kb.
- Юридический факультет амурского государственного университета, 4030.27kb.
- Государственного призрения нищих в XIX начале XX века, 461.77kb.
- Исторические трансформации и современное состояние религиозных традиций маньчжуров, 902.43kb.
- Программа российской научно-практической конференции, посвященной 10-летию научно-теоретического, 113.17kb.
- Юриспруденция Вадим Полянский. Он принял участие в работе подсекции «Интеллектуальная, 65.75kb.
- Субъекты аудиторской деятельности 12. 00. 03 гражданское право; предпринимательское, 407.02kb.
- Субъекты аудиторской деятельности 12. 00. 03 гражданское право; предпринимательское, 394.25kb.
- Экзаменационные вопросы по курсу «политология», 36.79kb.
- Открытй конкурс на право заключения государственного контракта Предмет государственного, 1024.57kb.
^ ГУБЕРНАТОР АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ КАК СУБЪЕКТ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В АМУРСКОМ
ОБЛАСТНОМ СОВЕТЕ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
В соответствии с положением, закрепленным в Конституции, федеративное устройство российского государства предусматривает два уровня нормативных правовых актов: акты Федерации и акты ее субъектов. В последнее время субъекты Федерации весьма активно пользуются предоставленной им возможностью иметь собственное законодательство. Государственные органы субъектов сегодня не только догоняют, но зачастую и опережают федеральные органы как по количеству, так, нередко, и по качеству нормативных, правовых актов, принимаемых в самых различных сферах222.
Объем и пределы нормотворчества в субъекте Федерации зависят от разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, что определено ч. 3 ст. 5, ст.71, 72, 73, 76 Конституции России, соответствующим федеральным законом. Собственное правовое регулирование субъекта федерации, то есть осуществляемое вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, составляет ядро правового статуса субъекта Федерации. Возможности нормотворчества у субъекта широкие – как в пределах собственного правового регулирования, так и в сфере совместного ведения223.
Таким образом, можно отметить, что нормотворчество области – это не только важнейшая форма реализации ее полномочий, но и один из признаков государственно-правовой природы субъекта Российской Федерации.
Несмотря на то, что в настоящее время существует большое количество работ, посвященных законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации, проблеме конкретизации роли глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в качестве субъекта законодательного процесса предпринято не было.
Что касается роли амурского губернатора в законодательном процессе области, то этот вопрос мало изучен. Хотя проблемы нормотворческой деятельности органа исполнительной власти Амурской области и несовершенство всего ее законодательного процесса затрагивал неоднократно в своих трудах С.В. Чердаков.
Таким образом, в законодательном процессе амурского областного Совета народных депутатов важную роль играет губернатор Амурской области с момента законодательной инициативы и до официального подписания и опубликования законов.
^ 1. Губернатор Амурской области, как субъект законодательной инициативы.
Начальной стадией законодательного процесса является законодательная инициатива, внесение законопроекта в законодательный орган.
Как уже отмечалось, губернатор Амурской области, наряду с другими субъектами обладает правом законодательной инициативы.
Губернатор области, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Амурский областной Совет народных депутатов проекты законов Амурской области, участвует в законопроектной деятельности областного Совета народных депутатов.
Планами законопроектной деятельности и иными актами губернатора области предусматриваются поручения органам исполнительной власти области по разработке законопроектов. При этом определяются орган исполнительной власти области - головной исполнитель, состав исполнителей и срок представления законопроектов губернатору области. Ход исполнения поручений контролируется контрольным отделом аппарата. Для организации разработки законопроектов комплексного межотраслевого характера по предложению головного исполнителя могут образовываться рабочие группы, состав которых утверждается распоряжениями губернатора области.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта: законодательство РФ, законодательные акты Амурской области, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и Амурской областью, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований224.
Структура нормативного правового акта администрации области должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и методов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула, в которую не должны включаться положения нормативного характера.
При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов РФ, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.
Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.
Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ряде изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.
Законопроекты, разрабатываемые в порядке реализации губернатором области права законодательной инициативы, до их представления в областной Совет народных депутатов проходят в обычном порядке в 5-дневный срок необходимое согласование с заинтересованными структурными подразделениями, курирующими данное направление заместителями губернатора области и правовую экспертизу, которую осуществляет отдел законотворческой деятельности государственно-правового управления аппарата губернатора в срок до 10 рабочих дней со дня их поступления, в срочном порядке - в 3-дневный срок.
Для рассмотрения губернатору области представляются законопроект и необходимые материалы в соответствии с установленными требованиями.
К законопроекту прилагаются распоряжение, которым назначается официальный представитель губернатора области при рассмотрении законопроекта областным Советом народных депутатов, пояснительная записка к проекту, а также заключение по результатам правовой экспертизы законопроекта при наличии неурегулированных разногласий.
Решение о внесении законопроекта в областной Совет народных депутатов принимается губернатором области. Не допускается представление органами исполнительной власти области законопроектов в областной Совет минуя губернатора и передача подготовленных ими законопроектов иным субъектам права законодательной инициативы.
Губернатор области может согласиться с предложением о совместном внесении законопроекта, в разработке которого совместно участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия губернатора области.
Законопроект вносится в областной Совет народных депутатов в обычном порядке, как правило, за 40 календарных дней, а в порядке срочного - не менее чем за 15 календарных дней до предполагаемого рассмотрения на заседании областного Совета народных депутатов.
Законопроект и необходимые документы направляются с сопроводительным письмом в областной Совет народных депутатов губернатором области или лицом, исполняющим его обязанности225.
^ 2. Прохождение законопроектов, вносимых губернатором Амурской области в областном Совете народных депутатов.
По законопроекту, вносимому в областной Совет народных депутатов губернатором области, официальным представителем губернатора области назначается, как правило, руководитель или заместитель руководителя органа исполнительной власти области, ответственного за подготовку законопроекта.
Органы исполнительной власти области, совместно разработавшие законопроект, осуществляют сопровождение законопроекта до его принятия и своевременно представляют губернатору области согласованные предложения по обеспечению реализации его положений.
Поправки к законопроектам направляются в областной Совет народных депутатов в установленный в постановлении Совета народных депутатов срок в период между рассмотрением законопроекта областным Советом народных депутатов в первом и втором чтении, если для данного законопроекта не установлено рассмотрение более чем в двух чтениях.
Принятые областным Советом народных депутатов в первом чтении законопроекты, поступившие губернатору области, направляются в отдел законотворческой деятельности государственно-правового управления аппарата губернатора, органам исполнительной власти области для подготовки поправок или иных предложений. Орган исполнительной власти области - головной исполнитель обеспечивает подготовку, согласование и представление губернатору области в установленный срок проекта поправок или официального отзыва, который может быть подготовлен в случае, если направление поправок нецелесообразно.
Согласованные проекты официальных отзывов и поправок к законопроекту губернатора области могут представляться губернатору области заинтересованными органами исполнительной власти области по их инициативе.
Поправки и официальные отзывы подписываются губернатором области или лицом, исполняющим его обязанности. Поправки и отзывы направляются в областной Совет народных депутатов226.
^ 3. Подписание и опубликование губернатором законов, принятых областным Советом народных депутатов.
Законы, принятые областным Советом народных депутатов (подлинники в двух экземплярах), направленные губернатору области для подписания, а также постановления об их принятии передаются в государственно-правовое управление аппарата, которое направляет их структурным подразделениям администрации области для согласования в 3-дневный срок либо подготовки заключения.
Закон с подготовленным заключением представляется на подпись губернатору области.
Нормативные правовые акты подписываются губернатором области, а в его отсутствие исполняющим обязанности губернатора области. Хотя в Регламенте Администрации Амурской области данная норма конкретно не прописана, а говорится о подписании поправок и официальных отзывов: «Поправки и официальные отзывы подписываются губернатором области или лицом, исполняющим его обязанности», на практике ситуация обстоит именно таким образом, т.к. по Уставу губернатор в свое отсутствие может передавать свои полномочия исполняющему обязанности губернатора Амурской области. По нашему мнению, данное положение является спорным в отношении подписания законов. Так как Закон Амурской области имеет высшую юридическую силу после Устава Амурской области, то и подписывать его, по нашему мнению и мнению практиков, должно высшее должностное лицо области, и не передавать данные полномочия другим лицам. Хотя, с другой стороны, возникает вопрос, что делать с подписанием законов в отсутствие губернатора. Мы считаем, что данную ситуацию законодатель должен продумать более подробно.
Подписанный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа, издавшего акт, наименование вида акта его название, дата подписания акта и его номер, наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт
Губернатор области подписывает и обнародует закон или отклоняет его в срок до 14 дней с момента его поступления из областного Совета народных депутатов в соответствии с Регламентом Администрации Амурской области.
Данная норма хоть и не противоречит федеральному законодательству, но по нашему мнению требует некоторого уточнения. В ней нет конкретизации дней, т.е. не указано календарные это дни или рабочий, поэтому на практике принято считать их календарными. По мнению практиков этого времени не достаточно для проведения полной, соответствующей экспертизы и согласования. Особенно это касается законов, инициаторами которых был не губернатор, а другие субъекты законодательной инициативы, т.к. сотрудники отдела законотворческой деятельности государственно-правового управления аппарата губернатора, занимающиеся проведением данных экспертиз, в процессе законотворческого процесса уже знакомы с законопроектами, которые вносит губернатор в качестве законодательной инициативы, а что касается других законопроектов, то их экспертиза занимает более длительный промежуток времени.
Поэтому, в соответствии со всем вышеизложенным, мы предлагаем уточнить данную норму, а именно изложить ее в следующей редакции: «Губернатор области подписывает и обнародует закон или отклоняет его в срок до 14 рабочих дней с момента его поступления из областного Совета народных депутатов».
Данные изменения не будут противоречить Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Подписанный губернатором области закон направляется в протокольный отдел управления делопроизводства и документооборота для регистрации.
Один экземпляр подлинника закона передается в областной Совет народных депутатов, второй остается в протокольном отделе управления делопроизводства и документооборота, где проставляется дата подписания, присваивается порядковый номер и регистрируется в журнале учета.
Копии законов направляются через канцелярию управления делопроизводства и документооборота в отдел правовой работы с законодательными органами власти и органами местного самоуправления государственно-правового управления.
После подписания губернатором области копия закона передается незамедлительно в редакцию газеты «Амурская правда» для опубликования.
В демократическом правовом государстве нормативный правовой акт доводится до всеобщего сведения. Следует отметить, что федеральная Конституция в ч. 3 ст. 15 требует обязательного опубликования лишь законов, а также тех нормативных правовых актов, положения которых затрагивают права и свободы личности. Подобная схема заложена и в амурском законодательстве. Так, согласно ст. 9 Закона Амурской области «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Амурской области», постановления и распоряжения губернатора области, не имеющие общеобязательного характера и не затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, могут не публиковаться и направляются в десятидневный срок после их принятия соответствующим органам государственной власти, местного самоуправлений области, общественным организациям, предприятиям, учреждениям, должностным лицам и гражданам, которых конкретно касаются данные акт. Эти акты вступают в силу с момента их принятия, если при принятии не установлен другой порядок вступления их в силу227.
За вышеприведенным исключением, нормативные правовые акты администрации области публикуются в семидневный срок после дня их подписания.
В соответствии со ст. 5 рассматриваемого Закона, официальным опубликованием законов и иных нормативных правовых актов области считается первая публикация их полного текста в газете «Амурская правда» или в ином печатном периодическом издании, с которым администрация области заключает соответствующий договор. Нормативные правовые акты области официально публикуются также в «Вестнике Амурского областного Совета народных депутатов и администрации Амурской области». Нормативные правовые акты области, в т. ч, и акты администрации, могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме или электронной версии.
По нашему мнению, создание электронной версии, а именно в сети Интернет, не только не помешает, но и будет способствовать повышению правовой культуры граждан, как Амурской области, так и других регионов, в области регионального законодательства.
По мнению С.В. Чердакова и мы не можем с ним не согласиться, «в официальном обнародовании нуждаются не только те акты губернатора, затрагивающие права человека, но и другие, издаваемые областной администрацией правовые акты, в связи с чем напомним, что одним из принципов деятельности губернатора, закрепленном в Регламенте администрации, является принцип гласности. Думается, что в Амурской области, вслед за рядом других субъектов РФ, стоит предусмотреть официальный печатный орган, посредством публикации в котором обнародовались бы областные законы и иные правовые акты, независимо от их социальной значимости, общеобязательности и других факторов. Исключением здесь (чисто теоретически) могут являться акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, а также конфиденциальные сведения»228.
В соответствии с п. 6 Регламента, правовые акты администрации области в обязательном порядке направляются в областной Совет народных депутатов, областную прокуратуру, представительство Президента РФ в день их подписания, а в Контрольное управление Администрации Президента РФ, Конституционный Суд РФ, Министерство юстиции РФ, Государственно-правовое управление Администрации Президента РФ два раза в месяц.
^ 4. Роль губернатора в бюджетном процессе Амурской области.
Губернатор является одним из участников бюджетного процесса.
Администрация области осуществляет составление проекта областного бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение областному Совету народных депутатов, исполнение областного бюджета, представляет годовой отчет об исполнении областного бюджета на утверждение областному Совету народных депутатов, осуществляет контроль за соблюдением порядка исполнения областного бюджета, осуществляет другие полномочия в соответствии с правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации и области.
Аналогичные полномочия Администрация области осуществляет по отношению к областным государственным внебюджетным фондам.
Непосредственно составляет и координирует организационную работу по составлению проекта областного бюджета финансовый департамент Администрации области.
Вообще, бюджетный процесс области - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, участников бюджетного процесса области по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов областных государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов областных государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Бюджетный процесс в части формирования областного бюджета подразделяется на следующие этапы:
1) внесение бюджетного послания губернатором области в областной Совет народных депутатов - до 1 сентября года, предшествующего новому финансовому году;
2) разработка Администрацией области и представление областному Совету народных депутатов для принятия к сведению прогноза основных направлений социально-экономического развития области - до 1 сентября года, предшествующего новому финансовому году;
3) внесение Администрацией области в областной Совет народных депутатов проекта методики формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год - одновременно с проектом областного бюджета;
4) направление Администрацией области на рассмотрение органам местного самоуправления проекта методики формирования межбюджетных отношений с органами местного самоуправления районов и городов областного значения на очередной финансовый год и исходных данных к расчетам - в сентябре года, предшествующего новому финансовому году;
5) рассмотрение проекта областного бюджета и утверждение областного бюджета областным Советом народных депутатов;
6) исполнение областного бюджета Администрацией области;
7) отчет об исполнении областного бюджета за год представляется Главой Администрации области в областной Совет народных депутатов на утверждение в форме закона области по истечении 1,5 месяца после приемки отчета Министерством финансов Российской Федерации, оперативная информация об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год представляется в феврале года, следующего за отчетным, по форме, установленной Министерством финансов Российской Федерации;
Составление проекта областного бюджета основывается на: бюджетном послании губернатора области, включающем основные направления бюджет-Ной и налоговой политики области на очередной финансовый год; прогнозе социально-экономического развития области на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса ресурсов по области на очередной финансовый год; плане развития государственного сектора экономики области на очередной финансовый год.
Составление проекта областного бюджета осуществляется Администрацией области.
Губернатор области до 1 сентября года, предшествующего очередному финансовому, представляет бюджетное послание областному Совету народных депутатов.
В бюджетном послании определяется бюджетная и налоговая политика области на очередной финансовый год.
Бюджетное послание губернатора области должно включать: основные направления бюджетно-налоговой политики области; предварительный прогноз основных характеристик областного и консолидированного бюджетов на очередной финансовый год.
Одновременно с бюджетным посланием губернатора области рассматриваются итоги социально-экономического развития области за год, предшествующий текущему, основные задачи социально-экономической политики области и прогноз социально-экономического развития области на очередной финансовый год.
Областной Совет народных депутатов проводит депутатские слушания по бюджетному посланию губернатора области. Рекомендации депутатских слушаний направляются губернатору области и учитываются при подготовке проекта областного бюджета на очередной финансовый год.
Что касается порядка составления проекта областного бюджета, то составление проекта областного бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой области, определенной в бюджетном послании губернатора области. Порядок и сроки составления проекта областного бюджета, а также порядок работы над документами, обязательными для представления одновременно с проектом областного бюджета, определяются в постановлении губернатора области.
Разработанные в процессе формирования областного бюджета основные характеристики могут быть представлены в виде информации в областной Совет народных депутатов по его запросу.
Администрация области вносит на рассмотрение областного Совета на-родных депутатов проект закона области об областном бюджете на очередной финансовый год до 15 октября текущего года одновременно с соответствующими документами.
Если требуется внесение изменений и дополнений в законы области о налогах и льготах, одновременно с проектом закона области об областном бюджете на очередной финансовый год Администрация области вносит проекты законов области об областных налогах и льготах.
Проект закона области об областном бюджете на очередной финансовый год вносится в соответствии с бюджетной классификацией, действующей на день внесения в областной Совет народных депутатов указанного законопроекта, и в соответствии с налоговым законодательством.
В течение суток со дня представления проекта закона области об областном бюджете на очередной финансовый год в областной Совет народных депутатов председатель областного Совета народных депутатов направляет его в постоянную комиссию областного Совета народных депутатов по бюджету, налогам и финансам для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям, которая в течение трех дней дает свое заключение. Председатель же областного Совета народных депутатов на основании заключения постоянной комиссии областного Совета народных депутатов по бюджету, налогам и финансам в случае соответствия представленных документов и материалов требованиям, принимает решение о принятии к рассмотрению указанного законопроекта.
В случае, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям, председатель областного Совета народных депутатов устанавливает предельный срок представления недостающих документов и уведомляет об этом губернатора области либо возвращает законопроект в Администрацию области на доработку. Доработанный законопроект со всеми не-обходимыми документами и материалами должен быть представлен в областной Совет народных депутатов в течение 10 дней со дня возвращения на доработку и рассмотрен председателем областного Совета народных депутатов.
^ 5. Внесение губернатором законопроекта о внесении изменений в Устав Амурской области.
Как уже было отмечено ранее, губернатор области может вносить законопроект о внесении изменений в Устав Амурской области.
Данные предложения о внесении изменений в Устав (основной Закон) Амурской, области должны содержать новую редакцию предлагаемых разделов, глав, статей, их частей и пунктов, а также обоснование необходимости их принятия и должны быть оформлены в виде проекта закона области о внесении изменений или дополнений в Устав (основной Закон) Амурской области.
Проект закона области направляется в комиссию по работе с Уставом (основным Законом) Амурской области и должен быть включен в календарный план рассмотрения вопросов.
Комиссия по работе с Уставом (основным Законом) Амурской области проводит предварительное рассмотрение проекта закона области с участием инициаторов, губернатора области или его официальных представителей, представителей постоянных комиссий областного Совета.
Мотивированное заключение и подготовленный к рассмотрению проект закона области о внесении изменений и дополнений в Устав (основной Закон) Амурской области с учетом внесенных поправок направляются в областной Совет229.
Таким образом, администрация Амурской области по вопросам своей компетенции издает правовые акты, регулирование порядка принятия которых имеет определенные недостатки. Ликвидация рассмотренных несовершенств правотворческой деятельности органа исполнительной власти области будет способствовать только дальнейшему движению России к режиму законности и правопорядка.
Семенова Е.В.