Законности и правопорядка экологическая безопасность россии проблемы правоприменительной практики
| Вид материала | Закон |
- 1. Состояние конституционной законности, 1665.23kb.
- Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография), 604.75kb.
- Г. С. Корепанова на научно-практической конференции федеральных и мировых судей Тюменской, 136.34kb.
- Состояния законности очень объемна и многогранна, и рассказать обо всех ее аспектах, 173.52kb.
- Резолюция научно-практической конференции «экологическая безопасность государств-членов, 258.56kb.
- Нп «сибирская ассоциация консультантов», 106.28kb.
- Правоохранительные органы, 329.06kb.
- Уважаемые жители г. Орла и Орловской области!, 124.66kb.
- Проблемы экологического права и экологическая ситуация в россии. О. В. Мосин введение., 1106.51kb.
- Экологические проблемы в России. Экологическая ситуация в России и Эвенкии, 838.7kb.
^ ПЛАТЕЖИ ЗА ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЕ
И ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ БАЗЫ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Россия, где леса занимают 45,3% территории, располагает значительными резервами использования их ресурсного и экологического потенциала. Здесь сосредоточена четверть мирового запаса древесины – 75,4 млрд. м3. Однако расчетная лесосека используется всего на 22 – 23%, а получаемые государством как собственником лесов платежи за пользование лесными ресурсами покрывают менее половины бюджетных средств, выделяемых на охрану лесов и ведение лесного хозяйства57.
Около 70% всей древесины находится в спелых и перестойных лесах58. Это недопустимо много. Мы продолжаем рубить преимущественно на участках лесного фонда, где лес более ценен, легко доступен и откуда его удобно сбыть потребителям. В итоге такие участки зачастую истощаются, ухудшается их санитарное состояние, уменьшается биологическое разнообразие.
Развитие лесопользования, проведение лесохозяйственных, гидролесомелиоративных и других мероприятий далеко не всегда соответствует интересам экологической безопасности. Хотя в России производится 2 – 3% мировой лесной продукции, вопросы, связанные с экологическими аспектами лесопользования, состоянием лесов, организацией эффективной их охраны и защиты, актуальны и требуют постоянного внимания.
Состояние лесного фонда ухудшается в местах, где нарушается лесное законодательство (незаконные рубки, нарушение правил отпуска древесины и т.д.), правила пожарной безопасности. Ежегодно незаконно или с грубыми нарушениями правил пользования лесом заготавливаются миллионы кубометров древесины. По оценочным данным, только в 1999 г. ущерб от незаконной вырубки леса в России составил 1660 млн. руб.
Сократив объемы незаконной заготовки древесины и упорядочив ее льготный отпуск, можно увеличить поступление лесного дохода. Но, несмотря на ужесточение различных мер воздействия на нарушителей, имеются случаи заготовки древесины без оформления разрешительных документов, путем оформления документов на отпуск леса через подставных лиц или организациям, не стоящим на учете в налоговых органах. Незаконно заготовленный лес в последнее время массово вывозится за рубеж, что создает массу проблем лесхозам в пограничных районах. Сделки выгодны нарушителям. Например, представители Китая готовы платить до 1500 руб. за м3 древесины ангарской сосны, сибирского кедра в круглом виде. Случаи сокрытия объемов лесозаготовок, включая заготовки дуба, ясеня, кедра, других ценных пород деревьев, пресекаются не всегда.
После лесных пожаров, сплошных рубок российский лес восстанавливается довольно медленно, так как в среднем, по сравнению со многими другими странами, в России более низкая (3–4% в год) скорость восстановления фитомассы (в США и Канаде – 4 – 5%, Китае – 5 – 6,5%, Казахстане, Пакистане, странах Африки – 6,5 – 11%).
В системе регулирования объемов и качества лесопользования, соблюдения лесоводственных и экологических требований важен механизм платности пользования лесным фондом. От установленного размера платы за лесной ресурс зависят полнота использования отпущенного ресурса, объемы образуемых при заготовке этого ресурса отходов, а также качество проводимых работ.
Платежи за пользование лесным фондом в соответствии со ст. 103 Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК РФ) взимаются в виде лесных податей или арендной платы. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, а арендная плата – при аренде участков лесного фонда (на срок от 1 до 49 лет).
^ Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей, которые при аренде участков лесного фонда для целей заготовки древесины не должны быть меньше минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, утвержденных Правительством Российской Федерации. Размер, порядок, условия и сроки внесения арендной платы указываются в договоре аренды участка лесного фонда.
Действующие в 2002 г. с коэффициентом 1,12 минимальные ставки утверждены постановлением Правительства Российской Федерации в 2001 г. Эти ставки рассчитаны для сплошных рубок при корневом запасе древесины на 1 га в пределах от 100,1 до 150 плотных куб. метров и крутизне склона до 20 . В других случаях к минимальным ставкам применяются корректирующие коэффициенты. В случае заготовки древесины в порядке рубок промежуточного пользования ставки уменьшаются: при прореживании и выборочных санитарных рубка – на 50%; при других рубках промежуточного пользования – на 30%.
Предусмотрено, что при отпуске древесины на корню в порядке сплошных санитарных рубок в насаждениях, поврежденных вредителями и болезнями леса, ветром, пожарами и в результате других стихийных бедствий, минимальные ставки устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Федерации в зависимости от качества древесины и спроса на нее, вплоть до полного освобождения лесопользователей от платы.
С целью заинтересовать лесхозы в поиске коммерческих потребителей лесных ресурсов, более полном и рациональном использовании этих ресурсов ЛК РФ установлено, что часть средств сверх минимальных ставок платы за отпускаемую на корню древесину и все средства, вырученные от уплаты лесных податей за другие виды пользования лесным фондом (побочное, в культурно-оздоровительных и других целях), поступают лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством, приравниваются к бюджетным средствам и используются для нужд лесного хозяйства.
Средняя минимальная ставка платы за обезличенный 1 метр3 древесины по России составила по итогам 2001 г. – 22,2 руб., а в соответствии с планом поступления платежей за пользование лесным фондом на 2002 г., согласованным с территориальными органами управления, запланирован ее рост до 24 рублей.
Размер средней ставки лесных податей за один обезличенный кубометр древесины, отпускаемой на корню, в 2001 г. составил 38,8 руб.
На лесных аукционах цены на древесину, отпускаемую на корню, устанавливаются в соответствии с ^ Положением о порядке проведения лесных аукционов, утвержденным приказом Рослесхоза в 1997 г. В 2000 г. на лесных аукционах за 1 куб. м в среднем платили 59,5 руб., т. е. почти в 4 раза больше средней минимальной ставки. В 2001 г. аукционные цены повысились до 75,8 руб., а прогнозируемый показатель на 2002 г. предусмотрен в размере 98,5 руб.
В последнее время на участках, переданных в аренду, или проданных на лесных аукционах, заготавливается уже около 60% древесины. Стоимость обезличенного 1 м3 древесины на арендуемых участках лесного фонда в 2000 г. составила 16,4 руб., а в 2001 г. – 22,5 руб.
В ходе проверок по итогам 2000 г. была отмечена недостаточная обеспеченность нормативными актами на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации по порядку зачисления платежей за пользование лесным фондом, а также внебюджетных средств на счета лесхозов и направления их на финансирование расходов на охрану и воспроизводство лесных ресурсов в развитие требований ст. 63, 106, 108 ЛК РФ. В частности, ст. 108 ЛК РФ обязывает субъекты Федерации финансировать расходы на воспроизводство лесов из средств их бюджетов, но в период с 1998 по 2000 гг. это требование было выполнено всего на 35% от установленного норматива.
В 2002 г. в бюджетном и лесном законодательстве произошли изменения в части регулирования распределения средств, поступающих за использование лесного фонда. Изменения, внесенные в ЛК РФ, касаются отдельных частей ст. 63 и 106. Так, платежи за пользование лесным фондом (поступающие в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), входящие в состав лесных податей и арендной платы, отнесены к налогам субъектов Федерации и поступают в их консолидированный бюджет (или бюджет закрытого территориального образования) в размере 100%.
Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» установлено, что доходы от использования лесного фонда включают в себя средства, поступающие за счет отчислений лесных податей и арендной платы сверх минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, и платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, и подлежат перечислению на счета по учету доходов федерального бюджета.
Порядок распределения платежей за пользование лесным фондом, установленный в 2002 г., не лишен определенных недостатков, которые, прежде всего, выражаются в том, что органы власти субъектов Федерации и лесхозы теперь менее заинтересованны в своевременном повышении ставок лесных податей на древесину, отпускаемую на корню, сверх минимальных ставок, установленных Правительством Российской Федерации, так как эти средства не направляются, как ранее, на счета лесхозов.
В настоящее время на федеральном уровне решается вопрос о формировании системы налогов и платежей за пользование лесным фондом в целях заготовки древесины, которая, вероятно, будет введена с 2003 г.
Пока еще удельный вес платы за древесину на корню в рыночной цене лесоматериалов остается низким. Так, доля минимальных ставок платы за такую древесину в цене, по которой реализуется 1 м3 круглого леса, составляет в среднем от 3,5 до 5%. Уровень российских лесных податей в 40–50 раз ниже, чем в Финляндии, Швеции, США, других развитых странах, богатых лесами. Несмотря на регулярное повышение ставок платы за лес на корню, темпы роста цен на заготовленные лесоматериалы в последние годы их опережали, что создавало ситуацию, когда вследствие низкой платы за древесину, отпускаемую на корню, основная часть прибыли от реализации лесных товаров образовывалась у переработчиков лесных ресурсов. Во многих лесхозах бытует мнение, что средств, выделяемых из бюджетов разных уровней на ведение лесного хозяйства, не хватает, а это отражается не только на производственных показателях, но и на соблюдении экологических требований.
В связи с очевидной выгодностью экспорта заготовленной древесины большая доля необработанного леса направляется за рубеж. Его доля составляет почти треть валютной выручки от российского лесного экспорта.
Одной из гарантий создания более благоприятных условий для развития лесопользования и лесного хозяйства является применение ставок платежей и сборов, взимаемых при отпуске древесины на корню, которые устанавливались бы на основе баланса интересов субъектов лесных отношений. Решению ряда проблем способствовало бы законодательное определение статуса всех лесных платежей, а также стабильного порядка распределения взимаемых сумм.
Доходы от использования лесного фонда можно формировать как совокупность следующих неналоговых доходов, поступающих в бюджеты:
а) платежей за пользование лесным фондом;
б) платежей за перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) за изъятие земель из лесного фонда;
в) средств по возмещению вреда, причиненного нарушителями лесному фонду;
г) доходов лесного хозяйства.
Для этого требуется:
платежи за пользование лесным фондом в целях, связанных с лесопользованием, взимать в виде лесных податей при краткосрочном лесопользовании (до 1 года) или арендной платы – при аренде участков лесного фонда или их концессии;
ставки лесных податей определять по результатам лесных аукционов или расчетным путем; плату за краткосрочное лесопользование производить в полном размере до выписки лесорубочного билета, ордера.
Плата за древесину, отпускаемую на корню, определенная расчетным путем, должна включать минимальную плату и чистый лесной доход, определяемый разницей от рыночной цены древесины на корню и минимальной платы.
^ Минимальная плата за древесину, отпускаемую на корню, для каждого субъекта Федерации должна быть дифференцированна по лесорастительным зонам в границах этих субъектов, основным лесообразующим породам, а в их пределах – по хозяйственным секциям, образованным из хозяйственных групп типов леса.
При подготовке лесоустроительных проектов, планов рубок и ведения лесного хозяйства на участках лесного фонда, передаваемых в аренду, а также при подготовке контрактов о краткосрочном отпуске леса минимальная плата в разрезе указанных подразделений должна быть обоснована лесоустройством и утверждена органами государственной власти субъектов Федерации по согласованию с федеральным органом управления лесным хозяйством. Данная плата относится к тем участкам лесного фонда, которые служат объектом эксплуатации, а основой для ее определения являются нормативы затрат на мероприятия по воспроизводству лесов.
Рыночная цена древесины на корню может быть определена расчетным путем как остаточная стоимость от рыночной цены основных видов лесопродукции за минусом нормативных затрат всех хозяйствующих субъектов (по технологической цепочке от заготовки древесины на корню до конечной продукции) и нормативной прибыли этих субъектов.
Система платежей за древесину, отпускаемую на корню, должна обеспечивать полное возмещение затрат на воспроизводство лесов, поступление средств на развитие лесного хозяйства и его инфраструктуры, строительство лесных дорог.
Методика расчета ставок арендной платы, разработанная на основе Положения об общих началах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может утверждаться федеральным органом управления лесным хозяйством России по согласованию с заинтересованными ведомствами.
Определение стартовой цены не исключает последующих переговорных процессов между лесопользователями и владельцами лесов, что имеет место в практике зарубежных стран. В отечественной практике такой процесс не может исключаться при подготовке арендных договоров, особенно на длительный срок, когда с обеих сторон оговариваются все возможные условия такового договора.
Размер платы за перевод и изъятие земель по всем субъектам Федерации должен утверждаться Правительством РФ по представлению федерального органа управления лесным хозяйством России.
Государственная лесная служба России запланировала в текущем году существенно увеличить отпуск древесины по всем видам рубок, а отпуск древесины на арендуемых участках увеличить на 10%. Но при этом следует отметить, что в связи с проблемами и недостатками института аренды в отношении лесов в перспективе заключение арендных договоров придется ограничить.
Очевидно, и это подтверждает двухсотлетняя практика ведения отечественного лесного хозяйства, что поддерживать порядок на площадях лесного фонда должен единый хозяин, с которого можно требовать обеспечение качества работ, результативности хозяйствования и контроля за лесопользованием. В перспективе, по нашему мнению, таким хозяином должен быть лесхоз. Лесхозы располагают техникой, специалистами, опытом применения эффективных методов работы в лесном фонде, и эти преимущества важно использовать максимально. Контроль за деятельностью лесхозов могут осуществлять уполномоченные органы, а контроль за другими лесопользователями – прежде всего лесхозы. Особое внимание при контроле надо уделять рубкам обновления и переформирования, а также санитарным рубкам. Следует отметить, что во многих странах проведение рубок промежуточного пользования в целях получения ликвидной древесины в последней трети (четверти) оборота рубки запрещено1.
Имеющиеся производственные перерабатывающие мощности должны быть максимально загружены древесиной, в том числе полученной от рубок промежуточного пользования. Для этого надо чаще проводить выборочные санитарные рубки, своевременно удаляя из насаждений больные, поврежденные и отстающие в росте деревья. Объем рубок промежуточного пользования и прочих лесохозяственных рубок в ближайшие годы следует увеличить до 50 – 60 млн. м3.
Бюджетные, а также вырученные внебюджетные средства используются лесхозами на цели лесовосстановления, на противопожарные и другие мероприятия. Так, средства, поступающие в виде образуемых платежей за древесину, отпускаемую на корню, следует рассматривать как важнейший источник покрытия затрат на ведение лесного хозяйства.
Хотя рубки главного пользования лесхозы не проводят, но они контролируют лесозаготовителей, проводящих в спелых насаждениях постепенные, добровольно-выборочные, узколесосечные рубки. Для обеспечения более полного освоения расчетной лесосеки органы лесного хозяйства должны убедить органы государственной власти в федеральных округах и субъектах Федерации в необходимости повышения эффективности ведения лесного хозяйства и развития лесного сектора экономики в том, что региональные органы должны быть заинтересованы в увеличении ставок лесных податей и арендной платы.
Повседневной заботой лесхозов должны быть: организация и обеспечение комплексного неистощительного пользования лесными ресурсами на вверенной территории; изъятие с гектара площади лесного фонда максимального количества лесных ресурсов при одновременном соблюдении требований сохранения или улучшения экологических и других полезных функций лесного фонда. Здесь важно усовершенствовать экономические механизмы лесопользования, в числе которых можно назвать внедрение рентных платежей.
Однако на эффективности работ в лесном фонде сказывается то, что до настоящего времени не утверждено новое положение о лесхозе, которое определило бы его задачи и функции, а при необходимости – границы разделения хозяйственных и контрольных функций лесхозов. Эти вопросы должны быть решены в ближайшее время. Целесообразно также изучить предложения специалистов об установлении единого порядка реализации древесины, заготовленной в лесном фонде в порядке рубок промежуточного пользования и прочих лесохозяйственных рубок, а также о создании фонда обеспечения экологических проектов и развития лесного хозяйства.
Лесная отрасль нуждается в притоке инвестиций, в частности, в переработку древесины, в том числе осины и березы. На эти породы в европейско-уральской зоне страны приходится основная часть потерь древесных ресурсов.
В целом по стране, по нашему мнению, расходы на ведение лесного хозяйства должны ежегодно повышаться. Но предпочтительно иметь опережающий рост доходов от использования лесного фонда.
Средняя ставка платы за обезличенный 1 м3 древесины, отпускаемой на корню, должна повыситься уже в ближайшее время до 150–300 руб., в том числе за счет повышения ставок на твердолиственные и ценные хвойные лесные породы. Такое решение достижимо при условии отпуска леса заготовителям по ставкам платежей, установленным с максимальным учетом спроса и предложения на древесину по породам.
В перспективе целесообразно усилить экологическую составляющую лесопользования, принять меры к переводу его из пользования для заготовки древесины наиболее ценных пород и лучших размерно-качественных характеристик в комплексное пользование лесом с заготовкой и реализацией максимального количества видов и сортов лесных ресурсов. Таким образом уменьшатся потери ресурсов, в том числе за счет снижения отпада спелой и перестойной древесины, уменьшения размера ущерба от лесных пожаров, болезней деревьев, убытков от некомплексной заготовки и последующей переработки ресурсов. Важно, чтобы ресурс (в том числе и вторичный) нашел своего потребителя.
Что касается финансирования лесного хозяйства, то специалисты предлагают разные решения этого вопроса. Но в любом случае лесхозы должны распоряжаться достаточными средствами для ведения лесного хозяйства и иметь гарантированные источники финансирования мероприятий: а) бюджет субъекта Федерации (на воспроизводство лесов); б) федеральный бюджет; в) внебюджетные средства. В бюджеты целесообразно направлять суммы, образуемые разностью между поступлениями, исчисленными по утвержденным органами власти в субъектах Федерации ставкам лесных податей и по минимальным ставкам.
Один из возможных путей – финансирование лесного хозяйства регионов в зависимости от поступления лесного дохода. Однако, по нашему мнению, более обоснованным был бы учет экономического уровня интенсивности лесопользования, определяемого на основе соотношения полученного лесного дохода и общего запаса древесины в регионе.
Субъекты Федерации в зависимости от полученных показателей, исчисленных в рублях на 1 м3 отпущенной на корню древесины, объединены в группы в зависимости от уровня интенсивности лесопользования: высокую, повышенную, среднюю, пониженную, низкую.
Группу с высокой интенсивностью составили, в частности: республики Удмуртская, Чувашская, Карелия, Адыгея, Краснодарский край, Свердловская, Пермская, Кировская, Новгородская области. Группа со средней интенсивностью образована регионами, имеющими показатель близкий к среднероссийскому: республики Татарстан и Башкортостан, Смоленская, Челябинская, Иркутская области, Усть-Ордынский Бурятский АО. Низким уровнем интенсивности отличаются Мурманская область, Ямало-Ненецкий АО, несколько черноземных областей, а также ряд субъектов Сибири и Дальнего Востока.
В расчетах уровни интенсивности устанавливались без учета породного состава насаждений в регионе и возрастной структуры древостоев, но они дают представление (в денежном выражении) о степени использования лесоресурсного потенциала.
Установлено, что при среднем по России показателе уровня интенсивности 0,036 руб / м3 различия показателей значительны, – их интервал от 0,001 в отдельных сибирских и дальневосточных субъектах до 0,369 в Калининградской области.
В субъектах Федерации, входящих в группу низкой интенсивности лесопользования, при наличии лесных пожаров и других экологически неблагоприятных процессов, а также больших площадей необлесенных гарей и вырубок, требуется срочно принять меры по развитию и упорядочению лесопользования и недопущению стихийных природных явлений, ликвидации неблагоприятных антропогенных процессов, влияющих на экологическую безопасности региона.
Не меньший, с практический точки зрения, интерес представляют показатели, которые могут быть получены с привлечением данных о запасах спелых и перестойных насаждений в конкретных регионах, а также показателей, характеризующих лесной фонд в части наличия в нем дорог. При анализе таких показателей следует учитывать, что имеется несколько основных путей их повышения: а) рост общего объема заготовки древесины и рост в заготовке доли крупной и средней деловой древесины, прежде всего ценных пород; б) повышение ставок платы за заготавливаемую древесину; в) рост доли рубок главного пользования в общем объеме лесозаготовок.
Стимулирование развития лесного сектора экономики и рост объемов лесозаготовок в тех регионах, которые имеют достаточный потенциал и низкие показатели интенсивности использования ресурсов древесины, позволило бы загрузить перерабатывающие мощности, в том числе древесиной, заготовленной при рубках промежуточного пользования. Можно предусмотреть единый для всех регионов и заготовителей порядок реализации древесины от этих рубок.
При выработке ценовой и тарифной политики в лесном хозяйстве и лесопользовании, вероятно, следует исходить из задач, связанных с предстоящим вхождением России во Всемирную торговую организацию.
Предложенными мерами не ограничиваются возможности повышения доходов от пользования лесным фондом при соблюдении принципов рационального, неистощительного, многоцелевого лесопользования и формировании устойчивых к неблагоприятным условиям (включая антропогенные) биологически разнообразных насаждений.
Более полное и рациональное использование лесного потенциала позволило бы не только увеличить размер использования расчетной лесосеки и пополнить поступления в бюджетную систему, но и улучшить возрастной состав насаждений в многолесных районах, снизить опасность возникновения в них очагов болезней и лесных пожаров, так как наиболее пожароопасные и ослабленные, зараженные вредителями деревья, в том числе сухие и усыхающие, изымались бы из лесного фонда и включались в производственный оборот в виде заготовленной древесины.
Актуальную проблему предупреждения лесных пожаров и борьбы с ними следует решать путем принятия целого комплекса мер, в числе которых укажем следующие: организация эффективной работы мобильных оперативных групп из представителей различных министерств и ведомств, включая государственную лесную охрану, МВД России, а также, по возможности, общественных организаций для постоянного контроля за соблюдением правил пожарной безопасности лесопользователями и посетителями леса в целях обнаружения, предупреждения лесных пожаров; более широкое использование средств авиации для обнаружения и тушения лесных пожаров, а также авиакосмических снимков, другой информации, в том числе для наблюдения за участками лесного фонда, подвергшимися лесным пожарам; укомплектование средствами связи и противопожарной техникой всех подразделений, участвующих в предупреждении, локализации и тушении пожаров; решение проблем, связанных с плохим санитарным состоянием и пожарной опасностью в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения; принятие органами исполнительной власти субъектов Федерации постановлений об упорядочении проведения сельскохозяйственных палов (сжигание сорной растительности, стерни, послеуборочных остатков) в соответствии с правилами, которые следует утвердить на местах; составление органами государственной власти субъектов Федерации скоординированных планов взаимодействия с территориальными органами МПР России, подразделениями Минобороны России, других министерств и ведомств на пожароопасный период; активизация профилактической пропаганды в средствах массовой информации.
В целом для обеспечения экологической безопасности в российских лесах требуются организация действенной системы государственного контроля, надежная профилактика возникновения лесных пожаров, налаживание эффективной системы их тушения, проведение своевременных мероприятий по лесовосстановлению на вырубках и гарях, а также качественных лесозащитных и гидролесомелиоративных работ.
^ СНИЖЕНИЕ ПОЖАРООПАСНОСТИ ЛЕСОВ КАК УСЛОВИЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Россия – самая богатая лесными ресурсами держава мира. Площадь ее лесного фонда более 1,1 млрд. га.
Погодные условия 2002 г. (ранний сход снежного покрова, высокие температуры воздуха, дефицит влаги) обусловили сложность лесопожарного сезона, его раннее, по сравнению со средними многолетними данными, начало (20 февраля). По оценке ученых такой погодной ситуации не было в лесах России последние 140 лет.
Сложная пожароопасная обстановка в 2002 г. наблюдалась в большинстве субъектов Федерации, но наиболее сложной она была в республиках Якутия, Тыва, в Хабаровском крае, Иркутской, Читинской, Амурской, Ленинградской, Московской, Ярославской, Тверской, Нижегородской областях. На эти регионы пришелся 41% количества всех зарегистрированных лесных пожаров и 86% пройденных огнем земель лесного фонда. Только в конце сентября начала разряжаться крайне сложная ситуация в Московской, Ленинградской, Новгородской областях. В первой декаде октября стабилизировалась лесопожарная обстановка в Республике Бурятия, Читинской и Амурской областях.
По состоянию на 15 октября 2002 г. в лесном фонде России зарегистрировано 35,7 тыс. лесных пожаров; ими пройдено 1,8 млн. га площади лесного фонда, в том числе 1,2 млн. га лесных земель. В категорию крупных перешел 951 лесной пожар, которыми пройдено 810,7 тыс. га, что выше показателей 2001 г. в 2,2 раза по количеству и в 1,5 раза по площади. Но даже в этих условиях 2002 г. по пройденной пожарами площади и количеству пожаров оказался не выше наиболее напряженных периодов прошлых лет. Для сравнения: в памятном 1972 г. пожарами было пройдено 1,45 млн. га, в 1989 г.– 1,6 млн., в 1996 г.– 1,8 млн., в 1998 г.– 2,3 млн. га.
В расчете на единицу площади лесного фонда примерно такие же показатели горимости лесов имеют место во всех лесных державах умеренного пояса, например в Канаде и США.
Первые массовые очаги лесных пожаров зарегистрированы в мае 2002 г. в районах Сибири и Дальнего Востока, что объясняется наплывом в лес отдыхающих, сборщиков папоротника и черемши, а также проведением неконтролируемых выжиганий старой травы на полях, пастбищах и сенокосах. Максимально в день возникало более 600 лесных пожаров.
В июле 2002 г. ухудшилась лесопожарная обстановка на территории европейской части России. В лесах Московской, Ярославской, Ленинградской, Новгородской и ряда других областей в день возникало до 400 лесных пожаров, а к середине августа этот показатель удвоился.
Для своевременного обнаружения лесных пожаров и выявления нарушителей природоохранного законодательства было сформировано более 3,5 тыс. мобильных патрульных групп, в состав которых вошло около 13 тыс. работников гослесоохраны. В этих целях был использован весь наличный парк воздушных судов авиалесоохраны. Применялись новейшие информационные технологии, включая спутниковый мониторинг. С помощью средств оперативной передачи и обработки данных, их аналитический свод осуществлялся в центральном диспетчерском пункте Авиалесоохраны и ситуационном зале МПР России.
Ежедневно непосредственно на тушении лесных пожаров работало около 7 тыс. человек, 60 воздушных судов, свыше 1750 единиц тяжелой техники и пожарных машин. Постоянно велись маневрирование, переброска техники и людей. Объемы маневрирования в 2002 г. в 2 раза возросли по сравнению с предыдущими годами. Надо отметить особую роль парашютистов-десантников Авиалесоохраны МПР России. Этих высококвалифицированных специалистов у нас около 1,5 тыс.
Ликвидация лесных пожаров осуществлялась в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации, МЧС России, с другими министерствами и ведомствами в рамках решения комиссий по ЧС, мобилизационных планов. Однако сельскохозяйственные палы, проводимые организациями и предприятиями Минсельхоза России, привели к пожарам в особо ценных полезащитных лесополосах Волгоградской и Ростовской областей. А пожары в военных лесхозах Минобороны России, которые несколько недель не тушились, приводили к пожарам на других участках лесного фонда России. Например, в Республике Марий Эл с 1972 г. не было таких крупных пожаров (260 га). Кроме того, от пожара в военном лесхозе Ногинского района Московской области в начале сентября 2002 г. была задымленность в Москве.
Государственная лесная охрана помимо борьбы с огнем проводила активную профилактическую работу (выступления в печати, по радио и на телевидении), занималась работами по противопожарному обустройству лесов (создание противопожарных барьеров – разрывов и минполос), а также выявлением нарушителей требований пожарной безопасности в лесах и виновников возникновения лесных пожаров. (По состоянию на 30 сентября 2002 г. выявлено соответственно около 31,1 тыс. и 459). По результатам выявленных нарушений в следственные органы передано 5499 дел, сумма штрафов составила 1217 тыс. руб.
Финансирование мероприятий по борьбе с лесными пожарами, по сравнению с 2001 г., увеличено в 2 раза и составляет 1172,2 млн. руб., в том числе погашена кредиторская задолженность за 2001 г. в объеме 166,8 млн. руб. В оперативном порядке осуществлялось выделение финансовых средств в регионы, наиболее подверженные лесным пожарам.
Вводились ограничения на посещение лесов, переносились сроки открытия охоты. Принятые меры позволили оперативно реагировать на пожароопасную ситуацию в регионах и не допустить худших последствий.
Основная причина возникновения пожаров – человеческий фактор; на его долю приходится почти 80% всех пожаров. По традиции этот фактор определяют как «неосторожное обращение с огнем». Однако при этом во всех цивилизованных странах мира малейшие нарушения противопожарных правил в лесу караются жесткими мерами уголовно-правового характера. За разведение костра в лесу в России предусмотрен штраф в 100 руб., в Финляндии – 2 года тюрьмы!
В пожароопасном сезоне 2002 г. ситуацию усугубили пожары, возникшие на торфяных площадях, расположенных на землях запаса и в настоящее время в большинстве своем бесхозных. Осушенные болота и бесхозные торфяники обусловили распространение лесных пожаров.
По данным государственного учета лесного фонда, площадь избыточно увлажненных земель, покрытых лесом, составляет 108 млн. га, осушенных болот – 128 млн. га. Участки последней категории земель, особенно в засушливые годы, каким стал 2002 г., потенциально пожароопасен.
Работы по гидромелиорации в России были проведены на площади в 3,2 млн. га. Обследование технического состояния гидромелиоративной системы, проведенное институтом «Росгипролес», показало, что магистральные, собирательные, осушительные и пожарные каналы системы работают не в полной мере, требуют ремонта или разрушены (27 – 47%).
На территориях лесного фонда Московской, Рязанской, Ярославской, Владимирской, Костромской, Новгородской, Ленинградской и Тверской областей в 2002 г. на торфяниках возникло 1122 пожара, что составляет 11,6% от общего количества зарегистрированных пожаров (9698 пожаров), площадь, пройденная лесоторфяными пожарами, – 10,8 тыс. га, это 33,4% от общей площади, пройденной пожарами (32,5 тыс. га) в названных субъектах Федерации.
Известно, в частности, что в Московской области основной причиной лесных пожаров стали пожары на торфяниках, расположенных на землях запаса. Такая ситуация требует, чтобы администрации регионов и МЧС России принимали действенные меры по стабилизации обстановки, а в дальнейшем координировали организацию предупредительных мероприятий.
В 2002 г. проблеме лесных пожаров уделялось особое внимание. Неоднократно вопрос рассматривался в комитетах по экологии и по природопользованию Государственной Думы. В проект решений комитетов включены предложения Министерства природных ресурсов РФ (МПР России), направленные на совершенствование охраны лесов от пожаров. В рамках Правительственного часа в Государственной Думе выступал Министр природных ресурсов РФ. Постоянно действовал оперативный штаб, возглавляемый руководителем государственной лесной службы, первым заместителем Министра природных ресурсов В.П. Рощупкиным, на заседаниях которого рассматривались вопросы принятия оперативных мер по обеспечению взаимодействия министерств и ведомств, а также осуществлялась координация действий территориальных органов управления лесным хозяйством.
На заседании Совета государственной лесной службы МПР России 9 октября 2002 г. рассматривался вопрос о состоянии пожарной безопасности на торфяниках в лесном фонде Российской Федерации. В заседании принимали участие представители территориальных органов управления лесным хозяйством, государственных органов исполнительной власти, проектных и научных организаций и других заинтересованных ведомств. Были приняты решения, направленные на обеспечение выполнения мероприятий по предупреждению, обнаружению и ликвидации в начальной стадии лесных пожаров, в том числе торфяных.
^ ПОЖАРНАЯ ОБСТАНОВКА
В ЛЕСНОМ ФОНДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ СТРАНЫ
Экологическая безопасность – одно из самых важных звеньев в системе национальной безопасности.
В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Обеспечение экологической безопасности, в том числе пожарной безопасности в лесном фонде, – важное направление государственной политики Российской Федерации. Систему экологической безопасности страны образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности и охраны окружающей среды, а также нормативные правовые документы, регламентирующие отношения в сфере безопасности и охраны окружающей среды.
Законодательство в сфере обеспечения экологической безопасности основывается на Конституции РФ, и также включает совокупность федеральных законов, правовых нормативных актов высших органов власти, законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации в области безопасности, охраны окружающей среды, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обороны.
Однако следует отметить, что принятые федеральные законы регулируют лишь отдельные вопросы экологической безопасности.
В Государственной Думе с 1994 г. разрабатывается проект закона «Об экологической безопасности», но закон до сих пор не принят.
В Министерстве природных ресурсов РФ в рамках отраслевых научно-исследовательских работ по обеспечению научно обоснованных решений проблем оптимального управления природопользованием, эффективной охраны окружающей среды и экологической безопасности была поставлена задача разработать научное, нормативное и методическое обеспечение в области охраны лесов от пожаров (на 1999 – 2005 гг.), в частности:
- Разработать методы диагностики состояния лесных горючих материалов как основу профилактики лесных пожаров, технологию проведения контролируемых выжиганий (управляемых палов) в наиболее пожароопасных типах лесов и на прилегающих к ним нелесных угодьях.
- Разработать автоматизированные и автоматические комплексы для борьбы с лесными пожарами с использованием дистанционных методов подавления огня, средства механизации на базе малогабаритных энергетических средств высокой проходимости с различными типами двигателей и набором сменного оборудования для тушения лесных пожаров.
- Разработать модульные системы и оборудование для самолетов и вертолетов различного класса для активного тушения лесных пожаров с воздуха.
- Изучить условия и механизм функционирования системы охраны леса от пожаров, усовершенствовать методы ее управления на основе современных средств связи, компьютеризации лесопожарных служб, применения экономико-математических методов, моделей, алгоритмов и программ.
- Усовершенствовать экономическую и правовую базу охраны лесов от пожаров, разработать законодательные и другие нормативные акты, соответствующие современным условиям.
^ Анализ состояния пожарной обстановки
в лесном фонде Российской Федерации
На территории Российской Федерации леса – это преобладающий элемент окружающей природной среды. Они занимают более 2/3 площади суши страны вместе с внутренними водами. Общий запас российской древесины составляет 1/5 ее мирового запаса.
Благодаря своим размерам и разнообразию экологических, рекреационных и социально-экономических функций леса образуют основу всех природных комплексов страны.
Произошедшее после распада СССР разделение управленческих и потребительских функций в сфере лесопользования в отношении лесов России со стороны государства поставило перед Правительством РФ новые задачи. Государство сохранило за собой только управление лесами, фактически уйдя с лесного рынка России (законом запрещена промышленная лесозаготовка и переработка древесины в государственной системе лесного хозяйства). Все остальное оказалось сейчас в руках акционерных обществ и частных лиц.
Отстранившись от лесного рынка, государство утратило возможность в полной мере осуществлять контроль за состоянием и использованием лесов. Поставив ключевые направления государственного управления лесами в зависимость от бюджетных ассигнований при недостатке так называемого лесного дохода страны, государство оказалось не в состоянии организовать воспроизводство лесов, эффективную борьбу с лесными пожарами, с вредителями леса, охрану лесов от браконьеров.
Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляется через Государственную лесную службу, действующую в составе специально уполномоченного государственного органа управления в области использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов – МПР России. Государственная лесная охрана насчитывает около 100 тыс. сотрудников и имеет сеть пожарно-химических станций (более 2 тыс.) со специализированной лесопожарной техникой.
Лесные земли, охраняемые от пожаров наземным способом, составляют 233,6 млн. га, в том числе с авиапатрулированием – 141,7 млн. га. Для обнаружения загорания леса и принятия своевременных мер в субъектах Федерации созданы единые пункты диспетчерского управления пожарной обстановкой. В многолесных и труднодоступных районах, где обнаружение и оперативная ликвидация лесных пожаров силами наземной охраны затруднены либо невозможны, проблемы охраны лесов решаются с помощью авиации. Эта задача возложена на Федеральное государственное управление (ФГУ) – Центральная база авиационной охраны лесов – «Авиолесоохрана». В ее состав входят 23 авиабазы, которые охраняют 690,57 млн. га, в том числе 13,77 млн. га лесов заповедников. Парк воздушных судов отрядов лесной авиации составляет 100 единиц. Численность работников парашютной и десантно-пожарной службы – 3892 человека. Однако на эффективности деятельности «Авиалесоохраны» серьезным образом сказывается недофинансирование всех направлений ее деятельности. Так, в 2001 г. на приобретение авиационных горюче-смазочных материалов (авиа ГСМ) было выделено 21,2 млн. руб., но деньги (14,96 млн. руб.) поступили только в мае, тогда же была начата и отгрузка авиа ГСМ. В это время уже установилась высокая пожароопасность в ряде регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока. Такое положение из года в год не только сохраняется, но и усугубляется: выделяется все меньше средств на содержание лесной охраны, выделенные средства поступают с опозданием.
Как показывает анализ статистических данных Госкомстата России, характеризующих пожарную обстановку в Российской Федерации, количество пожаров и ущерб, причиняемый ими, сохраняется на очень высоком уровне.
Наибольшее количество лесных пожаров зарегистрировано в 2002 г. Пожароопасный сезон характеризовался горимостью, значительно превышающей многолетние средние показатели, что было обусловлено ранним сходом снежного покрова, высокими температурами воздуха, дефицитом влаги. По сравнению с показателями 2001 г., количество лесных пожаров возросло в 1,8 раза; ущерб, причиненный лесными пожарами, – в 1,7 раза, а площадь лесных земель, пройденных пожарами, – в 1,5 раза.
Более 80% лесных пожаров возникают по вине человека, 7% – при проведении сельскохозяйственных палов, 5% – от грозовых разрядов и немногим более 1% – по вине различных организаций, производящих работы в лесу (сбор лекарственных трав, ягод, грибов и т.д.). Однако следует иметь в виду, что это процентное соотношение верно для районов с высокой или относительно высокой плотностью населения, и в этих районах необходима активизация усилий наземных служб охраны лесов, поиск более эффективных путей воспитания противопожарной культуры людей, которые идут в лес отдыхать или работать. В малонаселенных таежных районах Сибири и Якутии воспитательные меры неэффективны, так как здесь иная статистика причин возникновения лесных пожаров: до 60% их возникает от ударов молний. В летнюю пору в этих краях часты «сухие грозы», здесь очень важно своевременно обнаруживать очаги пожаров.
На протяжении многих лет сохраняется сложная пожароопасная обстановка в Московской, Рязанской, Ярославской, Тверской, Новгородской областях в связи с возникновением пожаров на торфяных площадях, которые крайне трудно потушить. В настоящее время практически все торфодобывающие предприятия акционированы, являются банкротами и не функционируют, в связи с чем проложенные заградительные канавы не подновляются и не могут уже служить противопожарными барьерами. Гидромелиоративная сеть разрушена, что самым отрицательным образом сказывается на пожароопасности региона. Так, в Новгородской, Ярославской, Московской областях количество лесоторфяных пожаров от общего количества лесных пожаров составляло 30%. Площади, пройденные лесоторфяными пожарами, составили: в Новгородской области – 74%, в Тверской – 57%, в Московской – 46%, Ярославской – 54%, Рязанской – 92% от общих площадей, пройденных лесными пожарами. В 2002 г. в Волгоградской и Ростовской областях проведение сельскохозяйственных палов привело к пожарам в особо ценных полезащитных лесополосах.
В последние годы резко возросло число намеренных поджогов леса – из хулиганских побуждений, для борьбы с конкурентами, для получения доступа к лесным участкам, выбракованным после пожара. Жертвами злоумышленников становятся участки с дорогой древесиной, такой, как ясень, дуб, кедр. Многие сорта твердолиственных пород запрещены к вырубке, а в горельниках их можно получить практически бесплатно.
В пограничных районах Дальнего Востока, Хабаровского края особую активность проявляют иностранные преступные группы, преимущественно состоящие из граждан Китая. Так, по результатам только одной проверки в 2002 г. прокуратурой Хабаровского края возбуждено 26 уголовных дел по фактам умышленного поджога лесов для получения прибыли. Руководители фирм, чье участие в поджогах будет доказано, должны привлекаться к уголовной ответственности и возмещать государству затраты на тушение пожаров и проведение лесовосстановительных работ.
Государственной лесной охраной МПР России проводится большая работа по выявлению нарушений правил пожарной безопасности в лесах. В 2001 г. территориальными органами лесной охраны МПР России было выявлено 43 156 нарушений правил пожарной безопасности, а лиц выявлено 680; в следственные органы направлено 4865 дел, принято к рассмотрению 4151 дело, а к уголовной ответственности привлечено только 22 человека.
В 2002 г. в лесном фонде, по данным Госкомстата России, было выявлено 41 119 нарушений правил пожарной безопасности. По фактам этих нарушений установлено 832 лица. В следственные органы направлено 9491 дело, к рассмотрению принято 8332. К уголовной ответственности привлечен 71 человек.
Анализ сведений, представленных территориальными органами лесной охраны МПР России и утвержденных Госкомстатом России позволяет сделать следующие выводы:
ежегодно практически во всех субъектах Федерации возникает большое количество лесных пожаров (в среднем по стране около 30 тыс.);
территориальными субъектами лесной охраны МПР России регистрируются десятки тысяч нарушений правил пожарной безопасности;
в следственные органы направляется не более 20% всех материалов, фиксирующих нарушения правил пожарной безопасности;
следственные органы принимают к рассмотрению еще меньше дел (80 – 85% от числа направляемых дел);
к уголовной ответственности привлекается не более 10% от числа лиц, виновных в возникновении лесных пожаров.
Так, в Московской области в 2002 г. было зарегистрировано 5939 лесных пожаров, 4049 нарушений правил пожарной безопасности, выявлено только 1 лицо, виновное в возникновении лесного пожара. В следственные органы направлено 44 дела, к рассмотрению принято 39, к уголовной ответственности не привлечено ни одного человека. Ущерб от пожаров составил 94 876 тыс. руб.
Для Московской области эта неблагоприятная ситуация характерна уже не один год. В 2001 г. из 3964 случаев зарегистрированных нарушений правил пожарной безопасности не было выявлено ни одного лица, виновного в возникновении лесных пожаров. В следственные органы направлено всего 5 дел и не привлечено к уголовной ответственности ни одного человека. Ущерб от пожаров – 662,2 тыс. руб.
В Алтайском крае в 2001г. по 4234 фактам выявленных нарушений правил пожарной безопасности установлено 50 виновников возникновения лесных пожаров, в следственные органы направлено 12 дел, принято к рассмотрению 9, к уголовной ответственности не привлечено ни одного человека. Ущерб составил 3123,5 тыс. руб. В 2002 г. в этом крае по 4408 выявленным случаям нарушений правил пожарной безопасности выявлено только 35 лиц, в следственные органы направлено 53 дела, принято к рассмотрению 47, к уголовной ответственности не привлечено ни одного человека. Ущерб, причиненный лесными пожарами в этом крае, составил 3034,1 тыс. руб.
В Хабаровском крае в 2002г. по 1513 фактам выявленных нарушений правил пожарной безопасности выявлено только 23 лица, направлено в следственные органы 259 дел, принято к рассмотрению 199, к уголовной ответственности привлечено 3 человека (13%). Ущерб от пожаров составил 330 406 тыс. руб. В 2001 г. в этом же крае было выявлено 1911 нарушений правил пожарной безопасности, число выявленных лиц составило 18, в следственные органы направлено 214 дел, принято к рассмотрению 186, к уголовной ответственности привлечено только 3 человека. Ущерб составил 381 729 тыс. руб.
Низкая эффективность работы правоохранительных органов в сфере охраны лесов от пожаров подтверждается и статистическими данными о преступлениях, предусмотренных ст. 261 УК РФ (Уничтожение или повреждение лесов). В Российской Федерации в 2001 г. было зарегистрировано 258 преступлений, предусмотренных этой статьей УК, и выявлено 102 лица, совершивших преступления; в 2002 г. – 730 преступлений, а число выявленных лиц, совершивших данные преступления, составило 119, т.е. сохранилось практически на уровне 2001 г., хотя число зарегистрированных преступлений выросло почти в 3 раза.
По тем регионам, где было зарегистрировано наибольшее число пожаров, – картина аналогична. В Московской области за 2 года (2001 – 2002) при зафиксированных 2219 пожарах было зарегистрировано 25 преступлений и выявлено 6 виновных в этом лиц. В Алтайском крае фиксировалось в 2001 и 2002 гг. соответственно 984 и 1338 лесных пожаров; при этом зарегистрировано 4 и 2 преступления и выявлено по 2 человека в каждом году. В Хабаровском крае при 857 лесных пожарах в 2001 г. и 792 – в 2002 г. зарегистрировано соответственно 10 и 42 преступления, а число выявленных лиц – 6 и 10 человек.
До 85% лесных пожаров возникают по вине человека. Однако количество регистрируемых преступлений в сфере охраны лесов от пожаров вопиюще неадекватно ситуации: в 2001 г. число пожаров по Российской Федерации составило 23 700, а было зарегистрировано 258 преступлений, предусмотренных ст. 261 УК РФ, выявлено лиц – 102. В 2002 г. число пожаров превысило показатели всех предыдущих лет (43 418), однако, несмотря на то, что число зарегистрированных преступлений выросло практически в 3 раза и составило 730, число выявленных лиц, совершивших эти преступления, осталось практически неизменным – 119 человек.
Объективно установлено, что основная трудность при борьбе с лесными пожарами уголовно-правовыми методами – это выявление виновного лица. Однако и правоохранительным органам необходимо адекватное реагирование на преступления в лесной сфере, в том числе и на преступления, связанные с уничтожением и повреждением лесов от пожаров. Кроме того, нужны своевременные меры по предупреждению лесных пожаров, большие людские резервы, достаточное финансирование всех направлений работы лесной охраны, экологическое воспитание, направленное на отношение к лесу как к самой важной экосистеме природной среды России, а не как к доходной отрасли криминального бизнеса.