Законности и правопорядка экологическая безопасность россии проблемы правоприменительной практики

Вид материала

Содержание

Прокурорский надзор за исполнением
Защита прокурором конституционных
Деятельность органов прокуратуры
Экологическая безопасность россии
Редакторы Г.В. Жантуан, Л.И. Хомякова

Подобный материал:

1 ... 13 14 15 16 17 18 19 20 21

^ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ АТМОСФЕРНОГО

ВОЗДУХА – ВАЖНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ

В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ^{^}

Обеспечение экологической безопасности является одним из основных направлений национальной безопасности, что отражено в действующих правовых актах, в том числе в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000г.). В ней подчеркивается национальный интерес России в сохранении и оздоровлении окружающей природной среды, защите людей, общества и государства от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.

Необходимо отметить, что важнейшим условием обеспечения экологической безопасности России должно стать адекватное противодействие угрозе техногенного загрязнения жизненно важного компонента окружающей природной среды – атмосферного воздуха.

Атмосферный воздух больше, чем другие природные объекты, в силу присущих ему свойств, связан с жизненными интересами людей; его качество непосредственно влияет на их здоровье и качество других элементов окружающей природной среды. Поэтому охрана атмосферного воздуха – актуальнейшая проблема.

Состояние воздушной среды во многих регионах Российской Федерации характеризуется значительной степенью загрязненности. Так, предельно допустимая норма загрязнения атмосферного воздуха в Амурской, Тюменской, Иркутской, Калининградской и Сахалинской областях, Приморском и Красноярском краях превышена в 5 раз. В республиках Алтай, Бурятия, а также Тверской, Ивановской, Липецкой, Кемеровской областях за последние годы загрязнение атмосферного воздуха увеличилось в 4 раза.

По данным Министерства здравоохранения РФ, уровень смертности от заболеваний органов дыхания и сердечно-сосудистой системы вследствие воздействия загрязненного атмосферного воздуха занимает 2-е место после гибели людей в дорожно-транспортных происшествиях. Загрязнение атмосферного воздуха взвешенными веществами (диоксид азота, оксид углерода, фенол, свинец и др.) увеличивает число смертей на 22–23 тыс. случаев в год.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о распространенном характере нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, недостаточном уровне государственного контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами требований закона и неадекватности мер реагирования со стороны органов государственного контроля на выявляемые нарушения.

Субъекты хозяйственной деятельности повсеместно нарушают нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г. и Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999г., определяющие обязанность предприятий по выполнению требований об охране атмосферного воздуха, обеспечению эффективной работы очистных установок, средств контроля. В связи с этим следует отметить, что прокуратура остается единственным государственным органом, принимающим в соответствии с возложенными на нее Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992г. (в ред. от 30 июня 2003 г., с изм. от 18 июля 2003 г.) полномочиями меры по устранению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и привлечению виновных лиц к уголовной, административной и материальной ответственности.

Так, в соответствии со ст. 9 Закона об охране атмосферного воздуха юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны разрабатывать и осуществлять согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха мероприятия по его охране.

Вместе с тем, как показали прокурорские проверки, предприятия Волгоградской, Оренбургской, Самарской областей, Санкт-Петербурга такие мероприятия не разрабатывают, планы их проведения с органами государственного контроля не согласовывают.

Кроме того, вопреки требованиям п. 1 ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха, запрещающего выброс вредных веществ в атмосферный воздух без соответствующего разрешения, выданного специально уполномоченным органом, хозяйствующие субъекты повсеместно производят выбросы без необходимого разрешения (Республика Хакасия; Липецкая, Оренбургская, Пермская, Свердловская области, Санкт-Петербург).

Так, при проверке ОАО «Носта», проведенной Орской межрайонной природоохранной прокуратурой (Оренбургская область), установлено, что предприятие не имело разрешения на выбросы вредных веществ, а также согласованного проекта нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ). В связи с выявленными нарушениями природоохранного законодательства в отношении 15 должностных лиц предприятия прокурор вынес постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. В адрес руководства ОАО «Носта» внесено представление, в результате рассмотрения которого нарушения закона устранены.

В нарушение ст. 67 Закона об охране окружающей среды на многих предприятиях не организован ведомственный экологический контроль за работой пыле-газоулавливающего оборудования, отсутствуют экологические паспорта, содержащие сведения о количестве и характере выбросов загрязняющих веществ в атмосферу (Астраханская, Вологодская, Костромская, Липецкая, Оренбургская, Свердловская области, Санкт-Петербург). По выявленным нарушениям природоохранного законодательства к руководителям предприятий приняты меры прокурорского реагирования.

Вопреки требованиям ст. 30 Закона об охране атмосферного воздуха акционерные общества «Металлист», «Комбинат строительных материалов» (Свердловская область) и «Северсталь» (Вологодская область) не провели регистрацию пыле-газоулавливающих установок, не согласовали график контроля за их работой, не обеспечили выполнение природоохранных мероприятий.

В целях устранения отмеченных нарушений в адрес руководителей предприятий прокурорами внесены представления, по результатам, рассмотрения которых должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

В нарушение ст. 12 Закона об охране атмосферного воздуха предприятия не соблюдают нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух (республики Хакасия, Тыва; Вологодская и Свердловская области). Так, в ОАО «Первоуральский завод сантехизделий» (Свердловская область) отсутствовали утвержденные нормативы ПДВ. По выявленным нарушениям Нижнетагильским природоохранным прокурором руководителю общества объявлено предостережение, в отношении должностных лиц возбуждены производства об административном правонарушениях.

Распространенность нарушений в сфере охраны атмосферного воздуха обусловлена тем, что специально уполномоченные государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды не предъявляют должной требовательности к подчиненным территориальным органам. Должностные лица этих органов не принимали достаточных мер по осуществлению государственного контроля в сфере охраны атмосферного воздуха, пресечению и устранению нарушений, к чему их обязывает Закон об охране окружающей среды (ст. 68).

Так, должностные лица территориальных комитетов Министерства природных ресурсов РФ в нарушение п. 5 ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха не принимали меры к ограничению, приостановлению или прекращению деятельности предприятий, не имеющих соответствующего разрешения на выборы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (республики Хакасия, Тыва; Санкт-Петербург). По результатам проверок приняты меры прокурорского реагирования.

Органы государственного контроля нередко ограничиваются выдачей предписаний об устранении нарушений закона в адрес руководителей предприятий-нарушителей, при очевидном характере длящихся правонарушений не привлекают виновных лиц к установленной законом административной ответственности (Свердловская, Вологодская области, Санкт-Петербург). Так, Ревдинским городским комитетом по охране окружающей среды (Свердловская область) на крупных промышленных предприятиях были выявлены нарушения требований законодательства об охране атмосферного воздуха, однако вопрос об административной ответственности нарушителей не решался в установленном порядке. Прокурором Свердловской области в адрес руководителя указанного комитета внесено представление, по результатам рассмотрения которого виновные лица привлечены к ответственности.

Анализ прокурорской практики показал, что органами санитарно- эпидемиологического надзора проверки проводятся бессистемно, при выявлении нарушений вместо предписаний вносятся рекомендации, виновные лица не устанавливаются и к ответственности не привлекаются. В ряде случаев отсутствует контроль за своевременным исполнением вынесенных по результатам проверок предписаний.

Так, центр Госсанэпиднадзора РФ по Ярославскому муниципальному округу в течение 2000 – 2001 гг. не провел ни одной проверки на предприятиях и в организациях, имеющих источники выбросов загрязняющих веществ. Конкретные меры по устранению нарушений приняты указанным центром лишь после внесения прокурором представления.

В ходе проверок выявлены случаи несоблюдения законодательства об административных правонарушениях должностными лицами территориаль-ных органов МПР России и Минздрава России (Свердловская область, Санкт-Петербург). Должностные лица при составлении протоколов и постановлений не всегда указывали полные сведения о характере совершенного правонарушения и лицах, допустивших противоправные деяния, не фиксировали отказ нарушителя от дачи объяснения.

Названные нарушения свидетельствуют о незнании работниками органов государственного контроля и надзора действующего законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения и порядок привлечения к административной ответственности, а также о недобросовестном отношении к работе лиц, ответственных за подготовку административных материалов и их оформление.

Установленные правонарушения в значительной степени обусловлены неисполнением органами государственной власти субъектов Федерации возложенных на них законом полномочий в области охраны атмосферного воздуха.

Так, органы государственной власти не принимают решений об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности объектов, не отвечающих требованиям природоохранительного законодательства, а также не разрабатывают региональных программ по охране атмосферного воздуха (Волгоградская, Вологодская, Костромская, Тверская, Ярославская области). По всем фактам приняты меры прокурорского реагирования.

Анализ судебно-следственной практики в связи с нарушениями правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушениями эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, повлекшими загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха, показал, что количество возбуждаемых уголовных дел в данной области крайне невелико. При относительно высоком уровне загрязнения атмосферного воздуха количество зарегистрированных преступлений по ст.251 УК РФ составляет ежегодно по России 0,03-0,05 % от всех экологических преступлений.

Несмотря на неблагополучную обстановку в регионах, прокуратурами Липецкой, Тамбовской, Ростовской областей за последние три года не возбуждено ни одного уголовного дела в сфере охраны атмосферного воздуха, что свидетельствует о ненадлежащем осуществлении прокурорского надзора. Заместитель Генерального прокурора РФ В.В. Симученков в своем письме от 29 декабря 2001г. № 7/ 4 – 43д-2001г. потребовал от прокуроров указанных областей принять меры прокурорского реагирования по надлежащему исполнению законодательства об охране атмосферного воздуха.

Всего по выявленным в ходе проверок в 2001г. нарушениям федерального законодательства в области охраны атмосферного воздуха в адрес должностных лиц территориальных органов МПР и Минздрава России, хозяйствующих субъектов и глав органов местного самоуправления внесено более 800 представлений, объявлено 16 предостережений, кроме того опротестовано 87 незаконных правовых актов, главам администраций направлена 31 информация, возбуждено 3 уголовных дела. По представлениям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 366 должностных лиц предприятий и контролирующих органов, в отношении 231 нарушителя вынесены постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Генеральной прокуратурой РФ внесено представление об устранении выявленных нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха в адрес Министра природных ресурсов РФ В.Г. Артюхова, которое рассмотрено.

МПР России были приняты меры по устранению допущенных нарушений законодательства, а также на основании представления направлено руководителям территориальных органов Министерства письмо с указанием усилить контроль за соблюдением названного законодательства и принять срочные меры к устранению нарушений закона.

При проведении прокурорских проверок об исполнении законодательства об охране атмосферного воздуха возникали определенные трудности, связанные с несовершенством природоохранного законодатель-ства.

Согласно ст.16 Закона об охране окружающей среды порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации. Однако до настоящего времени соответствующие законодательные акты отсутствует, что существенно затрудняет взимание платы.

Аналогичные трудности возникают при реализации государственными инспекторами в области охраны окружающей среды полномочий, предусмотренных ст. 66 Закона об охране окружающей среды, по ограничению, прекращению, приостановлению хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды. На практике указанная норма Закона не действует и не применяется, поскольку законодателем не установлен порядок (механизм) ограничения, прекращения, и приостановления такой деятельности при нарушении природоохранного законодательства.

До настоящего времени не разработаны методики «оценки риска, влияющего на здоровье людей, расчета негативного воздействия на атмосферный воздух хозяйствующими субъектами», что существенно ограничивает полномочия прокуроров по возбуждению уголовных дел по ст.251 УК РФ (загрязнение атмосферного воздуха), обращению с исками в суд общей юрисдикции и арбитражный суд в целях защиты нарушенных прав граждан, охраны государственных и общественных интересов.

Хотелось бы отметить и то, что специализация и концептуальный подход к организации прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства намного повышает его действенность. Об этом свидетельствует опыт работы Волжской природоохранной прокуратуры (только в 2001г. прокуратурой выявлено 20 022 нарушения законов об охране природной среды, что составило 30% нарушений данного вида законодательства). По внесенным прокуратурой представлениям привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности 2 059 человек, по постановлениям природоохранных прокуроров наказано в административном порядке 1 352 человека, принесено 711 протестов на незаконные правовые акты. Для распространения опыта Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, осуществляющей прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан, охрану государственных и общественных интересов в бассейне реки Волги, целесообразно в решении конференции рекомендовать Генеральной прокуратуре РФ развивать и расширять систему специализированных природоохранных прокуратур (например, в Приморском крае, в бассейнах таких крупных рек, как Дон, Енисей, Лена), предусмотрев их объединение в межрегиональные прокуратуры на правах областных.

^ ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ КОНСТИТУЦИОННЫХ

ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ^{^}

Защита прав человека и гражданина одна из главных обязанностей прокуроров всех уровней. «В комплексе мер обновленной прокурорской системы приоритетное место отводится ранее неизвестной ей функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Практически она осуществляется на всех направлениях деятельности прокуратуры, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и кончая участием прокуроров во всех стадиях гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства».^⁷³ В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992г. (в ред. от 30 июня 2003г., с изм., внесенными постановлением Конститционного Суда РФ от 18 июля 2003г.) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в отдельную главу (раздел III, глава 2). Так подчёркиваются особая значимость соблюдения прав человека и гражданина в современной России и роль прокурорского надзора в данной области. Исполнение требований законодательства концептуально имеет цель организовать функционирование общества и государства таким образом, чтобы права и свободы человека и гражданина являлись бы приоритетом при принятии любых политических, экономических, социально-культурных решений. Поэтому прокурор, осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, должен постоянно уделять внимание фактам нарушения прав человека и гражданина и использовать все предоставленные ему законом средства для их пресечения, выявления обстоятельств им способствовавших, установления нарушивших закон лиц и привлечения их к установленной законом ответственности.

Несмотря на многочисленные исследования в области теории экологического права и практики применения эколого-правовых норм, единого определения экологических прав человека и гражданина не выработано. И законодательство не содержит такого определения. Не определен также более или менее четкий список прав, которые можно именовать экологическими. В связи с этим, в настоящей статье под экологическими правами человека и гражданина понимаются только права, перечисленные в ст. 42 Конституции РФ. Такое ограничение сделано из-за невозможности в ограниченном объеме показать связь всех прав, которые можно отнести к категории экологических, с вопросами обеспечения безопасности в экологической сфере. Кроме того, мнение автора по вопросам отнесения тех или иных прав (не включённых в ст. 42 Конституции РФ) к категории экологических требует комментариев, которые «выпадают» из контекста темы, уводя внимание в сторону от основного вопроса.

Взаимодействие человека и окружающей среды происходит в формах природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Данные формы теснейшим образом взаимосвязаны и обусловливают одна другую. Право же, как регулятор любых общественных отношений, получает экологическую функцию, направленную на обеспечение качества окружающей среды^⁷⁴. Качество окружающей среды здесь рассматривается как положительная характеристика состояния среды.

Как составляющую комплекса прав и свобод человека и гражданина, закреплённого многочисленными правовыми актами как международными, так и Российской Федерации, экологические права следует отнести к одной из основных категорий прав, надзор за соблюдением которых составляет содержание деятельности прокурора. Нарушение экологических прав влечёт ряд последствий юридического характера. В первую очередь такое нарушение следует рассматривать как деяние (действие, бездействие), подрывающее правовые основы статуса личности в системе личность – общество – государство.

Конституция РФ (ст. 42) закрепила права: на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого жизни, здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Различные аспекты обеспечения экологической безопасности связаны с реализацией всех конституционных экологических прав, но наибольший интерес вызывает взаимосвязь экологической безопасности и права на благоприятную окружающую среду. Поэтому основное внимание уделим именно этому праву, вопросам его защиты и обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации.

Посредством реализации экологических прав обеспечивается возможность каждого человека проживать в условиях защищённости от негативных воздействий окружающей природной среды, а также противостоять деятельности третьих лиц и государственных органов, направленной на ухудшение таких условий. Эти права связаны, как представляется, с признанием необходимости, а также обязанности государства обеспечить такое состояние окружающей среды, которое позволяло бы человеку в полной мере удовлетворять свои потребности как биологического существа без риска утраты здоровья или даже жизни, а также реализовывать свои интеллектуальные, творческие и иные возможности.

Независимо от ожидаемого положительного эффекта (экономического, социального), не имеет смысла какая-либо деятельность, если она наносит вред человеку – основной единице построения социальных, экономических, государственных и иных институтов. Наибольший вред наносит деятельность, ухудшающая качество окружающей природной среды. Этот вред проявляется как сразу, так и через длительное время. Поэтому можно говорить и о нарушении прав будущих поколений в экологической сфере. Огромный вред настоящему и будущим поколениям наносит и расточительное использование природных ресурсов (полезных ископаемых, леса, водных объектов, ресурсов животного мира, почв и т.д.).

Степень вероятности (риск) нарушения права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду тесно связана с уровнем развития производства. Отдельные виды деятельности, возникшие в результате научно-технического прогресса, способны подорвать естественные основы жизнеобеспечения в планетарном масштабе. Степень воздействия антропогенного фактора на природу зависит от уровня технической оснащённости и технологического обеспечения производственных и бытовых объектов. Это относится как к обеспечению собственно технологических процессов (в том числе ресурсосберегающих технологий), так и к применению систем очистки выбросов и сбросов, складирования, транспортировки и переработки (уничтожения, захоронения) отходов производства и потребления и иных видов отходов. Опасные факторы воздействуют на большие группы людей, огромные территории. На преодоление этих воздействий требуются значительные капитальные вложения и много времени. Само по себе нарушение экологических прав является источником опасности для каждого человека или групп лиц. Нарушения могут быть следствием несоблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности правил и норм, обеспечивающих взаимодействие общества с природой, а также результатом установления органами власти и управления норм, противоречащих естественнонаучным основам таких взаимоотношений.

Закон «Об охране окружающей среды» (ст. 1) содержит понятие «благоприятная окружающая среда» и определяет его как окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Такая формулировка не позволяет определить место человека в данной среде и возможности его взаимодействия с ней. Она не даёт ответа на вопрос о влиянии среды на здоровье и жизнь людей. Из этого определения невозможно вычленить критерии (показатели) «благоприятности», которые применимы к вопросу обеспечения фундаментального конституционного права человека и гражданина.

Термин «безопасная окружающая среда» – часть понятийного аппарата, применяемого при исследовании вопросов безопасности в экологической сфере. Вполне возможно использовать этот термин и в исследовании вопросов защиты экологических прав человека и гражданина. В частности, следует рассматривать возможность его включения в содержание понятия «благоприятная окружающая среда». Безопасность среды в этом случае может рассматриваться как один из показателей её благоприятности в смысле ст. 42 Конституции РФ. Следует согласиться с точкой зрения В.П. Виноградова, который считает, что «право на социально гарантированный минимум экологической безопасности [выделено нами – Д.Д.] является универсальным и равным для всех граждан. Оно должно быть включено в минимальный стандарт жизнеобеспечения в современном обществе и иметь необходимое правовое оформление на законодательном уровне».^⁷⁵ По сути, безопасность среды – один из признаков её благоприятности для человека.

Законодательство РФ о безопасности позволяет выделить несколько видов безопасности в экологической сфере. Принципиально важным представляетсям ее разделение на экологическую и техногенную. В таком тандеме можно более чётко определить виды опасности, условия возникновения опасных факторов и направления деятельности по обеспечению соответствующего вида безопасности. Экологическая безопасность рассматривается, прежде всего, как интегральная часть безопасности в экологической сфере, в которую, кроме того, включается и техногенная безопасность.

Следует заметить, что «экологическая безопасность» и «безопасность окружающей среды для человека» понятия далеко не равнозначные. Безопасность окружающей среды для человека – это свойство окружающей среды (среда выступает в качестве носителя совокупности определённых признаков, характеризующих её как безопасную). Экологическая безопасность (равно как и безопасность техногенная) – это характеристика системы «человек (антропогенный фактор) – природная среда», отражающая состояние одного её элемента по отношению к другому.

Экологическая опасность для человека может быть связана как с воздействием естественных природных факторов опасности (связанных с природными явлениями и процессами планетарного, регионального, местного или локального характера), так и факторов, связанных с антропогенной деятельностью – воздействие загрязнённых (или иным образом негативно изменённых) природных объектов. То есть окружающую среду можно определить как источник экологической опасности для человека.

Соответственно, экологическая безопасность связана с обеспечением условий, при которых человек защищён от воздействия указанных опасных факторов, т.е. находится вне ситуации опасности.

Иными словами, экологическую безопасность можно рассматривать как состояние защищённости человека от негативных воздействий опасных факторов природного и природно-антропогенного происхождения, как состояние защищённости жизненно-важных интересов человека в процессе взаимодействия общества и природы от угроз:

со стороны природных объектов, естественные свойства которых изменены путём загрязнения, засорения в результате либо антропогенной деятельности (при возникновении аварий, катастроф, при длительном осуществлении хозяйственной, оборонной и иных видов деятельности), либо преднамеренно (с целью экологических диверсий, экологической агрессии), либо из-за природных явлений и стихийных бедствий;

обусловленных уничтожением, порчей или истощением природных объектов (то есть от угрозы необеспеченности общества и государства природными ресурсами).^⁷⁶

Обеспечение экологической безопасности человека и гражданина, т.е. создание ситуации его защищённости от негативных воздействий со стороны окружающей среды – проблема сложная, многоаспектная. Роль государства в ее решении очевидна: экологическая функция государства заключается не только в его участии в охране окружающей среды от негативных воздействий антропогенного происхождения, но и во всесторонней защите человека и гражданина от негативных воздействий природной среды. Прежде всего, такая защита должна носить правовой характер.

Правовые источники служат основанием для оценки состояния окружающей среды и принятия прокурором решений о наличии или отсутствии на определённой территории несоответствий между действительными и юридически закреплёнными показателями, характеризующими степень воздействия среды на человека. На основе таких решений возможно определить допустимость и необходимость вмешательства прокурора с целью защиты конституционных экологических прав граждан для обеспечения их экологической безопасности.

В условиях, когда государственные органы, осуществляющие функции управления и контроля в области природопользования и охраны окружающей среды, нарушают требования законодательства, в том числе путём неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей, гарантированные государством экологические права могут стать полностью или частично нереализуемыми. Это подрывает основы системы обеспечения экологической безопасности человека.

«Предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законность правовых актов, применяемых органами и должностными лицами (выделено нами – Д.Д.), на которые распространяется надзорная компетенция прокуроров».^⁷⁷ Применительно к рассматриваемой ситуации это означает, что соблюдение законодательно закреплённых прав человека и гражданина это один из критериев оценки прокурором, осуществляющим надзор, законности действий и правовых актов, принимаемых указанными выше органами. В случае их соответствия всем иным требованиям, кроме учёта экологических прав индивида и общественных экологических интересов, прокурору надлежит предпринимать меры прокурорского реагирования, направленные на приостановку таких действий (либо исполнения правовых актов) и предотвращение их в будущем.

Прокурор, таким образом, обязан оценивать соблюдение прав человека и гражданина указанными субъектами правоприменения (правоисполнения) – объектами надзора. Основной параметр оценки прокурором деяния – соответствие его закону. Представляется, что права, в том числе экологические, могут рассматриваться как объект посягательства только в том случае, если они прямо предусмотрены законом. Учитывая это, заметим, что прокурор, осуществляя надзор за соблюдением прав человека и гражданина, по сути, надзирает за соблюдением норм законодательства, закрепляющих обязанности субъектов, и законностью правовых актов, реализация которых может привести к нарушению прав. Выявляя несоответствующие закону деяния и правовые акты указанных субъектов, прокурор обнаруживает факт несоблюдения ими экологических прав человека и гражданина.

Обеспечение соблюдения права на благоприятную окружающую среду, являясь целью осуществления прокурорского надзора, вместе с тем, гарантирует проживание в благоприятных условиях внешней среды, т.е. не подвергающих человека негативным воздействиям, а значит, по сути, служит средством обеспечения экологической безопасности. Прокурорский надзор, таким образом, можно рассматривать как составную часть системы обеспечения экологической безопасности, в частности, обеспечения экологической безопасности человека и гражданина.

^ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

ПО РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ^{^}

Общая характеристика деятельности прокуратуры в сфере экологии

Понятие прокуратуры достаточно емко и полно дано в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995г. (в ред. от 10 января 1999г.).

Прокуратура РФ, как следует из ст. 1 этого Закона, представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ, за исполнением законов, действующих на территории РФ, и выполняющих иные функции, установленные федеральными законами. Органы прокуратуры осуществляют свою деятельность по реализации экологического законодательства путем надзора за исполнением законов и законностью правовых актов на основании и в рамках Закона о прокуратуре.

Прокуратуре РФ принадлежит одно из важных мест в государственном механизме реализации экологического законодательства. По существу она занимает в системе государственных органов вообще и реализующих экологическое законодательство, в частности, самостоятельное место.

Это обусловлено наличием и сущностью ее надзорной функции, специфическими принципами организации и деятельности органов прокуратуры, включая их единство, централизацию, независимость осуществления полномочий от других органов, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору РФ.

Прокуратура играет многогранную и важную роль в реализации экологического законодательства, проявляющуюся в специфике ее деятельности.

Во-первых, она надзирает за исполнением экологических требований Конституции РФ и законов другими органами, образующими механизм контроля за исполнением экологического законодательства. В задачи прокуратуры входят предупреждение, выявление и пресечение нарушений экологических законов в их деятельности. Прокуратура принимает меры по устранению причин и условий совершения экологических правонарушений.

Во-вторых, прокуратура координирует деятельность других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью. В процессе взаимодействия с ними у нее накапливается все больший объем информации о деятельности этих органов и тем самым расширяется возможность влияния на совершенствование своей и их работы.

В-третьих, органы прокуратуры более эффективно, чем многие другие органы, реагируют на нарушения экологических законов.

В Законе о прокуратуре названы цели ее деятельности. По аналогии основными целями деятельности прокуратуры в экологической сфере представляются следующие:

обеспечение верховенства экологического закона;

обеспечение единства и укрепления законности и правопорядка в сфере экологии, в том числе в сфере экологической безопасности как составляющей национальной безопасности;

защита экологических прав и свобод человека и гражданина;

защита охраняемых законом экологических интересов общества;

защита охраняемых законом экологических интересов государства.

Задачи прокуратуры как гаранта реализации экологического законодательства обусловлены приведенными целями ее деятельности. В тоже время в Законе о прокуратуре термин «задачи» не употребляется вообще. В этом Законе говорится о целях и предмете ее деятельности.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов в сфере общественных экологических отношений, руководствуясь своими общими полномочиями, определенными Законом о ней, исходя из задач и целей экологического законодательства. Последние наиболее полно и четко, по сравнению с другими законами, сформулированы в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г.

Как сказано в его преамбуле, Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В ст. 1 этого закона понятие «экологическая безопасность» определено как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Анализируя Закон о прокуратуре и акты Генеральной прокуратуры РФ, можно определить ряд направлений деятельности прокуратуры в сфере экологии:

Надзор за соблюдением экологических норм Конституции РФ, за исполнением экологических требований законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами.
Надзор за соответствием законам в сфере экологии нормативных правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.
Надзор за соблюдением экологических прав человека и гражданина названными органами и лицами.

В связи с этими тремя направлениями прокурорского надзора необходимо отметить три обстоятельства. Первое – органы прокуратуры при реализации своей компетенции в сфере экологического законодательства не подменяют иные государственные органы и субъекты права, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в этой сфере. Второе – проверки исполнения этого законодательства проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах его нарушения, требующих принятия мер прокурорам. Третье – органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций в сфере экологии.

Уголовное преследование лиц, подозреваемых в совершении экологических преступлений, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.
Координация деятельности других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.
Участие в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов в сфере экологии.
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности, касающейся экологических общественных отношений.

При характеристике деятельности прокуратуры в рассматриваемой области важно обратиться к информационному письму Генеральной Прокуратуры РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства» от 9 ноября 1994 г. № 20-8-94. Письмо направлено прокурорам различных уровней, – от прокуроров республик до прокуроров специализированных прокуратур, действующих на правах областных. Этим прокурорам, наряду с поручением довести содержание письма до сведения всех прокуроров, поручено принять меры к повышению эффективности надзора за исполнением природоохранного законодательства, рассматривать эту работу как одно из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры. Основной же функцией прокуратуры в реализации экологического законодательства является осуществление прокурорского надзора за его исполнением.

Основания для прокурорских проверок исполнения экологического

законодательства

Закон о прокуратуре предусматривает право прокурора реализовывать свои полномочия по производству проверок исполнения законов только на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Нарушения закона, требующие прокурорского реагирования в сфере общественных экологических отношений, совершают природопользователи – субъекты хозяйственной и иной деятельности, воздействующей на природную среду, и субъекты – участники правового регулирования этих отношений.

В практической деятельности прокуратуры основаниями (поводами) для проведения прокурорских проверок исполнения экологического законодательства являются: непосредственные (письменные и устные) обращения граждан и должностных лиц к прокурорам; материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, административных производств, контролирующих органов; публикации в средствах массовой информации; результаты анализа статистических данных о прокурорской и правоприменительной практике; другая информация, в которой содержатся достаточные данные об экологических правонарушениях.

Подлежат обязательному прокурорскому рассмотрению сообщения и сигналы:

об издании нормативных и ненормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству в сфере экологии, так как реализация этих актов может привести к нарушению законности и правопорядка, к дестабилизации социальной экологической обстановки;

о деяниях, содержащих признаки экологических преступлений, совершенных вследствие нарушения законодательства о континентальном шельфе, признаки преступного загрязнения водоемов, воздуха и моря веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, либо другими отходами и материалами;

о деяниях, связанных с умышленными нарушениями законов в сфере экологии.

Необходимость в непосредственном прокурорском реагировании возникает также в связи с защитой неперсонифицированного (общественного) или государственного экологического интереса, когда вследствие несоблюдения требований законодательства ущемляются права и интересы значительной части населения или отдельных регионов.

Проведение прокурорской проверки может быть вынужденной мерой, в случаях, когда полномочия специальных органов государственного экологического контроля и надзора исчерпаны, а загрязнение природной среды продолжается, или при бездеятельности этих органов, их попустительстве нарушителям законодательства об охране окружающей природной среды от загрязнения и причиняет существенный вред.

При осуществлении надзора по приведенным основаниям следует исходить из требований соответствующих приказов Генерального прокурора РФ и учитывать ряд условий. Первое – работа по выявлению, пресечению и устранению нарушений законов в сфере экологии не является прерогативой только органов прокуратуры. Второе – Генеральным Прокурором РФ предложено органам прокуратуры отказаться от контрольно-ревизионных методов надзора за исполнением экологических законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, политическими и общественными объединениями, юридическими и должностными лицами. Третье – проводить проверки лишь при наличии данных о нарушениях законов в сфере экологии и в случаях, требующих непосредственного вмешательства прокуратуры, когда полномочия других органов для устранения нарушений и привлечения виновных к ответственности исчерпаны.

Работа прокуратуры по защите от экологических правонарушений

Рост экологических правонарушений оказывает все большее влияние на состояние экологической безопасности. В ряде регионов он выступает фактором социальной и политической дестабилизации. Экологические правонарушения наносят значительный ущерб.

Экологические преступления относятся к числу общественно опасных деяний. В совокупности с другими экологическими правонарушениями (подлежащими наказанию по нормам административного, трудового и гражданского законодательства) они весьма распространены. Однако количество возбуждаемых дел о нарушениях природоохранительного законодательства, по сравнению с совершаемыми экологическими правонарушениями, ничтожно мало.

Причины экологических правонарушений разнообразны: социальные, моральные, низкий уровень экологического воспитания, образования, правосознания, правовой нигилизм в сфере экологических общественных отношений, но основные – экономические.

Многообразны также условия, способствующие совершению экологических правонарушений. Под этими условиями или иначе – обстоятельствами, обстановкой, понимаются реальные факты, которые непосредственно не вызывают экологических правонарушений, но могут способствовать их совершению.

В сфере общественных экологических отношений наиболее существенными такими условиями являются: а) недостатки организации и обеспечения исполнения действующего законодательства; б) уклонение от его соблюдения природопользователей и иных лиц, мотивируемое ими ненужностью вложения инвестиций на охрану окружающей среды; в) недостатки, присущие работе природоохранных и особенно контрольно-надзорных органов; г) недостатки в деятельности местных органов самоуправления (мэрий, префектур), вышестоящих органов государственной власти, а также правоохранительных органов; д) несовершенство законодательства; е) переход на рыночные отношения.

Рыночные отношения складываются пока благоприятно для развития экономических стимулов к совершению экологических правонарушений. Сегодня вряд ли кто-либо точно знает, каким будет рынок в нашей стране. Ясно, что отечественный рынок пока не такой, как в странах с устоявшимися рыночными отношениями, а хищнический, разрушающий границы между преступным и непреступным.

Анализ статистических данных показал, что работа прокурора по вопросам, связанным с охраной природы, в целом активировалась, причем не в последнюю очередь из-за неадекватной реакции правоохранительных и контролирующих органов на обострение экологической ситуации в стране.

Вместе с тем имеются причины, способствующие снижению эффективности работы органов прокуратуры в сфере экологии. К их числу следует отнести декларативность и противоречивость ряда статей действующего экологического законодательства, его пробельность. В этой связи прокурорам, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации предстоит шире и активнее использовать предоставленные Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» возможности правотворческой работы.

Важным условием повышения результативности прокурорского надзора в сфере экологии могло бы стать развитие системы природоохранных прокуратур. Создание единой системы данных прокуратур на р.Волге является качественно новым подходом к организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды. Опыт работы Волжской природоохранной прокуратуры, объединяющей 15 межрайонных прокуратур, позволяет глубоко и всесторонне решать проблемы охраны и использования природных богатств в бассейне р.Волги как единой экосистемы, на деле противостоять местническим и узковедомственным интересам в использовании природных ресурсов.

Выводы и предложения

Борьбу с преступлениями и другими правонарушениями в сфере экологии важно вести, используя возможности органов прокуратуры, кроме прочих по следующим направлениям:

Органы государственной экологической экспертизы должны четко исполнять свои обязанности, использовать права, установленные Законом об экологической экспертизе, при проведении экспертизы проектов, подготавливаемых к принятию всех потенциально экологически опасных хозяйственных и иных решений, выявлять причины и условия совершения экологических правонарушений.
Задания по профилактике преступлений и иных экологических правонарушений и борьбе с ними надо включать в утверждаемые Президентом РФ и Правительством РФ государственные научно-технические программы и планы действий, программы по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов, а при необходимости – и в другие программы и документы.
Органам прокуратуры необходимо усилить межведомственную координацию деятельности природоохранных и правоохранительных органов для эффективной работы по выявлению, пресечению и предупреждению экологических преступлений, объединения усилий и совершенствования взаимодействия в борьбе с этими преступлениями (проведение конференций, совещаний, «круглых столов»).
Повышать квалификацию прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением экологического законодательства, и регулярно проводить их аттестацию.
Осуществлять приоритетную разработку правовых норм, позволяющих прокурорам оказывать более существенное воздействие на активизацию работы должностных лиц специально уполномоченных государственных органов контроля в области охраны окружающей природной среды.
Сосредоточить главные усилия органов прокуратуры на надзоре за исполнением законодательства, определяющего полномочия органов экологического контроля, в первую очередь в тех регионах, экологическая емкость природных комплексов которых исчерпана либо близка к этому.
Развивать сеть специализированных природоохранных прокуратур.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ

БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ

ПРОБЛЕМЫ

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ

ПРАКТИКИ

Сборник научных трудов

Под редакцией доктора юридических наук

В.Н. Лопатина

^

Редакторы Г.В. Жантуан, Л.И. Хомякова

Корректор Н.А. Гежа

Компьютерная верстка М.Н. Караулова, Ю.Б. Корсаненкова

Подписано в печать Тираж экз.

Формат 60х90/16 Объем уч.-изд. л. Заказ №

Blog