Законности и правопорядка экологическая безопасность россии проблемы правоприменительной практики

Вид материала

Закон

Содержание Уголовно-правовые средства обеспечения Меры уголовно-правового воздействия в системе Прокурорский надзор и его роль в системе

Подобный материал:

• 1. Состояние конституционной законности, 1665.23kb.
• Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография), 604.75kb.
• Г. С. Корепанова на научно-практической конференции федеральных и мировых судей Тюменской, 136.34kb.
• Состояния законности очень объемна и многогранна, и рассказать обо всех ее аспектах, 173.52kb.
• Резолюция научно-практической конференции «экологическая безопасность государств-членов, 258.56kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 106.28kb.
• Правоохранительные органы, 329.06kb.
• Уважаемые жители г. Орла и Орловской области!, 124.66kb.
• Проблемы экологического права и экологическая ситуация в россии. О. В. Мосин введение., 1106.51kb.
• Экологические проблемы в России. Экологическая ситуация в России и Эвенкии, 838.7kb.

^ УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ^


Экологическая безопасность, по сути, представляет собой систему реальных мер по предотвращению и ликвидации последствий как особо вредных природных и техногенных воздействий на окружающую среду, так и экологических правонарушений. Исходя из этого можно утверждать, что наиболее действенными способами правового обеспечения концепции экологической безопасности являются ее правовое оформление как одного из видов безопасности и самостоятельного института экологического права (доработка проекта и принятие соответствующего закона и сопутствующих нормативных актов) и дальнейшее развитие законодательства об экологических правонарушениях.

В настоящее время в части развития законодательства об экологических правонарушениях уже делается немало. Действует новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г., значительно упростивший правовое регулирование системы ответственности за нарушение природоохранного законодательства. Введен в действие новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший все составы административных правонарушений, связанных с охраной природы и природопользованием в одну главу (8) и во многом усовершенствовавший нормы, содержащиеся в данной главе, в части законодательной техники. В главу 26 УК РФ «Экологические преступления» в последнее время внесен ряд изменений – в ст. 249, 251 и 260.

Однако этих изменений явно недостаточно. Как показывают статистические данные, большое количество экологических правонарушений совершается предприятиями – хозяйствующими субъектами в результате несоблюдения ими норм экологического законодательства при осуществлении соответствующих экологически опасных работ. В целях предупреждения и предотвращения совершения ими правонарушений необходимо сделать экономически невыгодной для всего предприятия деятельность такого рода. В этих целях необходимо не только ужесточение мер дисциплинарного воздействия на виновных должностных лиц предприятия, но и введение уголовной ответственности юридических лиц за экологические преступления. Однако институт уголовной ответственности юридических лиц за экологические преступления не нашел отражения в действующем законодательстве, видимо, в силу того, что внесение изменений подобного рода в статьи главы 26 УК РФ в настоящее время невозможно, потому что это требовало бы признания юридического лица субъектом уголовного права, принятия аналогичных изменений в других статьях Особенной части УК РФ и внесения соответствующих изменений в Общую часть УК РФ. Следовательно, законодательное воплощение данного института необходимо отложить до принятия следующего Уголовного кодекса.

Необходимость принятия закона «Об экологической безопасности», как известно, назрела еще в середине 90-х гг., когда в 1995 году Федеральный закон «Об экологической безопасности» был принят Государственной думой Федерального собрания РФ и направлен для утверждения в Совет Федерации. Однако подписан и обнародован Президентом РФ он так и не был. Не принят закон и до сих пор. Тем не менее его значение велико. Именно закон объединил бы все разрозненные институты экологического права, так или иначе касающиеся экологической безопасности, в единое целое. В число таких институтов входит и институт ответственности за экологические правонарушения. Пусть закон и не содержал бы оснований наступления того или иного вида юридической ответственности за данного рода проступки, да в этом и нет необходимости, с этими задачами вполне справляются Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях. Задача же закона «Об экологической безопасности» в данном случае состояла бы в том, чтобы показать место института ответственности за экологические правонарушения в концепции экологической безопасности, отметить его значимость и отослать правоприменителя к нормам соответствующих отраслей права (гражданского, трудового, административного и уголовного права). Именно такой закон позволил бы всем нормам, так или иначе связанным с экологической безопасностью, действовать комплексно и целостно, избежать различного рода противоречий и правовых пробелов.


^ МЕРЫ УГОЛОВНО-ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В СИСТЕМЕ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ^


Экологическая безопасность – понятие достаточно сложное и многоплановое. В широком смысле, это такое состояние системы «человечество — окружающая природная среда», при котором все элементы данной системы развиваются, ни один не уничтожается, связи между элементами стабильны.

При этом два основных элемента названной системы являются, в свою очередь, сложными подсистемами. Кризис одной из них неизбежно ведет к кризисным явлениям в мегасистеме: природная катастрофа неизбежно и значительно дестабилизирует жизнь человеческих сообществ (нередко на многие века), деструктивное поведение массы людей, да еще хорошо технически вооруженных, приводит к разрушению природных систем, создававшихся сотни тысяч и миллионы лет.

Например, разнообразие химического состава и объемы сточных вод промышленных предприятий, образующихся при осуществлении технологических процессов, приводят к таким изменениям химического состава и объема стока водоемов, которые уже давно превосходят способности водоемов к самоочищению.

В узком смысле, безопасность – состояние общественных отношений, качественная характеристика развития социальных систем, когда исключаются причинение различного вреда элементам данных систем, разрушение связей, утрата управляемости, невозможность самовозобновления основных социальных институтов.

Для этого внутри каждой социальной системы возникает подсистема еще более «низкого» уровня: система норм социальной регуляции. Мораль, право, обычаи и традиции, технические нормы представляют собой элементы данной подсистемы. Собственно, вся человеческая культура – своеобразное «оформление» человеческой активности нормами социальной регуляции. Они ближе всего к нам, быстрее и прочнее всего усваиваются сознанием, проще применяются для оценки обыденных поведенческих актов и т.п. Поэтому возникает ложное впечатление, что данные нормы есть самые главные в мире, во Вселенной. (Потому даже в нашем языке «мир» - древняя община и «мир» - Вселенная обозначаются одним и тем же словом.) Так люди долгое время считали (а некоторые считают и по сей день), что Солнце вращается вокруг Земли, находящейся в центре космоса.

С таких позиций, человек, находящийся в центре природы («венец творения», «царь природы»), обожествляющий собственную социальную организацию, может вести себя как угодно по отношению к природной среде. Естественным ограничителем остается только доброе пожелание «не плевать в колодец», да и то лишь потому, что может в последующем «пригодиться воды напиться».

В обыденной жизни мы в значительно большей мере руководствуемся категориями «нравится — не нравится», «морально – аморально», «правомерно — неправомерно». В принципе на уровне индивидуального сознания более важно, как оцениваются поступки и их последствия ближайшим окружением. Поэтому общественная санкция является своеобразным ресурсом стабильности системы. Люди добровольно следуют тем правилам и предписаниям, которые им понятны, удобство от следования которым (как минимум) превосходит возможные неудобства наказания или удобства от следования другим правилам. Только некоторые лица, называемые гениями, способны мыслить категориями тысячелетий, всего общества, различать многолетние перспективы за хаосом сиюминутных выгод и убытков и поступать не в соответствии с последними.

Иная ситуация возникает, когда люди находятся в опасной для их жизни или иной исключительной ситуации. Современная ситуация вполне соответствует признакам исключительности: один технически вооруженный пользователь мазутного хозяйства в течение нескольких минут может отравить все живое в крупной реке на протяжении нескольких километров.

Право призвано утверждать порядок при естественном (нормальном) течении общественной жизни. В случае нарушения этого течения необходимо вмешательство власти. Уголовное право (и уголовная репрессия) – только один, далеко не важнейший, из инструментов в руках властей. Устранение (а в идеале – предотвращение) возникших вредных последствий требует проведения множества разных мероприятий, среди которых наказание правонарушителей занимает далеко не самое важное место.

Использование уголовной репрессии для решения разных организационных, хозяйственных, кадровых, финансовых, экологических и иных вопросов управления – признак государства не сильного. Петровский Указ устанавливал смертную казнь за порубку дубрав. В условиях, когда у власти мало возможностей стимулировать иным образом законопослушное поведение, остается карать и угрожать личной безопасности управляемых.

Проблема безопасности общества возникает тогда и там, где культура «мира» — общины входит в противоречие с другими культурами других «миров» или с элементами мира природы, которые развиваются по иным, природным законам, в результате чего всему «миру» может быть причинен невосполнимый вред (социальные или природные бедствия).

Например, когда вдруг все колодцы далеко в округе высыхают, а побережье знакомого многим поколениям моря начинает отступать за горизонт — это угроза безопасности. А загаженный колодец — нарушение общественного порядка.

Возможно, по такому пути следует просто разграничить общественный порядок и общественную безопасность как объекты преступного посягательства. Когда нарушение затрагивает интересы более-менее определенной группы лиц, нарушает их покой, создает неудобства, мешает нормально трудиться и отдыхать, – нарушается порядок. Когда вследствие многих нарушений такого рода, происходящих в ограниченное время и в определенном месте, становится невозможно жить (закон перехода количественных изменений в качественные), возникает угроза общественной безопасности.

Несмотря на то, что ч. 1 ст. 250 УК РФ предусматривает ответственность и за умышленное совершение деяния, очевидно, умысел виновного не охватывает все преступные последствия деяния, которые и делают его не просто противоправным, а общественно опасным. Поэтому нужно в данной статье после слова «повлекшие» ввести слова «по неосторожности»; а оценочную формулировку определения размера вреда «существенный вред» заменить на «крупный ущерб или иные тяжкие последствия». Размеры ущерба определяются по специальным таксам, по которым расчтывается стоимость необходимых для устранения последствий деяния природоохранных и природовосстановительных мероприятий.

Административная, гражданско-правовая и материальная ответственность за загрязнение вод направлена в основном на охрану общественного порядка, включая установленный государством (реже договором между двумя хозяйствующими субъектами) порядок водопользования. Экономическая ответственность в форме платности водопользования и обязательного экологического страхования, международная ответственность, а также уголовная ответственность (по национальному законодательству) ориентируются на защиту безопасности общества. Последняя нарушается фактом причинения того самого существенного вреда, о котором законодатель говорит в ст. 250 УК РФ и ряде сходных норм.

Установление уголовной ответственности за загрязнение вод знаменует более высокий этап развития уголовно-правовой защиты экологических отношений, когда под охрану государства берутся не отдельные объекты-предметы природного мира и не отдельные территории, а элементы гидросферы планеты.

Соответствующая норма об охране вод возникает вначале как перечисление отдельных деликтов и лишь затем формируется в развернутом виде как описание системы посягательств. Объект посягательства (экологические отношения) окончательно отделяется от иных объектов (интересы ведения хозяйственной деятельности, охрана государственной собственности), а также выделяется из других смежных объектов (охрана атмосферы, охрана животных, охрана определенных природных территорий и иных).

Разграничение ценностей общественного порядка и безопасности — непростая задача даже для законодателя, а тем более для общественного сознания. Поэтому и современное правовое (юридическое) понятие безопасности в отечественном законодательстве сформировалось сравнительно недавно (см. Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992г.)¹ В традиционном обществе поведение людей в тех и других кризисных ситуациях вполне регулировалось обычаями и приказами органов власти (должностных лиц). Конфликт и связанные с ним необходимые вмешательства органов власти в таком обществе – явления исключительные и редкие.

В индустриальную эпоху, когда конфликт становится естественным состоянием функционирования всех социальных институтов, на первое место выступают правовые механизмы упорядочения поведения субъектов и законодательное закрепление этих механизмов. Одновременно государство становится важнейшим и исключительным (суверенитет государственной власти) субъектом защиты ценностей цивилизованного общежития.

Но законная защита той или иной общесоциальной ценности, как было сказано выше, является эффективной только при наличии необходимых ресурсов, совокупность которых и определяет эффективность государственной власти: материально-технических, финансовых и организационных (включая лояльные и квалифицированные кадры).

Эффективный закон и эффективная защита государства — два условия защиты общественного интереса. Эффективная законодательная защита складывается из формирования научно обоснованных представлений: об объекте защиты (нельзя защищать «нечто»), о сущности нарушения – посягательства как нарушения некоторых регулятивных норм или запретов (нет защиты без регулирования), о субъекте посягательства (иначе нельзя ни осуществлять профилактику, ни справедливо наказывать) и, как следствие, о мерах воздействия на участников регулируемого и защищаемого отношения.

Эффективная защита государства начинается с представления о системе мероприятий, необходимых для целенаправленного воздействия, о приоритетах политики государства. Экологические цели, провозглашенные в качестве приоритетов внутренней и внешней политики нашего государства на современном этапе, не восприняты ни общественным мнением, ни органами всех ветвей власти в качестве важнейших и первостепенных.

Далее формируется представление о субъектах, силах и средствах, необходимых для реализации указанных мероприятий. Формирование таких представлений обычно связывается в общественном сознании с учреждением специализированного (природоохранного, надзорного и т.п.) органа и определении компетенции данного и иных органов по реализации соответствующих функций. (Споры о компетенции различных государственных структур — обычное дело в современной России.)

На последующих этапах формируются конкретные методики решения частных вопросов реализации данной функции, например, выявления, пресечения и расследования экологических правонарушений, оценки ущерба, причиненного правонарушением, координации деятельности субъектов защиты, восстановления нарушенных прав различных лиц.

Указанный уровень организации природоохранной деятельности различных органов нашего государства (в сфере как внутренней, так и внешней политики) является наименее упорядоченным при обилии нормативного материала.

В частности, различные природоохранные органы и СЭС проводят проверки бессистемно, и при выявлении признаков правонарушения и даже преступления часто ограничиваются выдачей нарушителям предписаний или рекомендаций об устранении нарушений, виновные не выявляются и к ответственности не привлекаются. В большинстве случаев органы власти оказываются не способны существенно ограничить негативные последствия правонарушений отдельных граждан и предприятий. Так, по данным рабочей группы Генеральной прокуратуры РФ в 1999 – 2000 гг. крупнейшими загрязнителями северной части Каспия являлись совместное американо-казахское предприятие «Тенгизшевройл», ООО «Газодобывающая компания (ГДК) «Астрахангазпром», полигоны «Вега» (Россия) и «Галит» (Казахстан)¹.

Высшие органы власти Российской Федерации, несмотря на негативный опыт применения УК РФ и ряд очевидных недостатков законодательного регулирования данных вопросов, в течение ряда лет не предпринимают меры по совершенствованию уголовного законодательства и по активизации работы в данном направлении правоохранительных и специализированных природоохранных органов. Неоправданно затягивается принятие международно-правовых актов об охране вод в рамках СНГ⁷². Очевидно, практика нормотворчества и правоприменения в принципе не может значительно превосходить некоторый достигнутый обществом уровень осознания и понимания социально-экономических, административно-хозяйственных и иных отношений, которые необходимо урегулировать законом к общему благу и защищать от посягательств любых лиц. Данный уровень определяется развитием материального производства, применяемыми технологиями, культурно-историческими традициями соответствующего общества. В рассматриваемом случае государство не может и не должно ожидать, пока соответствующие обычаи и традиции успеют сформироваться и закрепиться в общественном сознании – необходимо действовать быстро и организованно.

Таким образом, решение проблемы совершенствования уголовного законодательства об охране экологических отношений представляет собой лишь элемент в сложной системе мер по совершенствованию законодательного регулирования данных отношений, а также по повышению эффективности реализации нашим государством экологических и правоохранительных функций.


^ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ЕГО РОЛЬ В СИСТЕМЕ

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

ПРЕДПРИЯТИЯМИ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА

(на материалах Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратуры)^


Развитие человеческого общества всегда носило противоречивый характер. Оно сопровождалось не только установлением гармоничной связи с природой, но и разрушительным воздействием на нее. С давних времен экологические проблемы порождала добыча полезных ископаемых. Например, интенсивная разработка в Древней Греции серебряно – свинцовых рудников, которая требовала больших объемов крепежного леса, привела фактически к уничтожению лесов на Аттическом полуострове. С развитием промышленности человечество перешло от локального к тотальному уничтожению экосистем.

Огромный «вклад» в этот негативный процесс вносят предприятия нефтегазового комплекса. По масштабам и особенностям воздействия на природу нефтегазовый комплекс относится к числу отраслей промышленности, обладающих высокой экологической опасностью.

К крупнейшим нефтегазодобывающим регионам Российской Федерации относится и Ямало-Ненецкий автономный округ (далее – ЯНАО). С конца 80-х гг. он является одним из основных в мире добывающих регионов природного газа, а в Российской Федерации на его долю приходится более 90% добываемого газа, 12% нефти и газового конденсата. Богатейшие запасы углеводородного сырья, сосредоточенного в недрах округа, определили структуру регионального хозяйства, основной отраслевой комплекс которого газовая и нефтяная промышленность. Геологическое изучение недр, добычу нефти, газа и конденсата на сегодняшний день осуществляет 59 предприятий на 147 месторождениях.

Однако, являясь основой экономического благосостояния населения ЯНАО, интенсивная деятельность этих предприятий, сопровождающаяся многократным увеличением антропогенной нагрузки на окружающую природную среду, во многом определяет и неблагополучное экологическое состояние территории. Вырубка леса, порча и уничтожение плодородного слоя почв, загрязнение атмосферного воздуха при сжигании газа на факелах, загрязнение вод и земель при утечках нефти и аварийных разрывах трубопроводов, заболачивание территории, утечка отходов бурения из шламовых амбаров – вот далеко не полный перечень отрицательных воздействий на природу, сопутствующих работе нефтегазодобывающих предприятий.

С учетом повышенной уязвимости природы российского Севера воздействие на нее имеет значительно более долговременные экологические последствия, чем в других регионах страны. Так, например, исследования ученых на Ямбургском газоконденсатном месторождении показали, что для 50%-го зарастания участков в зоне сильного техногенного разрушения почвенно-растительного покрова требуется до 15 лет, а полноценные почвы формируются на протяжении сотен лет.

Восстановление природных объектов, нарушенных или уничтоженных в ходе хозяйственной деятельности предприятий нефтегазового комплекса продолжительно во времени, требует больших материальных и финансовых затрат, а зачастую и невозможно.

Таким образом, для природоохранных и правоохранительных органов округа задача предотвращения экологических правонарушений является первоочередной.

Для того чтобы работа по предупреждению экологических правонарушений была эффективной, необходимо установить причины нарушений законодательства об охране окружающей среды предприятиями нефтегазового комплекса.

Полагаем, что основная причина нарушений, совершаемых предприятиями нефтегазового комплекса в сфере экологии, – сформировавшийся в постперестроечные годы устойчивый приоритет экономических интересов по отношению к экологическим.

Борясь за выживание в условиях кризиса экономики в первые годы перестройки, большинство предприятий объективно не могло осуществлять экономическое обеспечение исполнения всех требований экологического законодательства. При недостаточном финансировании самых насущных потребностей производства вопрос о направлении денежных средств, решался, как правило, не в пользу экологии. Экологически противоправное поведение руководителей в тот период почти всегда было продиктовано стремлением сохранить производство и трудовые коллективы.

В настоящее время экономическое положение стабилизировалось. Разведку, добычу и транспортировку углеводородного сырья осуществляют предприятия, имеющие достаточно финансовых и материальных средств для производства работ при соблюдении требований природоохранного законодательства.

Однако возрастание темпов освоения месторождений на территории ЯНАО сопровождается увеличением числа экологических правонарушений. Руководствуясь стремлением увеличить прибыль любой ценой, в том числе за счет экологической безопасности, предприятия приступают к работе на объектах по проектам, не имеющим положительного заключения экологической экспертизы, без разрешительной документации на природопользование, используют морально устаревшие и физически изношенные технические средства и оборудование, не соблюдают установленные нормативы в области охраны окружающей среды и т.д.

Изменить существующее положение можно только путем обеспечения реальной ответственности за совершение каждого экологического правонарушения.

Основная обязанность по осуществлению экологического контроля возложена на систему государственных природоохранных контролирующих органов.

Неоправданно частые реорганизации, не сопровождающиеся достаточным правовым обеспечением деятельности и четким разделением функций вновь образованных структурных единиц, непродуманные сокращения штатов привели к ослаблению многих природоохранных органов округа. Анализ деятельности контролирующих органов по борьбе с экологическими правонарушениями свидетельствует, что за последние годы произошло существенное снижение как количества, так и качества проводимых проверок предприятий – недропользователей.

Так, например, при наблюдающемся росте экологических правонарушений на территории округа количество выявленных нарушений в 2001 г. инспекторами Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды по ЯНАО по сравнению с 2000 г. снизилось в три раза.

Столь пассивная борьба с нарушениями экологического законодательства, зачастую граничащая с полным ее отсутствием, способствует росту числа латентных экологических правонарушений, порождает ощущение полной безнаказанности у хозяйствующих субъектов и провоцирует совершение новых противоправных деяний.

В этих условиях в системе предупреждения экологических правонарушений все больше возрастает роль средств прокурорского надзора.

Как свидетельствует опыт работы Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратуры, в условиях рыночной экономики одно из наиболее эффективных правовых средств борьбы с экологическими правонарушениями – обеспечение возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Перспектива многомиллионных убытков стала мощным фактором, сдерживающим от незаконных действий. Для того чтобы этот фактор работал, необходимо обеспечить неотвратимость наступления имущественной ответственности в каждом случае причинения вреда окружающей среде. Таким образом, нарушение закона становится для предприятия экономически невыгодным.

Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой в интересах Российской Федерации, ЯНАО, муниципальных образований за 2002 г. было подготовлено 33 проекта исковых заявлений в арбитражный суд ЯНАО о возмещении предприятиями материального ущерба, причиненного окружающей природной среде на сумму 63 320 258 руб., приняты меры для возмещения ущерба во внесудебном порядке в сумме 4 015 544 руб.

Как правило, нарушения природоохранного законодательства на предприятиях, осуществляющих сейсморазведочные, геологоразведочные работы, работы по обустройству месторождений, добычу и транспортировку углеводородного сырья, крайне редко носят единичный характер.

Допускающиеся предприятиями нарушения одной отрасли природоохранного законодательства неизбежно влекут за собой нарушение требований смежных отраслей, так как хозяйственная деятельность предприятий, осуществляемая с высокой степенью правового нигилизма, нарушает общую систему природопользования, существующую в Российской Федерации.

Поэтому по результатам прокурорских проверок руководителям предприятий вносится представление об устранении нарушений законов. Представление, являясь универсальным актом прокурорского реагирования, позволяет ставить различные вопросы, преимущественно правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение виновных должностных лиц к ответственности.

Полученный ответ тщательно анализируется, так как имеют место случаи, когда объемный по форме ответ по существу является отпиской. Исключительно важная профилактическая мера – контроль за исполнением всех требований прокурора, изложенных в представлении.

В случае необходимости прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении должностных лиц, нарушивших требования экологического законодательства.

Привлечение к административной ответственности за нарушение требований природоохранного законодательства должностных лиц предприятий нефтегазового комплекса имеет большое значение. Специфика экологических проступков такова, что в массе своей они причиняют не меньший, а порой даже и больший вред, чем экологические преступления.

Органы экологического контроля практикуют в основном привлечение к ответственности за нарушения природоохранного законодательства юридических лиц, а виновные должностные лица предприятий остаются безнаказанными. Такое обезличивание виновных недопустимо, так как значительно снижает эффективность государственного контроля.

Кроме того, проверки административных материалов в органах специальной компетенции в области охраны окружающей природной среды показывают, что они зачастую оформляются небрежно, с незнанием действующих законов и неумением их применить, нередко решения принимаются без учета требований административного законодательства. В связи с этим часть постановлений указанных органов отменяется по протесту прокурора либо по решению суда.

Наряду с этим привлечение к административной ответственности по постановлению прокурора является мощным воспитательным средством, причем независимо от размера штрафной санкции (чаще всего применяемого вида административного взыскания).

Более того, своевременное выявление экологических проступков и привлечение лиц, их совершивших, к административной ответственности нередко предупреждают перерастание их в преступления.

Предупреждению совершения экологических правонарушений способствует и направление информации по результатам проверок предприятий-недропользователей в администрацию ЯНАО и территориальный орган МПР России.

Эти данные анализируются указанными органами и принимаются во внимание при принятии решений об ограничении, приостановлении или прекращении пользования недрами.

Редакция ст.20 Закона РФ «О недрах» наделяет правом досрочного прекращения пользования недрами только лицензирующие органы, которыми самый эффективный правовой метод стимулирования недропользователей используется крайне редко.

Так, за весь период лицензирования недропользования на территории ЯНАО досрочно прекращено право пользования только по трем месторождениям углеводородного сырья.

По нашему мнению, необходимо внести дополнения в ст.20 Закона РФ «О недрах», предоставив прокурору право на обращение в суд с заявлением о прекращении права пользования недрами и аннулировании лицензии.

Как показывает практика, назрела необходимость скорейшего принятия Закона «О лицензировании пользования недрами», который установит конкретные механизмы вовлечения участков недр в пользование и правовые основания их предоставления юридическим и физическим лицам, определит экономические и технические условия предоставления, выдачи и регистрации лицензий на пользование недрами, их замены и переоформления, порядок ограничения, приостановления или прекращения пользования недрами.

Всего за 2002 год Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой в ходе 25 проверок нефтегазовых компаний выявлено 873 нарушения законов. По результатам проведенных проверок возбуждено 95 административных производств в отношении виновных в нарушении природоохранного законодательства лиц, внесено 23 представления об устранении выявленных нарушений закона, по представлениям прокурора привлечены к материальной ответственности 2 должностных лица и к дисциплинарной – 22, направлено 26 информаций в адрес исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации.

В ходе прокурорских проверок нередко выявляются случаи изданния индивидуальных актов органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления о предоставлении природных ресурсов предприятиям нефтегазового комплекса с нарушением действующего законодательства. Так, например, природоохранной прокуратурой подготовлены проекты протестов на распоряжения губернатора ЯНАО о переводе земель государственного лесного фонда в категорию земель промышленности, принятых с превышением предоставленных законом полномочий.

Фактов принятия противоречащих экологическому федеральному законодательству актов нормативного характера в 2002 г. не выявлено. Этому способствует участие природоохранной прокуратуры в правовой экспертизе проектов законов и иных нормативных актов, регулирующих вопросы охраны окружающей среды и природопользования, подготовленных законодательными органами власти ЯНАО.

К числу важнейших превентивных мер, направленных на нейтрализацию и уменьшение криминогенных факторов, следует отнести повышение массового правосознания населения. Работа органов прокуратуры в этом направлении, на наш взгляд, состоит в том, чтобы научить граждан и должностных лиц уважать и соблюдать законы.

Учитывая большую роль в формировании общественного сознания средств массовой информации, прокурорские работники публикуют в периодической печати статьи, выступают по радио, телевидению с разъяснениями требований экологических законов, доводят до населения информацию о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности.

Сотрудники Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратуры принимают участие в научно-практических конференциях, которые организуют высшие учебные заведения округа по вопросам экологии. Как правило, основное внимание участники конференций уделяют информации об экологическом состоянии России в целом и ЯНАО, в частности. Задача прокурора – осветить вопросы правовой охраны окружающей среды, в том числе юридической ответственности за совершение экологических правонарушений.

К сожалению, из-за большого объема работы и недостаточной численности (4 единицы) работники прокуратуры уделяют данному направлению работы значительно меньше внимания, чем того требует состояние экологического правосознания населения.

В сложившихся условиях для укрепления законности в экологической сфере необходимо не только сохранить специализированные природоохранные прокуратуры, но и совершенствовать их деятельность, укреплять высококвалифицированными кадрами, обеспечивать техническое оснащение.

В последние годы Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой выявляется 95% и более нарушений природоохранного законодательства от общего количества нарушений, выявленных всеми прокуратурами округа, готовится от 90 до 100% актов прокурорского надзора в указанной сфере, 100% исковых заявлений в суды о возмещении материального ущерба, причиненного окружающей природной среде.

По данным статистики природоохранные прокуратуры также и в других регионах наиболее эффективно осуществляют надзор за исполнением экологического законодательства, оказывают действенную помощь различным ветвям власти в их деятельности в сфере экологии.