Состояния законности очень объемна и многогранна, и рассказать обо всех ее аспектах в одном выступлении невозможно. Поэтому развернутый доклад о состоянии законности и работе органов прокуратуры по ее укреплению представлен Президенту Российской Федерации В. В. Путину и Совету Федерации Федерального
| Вид материала | Закон |
- О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе, 1245.79kb.
- 1. Состояние конституционной законности, 1665.23kb.
- Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, ее функции, систему, 183.2kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 326.09kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 327.5kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 350.51kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 320.75kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 423.46kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 272.93kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 262.79kb.
Тема состояния законности очень объемна и многогранна, и рассказать обо всех ее аспектах в одном выступлении невозможно. Поэтому развернутый доклад о состоянии законности и работе органов прокуратуры по ее укреплению представлен Президенту Российской Федерации В.В. Путину и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (все цифры, информацию о проведенных мероприятиях, графики и т.д. вы сможете найти в нем). Сегодня же ваше внимание через анализ правоприменительной практики я хочу привлечь к тем направлениям деятельности органов прокуратуры, которые считаю концептуально важными и стратегическими.
Мы придаем важное значение своевременному информированию органов представительной и исполнительной власти всех уровней о состоянии законности, складывающейся правоприменительной практике, действенности контрольной политики государства, позволяющего внести необходимые своевременные коррективы, устранять препятствия в реализации планов государства, решать возникающие проблемы комплексно на всем правовом пространстве.
Именно в этом нам видится основное направление деятельности прокуратуры. Она переходит к правовому мониторингу процессов, происходящих в стране, и становится одним из механизмов в реализации планов государства по социально-экономическому развитию.
Решить все существующие проблемы одномоментно невозможно. Поэтому концентрировать свои усилия мы будем на базисных направлениях, от которых зависят благосостояние людей, безопасность и интересы государства.
Прежде всего – это конституционная законность, национальные проекты, обеспечение социальных прав граждан, экологическая безопасность. И более прикладные направления: повышение раскрываемости преступлений, борьба с коррупцией и экономическими правонарушениями, противодействие экстремизму и терроризму.
Конституционная законность.
Состояние законности в сфере регионального и муниципального нормотворчества можно оценить как стабильное. Те проблемы, которые появляются, носят, как правило, технический характер и своевременно разрешаются. В 2007 году по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования приведено в соответствие с федеральным законодательством почти 2,5 тысячи региональных и около 116 тыс. муниципальных нормативных актов.
В значительной степени такое положение объясняется существенными изменениями федерального законодательства во всех сферах правоотношений, требующими приведения региональных, муниципальных актов в соответствующий правовой режим.
Эти обстоятельства диктуют настоятельную необходимость не только системного мониторинга, но и практического участия прокуроров в правотворчестве. Перед всеми прокурорами поставлена задача работать на упреждение, чтобы потом не пришлось развязывать узлы, образовавшиеся в результате принятия незаконного правового акта.
Генеральной прокуратурой изучен 341 федеральный закон, принятый в прошедшем году. Как показал анализ для полноценной реализации 115-ти из них, требуется принятие Правительством Российской Федерации более 400 подзаконных правовых актов, работа над которыми явно затянулась. Причем это касается законодательных актов, регулирующих правоотношения в экономической, транспортной, социальной, экологической сферах. Соответствующая информация Председателю Правительства В.А. Зубкову нами направлена.
Национальные проекты
С учетом значимости проводимой работы мониторинг соблюдения законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации национальных проектов определен одним из основных и приоритетных направлений деятельности прокуратуры.
Для реализации проектов необходимо большое количество нормативных правовых актов региональных органов власти, местного самоуправления, отсутствие которых затрудняет, а порой тормозит работу по ним. Поэтому наведение законного порядка в этой сфере стало повседневной задачей всех прокуроров.
По их инициативе приведено в соответствие с действующим законодательством свыше 6 тыс. региональных и муниципальных актов.
Прокурорами практически всех регионов России инициировано принятие органами местного самоуправления актов, определяющих процедуру и критерии предоставления земельных участков.
По предложению Генеральной прокуратуры России подготовлены изменения в 2 постановления Правительства Российской Федерации.
Во исполнение решений Совета по реализации национальных проектов особое внимание органов прокуратуры было уделено соблюдению законодательства при расходовании бюджетных финансовых средств. Изначально вся ситуация была взята под плотный контроль. Совет регулярно нами информируется о складывающемся положении.
Работа по приоритетным национальным проектам рассчитана не на один год. Поэтому с учетом важности и значимости осуществляемого прокурорами мониторинга в этой сфере усилия органов прокуратуры направлены в первую очередь на устранение мерами прокурорского реагирования излишних административных барьеров и ограничений, препятствующих их реализации.
Природоохранная деятельность
Природоохранная деятельность прокуратуры приобретает все более важное значение, ее эффективность за последние годы выросла в разы.
Налажен системный мониторинг правоотношений в экологической сфере, особенно в неблагополучных регионах.
В последние два года Генеральная прокуратура наладила тесное и конструктивное взаимодействие с Министерством природных ресурсов, нами организован совместный комплексный подход к решению возникающих экологических проблем. Впервые в практику работы внедрена новая форма - совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры и Министерства. Во многом это приносит позитивные результаты.
В прошлом году Генеральной прокуратурой вскрыт еще один пласт проблем в экологической сфере, связанных с нерациональным использованием природных богатств, законностью использования и охраной лесов, земель лесного фонда, реализацией древесины и иных лесных ресурсов. Растущие объемы противозаконных рубок и экспорта лесоматериалов представляют серьезную угрозу не только экономическим интересам Российской Федерации, но и экологической безопасности.
Только на Дальнем Востоке удельный вес незаконно добытой древесины составляет порядка 40 % от общего объема легального лесопользования. В тех субъектах Российской Федерации, где лесная отрасль характеризуется высокой доходностью, экспортной ориентированностью, такие нарушения носят просто угрожающий характер. В Читинской области в первом полугодии 2007 г. объем срубленной древесины увеличился в 2 раза по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года.
Региональные и местные власти субъектов Российской Федерации своевременно не реагировали на складывающуюся ситуацию в сфере лесопользования, ими не принимались меры для издания необходимых нормативных актов в развитие нового Лесного кодекса Российской Федерации, не приводились в соответствие с изменившимся федеральным законодательством действующие акты.
Грубо нарушались требования закона при организации и проведении лесных конкурсов на предоставление в аренду участков лесного фонда, органами местного самоуправления земельные участки в лесном фонде незаконно выделялись под строительство различных объектов, вскрыты факты попустительства муниципальных властей многочисленным случаям самовольного захвата юридическими лицами земельных участков при организации лесоприемных пунктов.
Деятельность федеральных контролирующих органов в этой сфере нельзя признать адекватной реальному положению дел. Вопрос о ситуации в лесопромышленном комплексе поднимался Президентом Российской Федерации В.В. Путиным и Правительством России. И мы, со своей стороны, намерены продолжать свою работу в этом направлении, с тем чтобы поставленные задачи по наведению законного порядка были решены.
Обеспечение конституционных прав и свобод
человека
Это всегда являлось одной из ключевых задач, решаемой на всех направлениях многогранной деятельности прокуратуры.
Основные наши усилия направляются на то, чтобы утвердился правовой порядок в социальной сфере. Особенно там, где более всего наши граждане чувствуют себя незащищенными.
В центре постоянного внимания находятся вопросы здравоохранения, пенсионного обеспечения, права ветеранов и инвалидов, оплата труда и обеспечение его безопасных условий, соблюдение жилищных прав граждан и функционирование жилищно-коммунальной системы.
Но проблемы все еще остаются, и их необходимо решать вместе с органами исполнительной власти регионов и местного самоуправления.
В Генеральной прокуратуре проведен мониторинг соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления требований 122-го Федерального закона при осуществлении замены натуральных льгот гражданам денежной компенсацией.
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проделана значительная работа по разработке и введению в действие правовых механизмов, обеспечивающих сохранение социальных гарантий граждан с учетом специфики их правового и имущественного положения. Вместе с тем не все изданные региональными и местными органами власти нормативные правовые акты соответствовали требованиям Федерального закона.
В ряде субъектов Российской Федерации выявлены пробелы в правовом регулировании переданных федеральными законами в ведение регионов вопросов социальной поддержки отдельных категорий населения.
В 2007 году актуальным оставался вопрос обеспечения населения лекарственными средствами по льготным рецептам. Одной из причин сложившейся ситуации является недостаточное финансирование программы дополнительного лекарственного обеспечения за счет средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования. В ряде субъектов имеет место задолженность территориальных фондов обязательного медицинского страхования перед фармацевтическими организациями по финансированию поставленных лекарств.
Не всегда надлежаще выполняют уполномоченные фармацевтические организациями свои обязательства по поставке в аптечные учреждения необходимых лекарственных средств.
Не смотря на то, что Федеральный закон действует уже 3 года органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации до сих пор не в полном объеме выполнили возложенные на них обязанности по урегулированию вопросов социальной поддержки отдельных категорий населения, переданных в их ведение; в большинстве федеральных округов наблюдается увеличение количества обращений граждан, связанных с монетизацией льгот, что способствует росту социальной напряженности в стране.
По информации Генпрокуратуры Правительством Российской Федерации поручено федеральным министерствам, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять необходимые меры, направленные на устранение имеющихся недостатков при реализации Федерального закона.
Не осталось без внимания прокуроров соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних. Проблемы, связанные с ростом числа детей, оставшихся без попечения родителей, беспризорных детей, в настоящее время вызывают особую тревогу и боль.
Как показывает прокурорская практика, главными причинами детской безнадзорности и беспризорности остаются семейное неблагополучие, продолжающийся рост числа родителей, не исполняющих должным образом свои обязанности по содержанию и воспитанию детей, ненадлежащее исполнение органами системы профилактики возложенных на них законом полномочий. Ежегодно в стране выявляется более ста тысяч несовершеннолетних, живущих в неблагополучных семьях. Возрастает число детей, изъятых из семьи в связи с царящей там нетерпимой асоциальной обстановкой и проявлением по отношению к ним насилия и жестокости. В 2005 году изъято почти 70 тыс. детей, в 2006 г. число таких детей возросло до 74 тыс., в 2007 г. – практически до 78 тыс.
Остается тревожным и состояние законности в сфере соблюдения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Выявляются факты передачи детей под опеку в нарушение закона лицам, страдающим инфекционными заболеваниями, с неустойчивой психикой, судимым за умышленные преступления, не имеющим жилья, самостоятельных доходов, в связи с чем в качестве побуждающих причин установления опеки являлось получение пособия и материального содержания, выплачиваемых на подопечных.
Нарушения закона стали возможны, в первую очередь, вследствие ненадлежащего контроля за деятельностью органов опеки со стороны органов образования, здравоохранения и социальной защиты населения.
По результатам анализа правоприменительной практики Генеральной прокуратурой направлена информация в Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, на заседании президиума которого с докладом выступил первый заместитель Генерального прокурора.
Решением президиума Совета соответствующим государственным органам даны конкретные поручения о применении всего комплекса мер экономического, социального и законодательного характера, адекватного сложившемуся в этой сфере положению в стране и конкретном регионе.
Борьба с преступностью
Прокуратурой совместно с другими правоохранительными органами, прежде всего с МВД, был предпринят целый ряд мер, направленных на изменение сложившейся в течение многих лет ситуации. Тщательно изучена и проанализирована обстановка во всех федеральных округах, проведены совещания с участием Генерального прокурора и Министра внутренних дел. Постановка конкретных, наиболее актуальных задач, ориентирование прокуроров и руководителей правоохранительных органов на целенаправленную работу, применение превентивных мер принесли положительный результат.
Впервые за последние 5 лет количество зарегистрированных преступлений не просто замедлило темпы роста, а снизилось на 7 %. При этом уменьшилось число насильственных преступлений, в том числе убийств (на 19 %), случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью.
В то же время для реального противодействия преступности недостаточно добиться одного лишь снижения количества преступлений. Удельный вес преступлений, оставшихся нераскрытыми, хотя и несколько снизился, но продолжает составлять более половины от общего числа. В 2007 году из 3 млн. 580 тыс. зарегистрированных преступлений более 1 млн. 800 тыс. не раскрыто. Среди них – почти половина особо тяжких и тяжких, в т.ч. каждое седьмое убийство.
Сейчас основная задача прокуратуры – через координацию работы по борьбе с преступностью добиваться от всех правоохранительных органов соблюдения требований закона о раскрытии и расследовании преступлений, действительной реализации основного принципа правосудия - неотвратимости наказания.
В результате нашей совместной с МВД работы более чем на 10 тыс. сократилось число укрытых преступлений. Тем не менее ситуация далека от благополучной – все еще много выявляется нарушений закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях.
В этом вопросе мы занимаем выработанную принципиальную позицию - не снижать планку требований к соблюдению закона.
В последние годы мы фиксируем определенное улучшение качества следствия. Но сейчас вызывает тревогу ряд объективных обстоятельств. Серьезно растет количество случаев незаконного отказа в возбуждении уголовных дел, незаконного их прекращения и приостановления органами следствия и дознания. Число жалоб граждан по вопросам следствия выросло в 2 раза и продолжает расти, а ведь это один из основных признаков неблагополучия. Неадекватно состоянию преступности широко применяется в качестве меры пресечения содержание под стражей. Удовлетворяется свыше 90% ходатайств следователей о заключении под стражу. Более того, сейчас под стражу берется свыше 30% обвиняемых в совершении преступлений небольшой и средней тяжести, а впоследствии более 70% из них получают меру наказания, не связанную с лишением свободы. В тоже время Европейским Судом вынесен ряд решений по жалобам граждан России, в которых сделан однозначный вывод о том, что сама по себе тяжесть совершенного преступления не является безусловным основанием для ареста граждан. За это с нас взыскиваются немалые средства.
Зачем мы сами прививаем людям уголовную и тюремную субкультуру?
Как вы знаете, адвокатское сообщество уже в полный голос бьет тревогу по этому поводу. В существующих правовых условиях прокурор существенным образом ограничен в возможности обеспечить соблюдение прав граждан. А ведь в уголовном процессе речь идет прежде всего о конституционных правах и свободах.
На наш взгляд, негативную тенденцию необходимо пресечь уже сейчас, не дать ей возможности развиться и укрепиться. Нужно законодательно установить твердые гарантии безусловного соблюдения закона, конституционных прав и свобод граждан в ходе предварительного следствия, в том числе путем возвращения прокурору надзорных полномочий.
Борьба с коррупцией
В прошлом году был поднят пласт проблем, связанных с соблюдением чиновниками законодательства о государственной и муниципальной службе. Практически везде выявлены факты, когда государственные служащие незаконно участвовали в коммерческой деятельности, владели долями и пакетами акций, занимали оплачиваемые должности в хозяйствующих структурах, не представляли положенные по закону декларации. В результате по требованию прокуратуры свыше 100 тысяч человек выполнили положенные по закону требования.
На официальном сайте Генпрокуратуры России открыт специальный раздел, посвященный работе органов прокуратуры по противодействию коррупции. На него может обратиться со своим заявлением любой гражданин, и оно будет внимательно рассмотрено и проверено.
Однако серьезного внимания требует организация деятельности всех правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупционными преступлениями. В прошедшем году количество выявленных преступлений снизилось почти на 3%.
Такое положение, по моему мнению, совершенно не адекватно реальному положению вещей. Нам следует наладить качественную и действенную работу всех правоохранительных структур в этом направлении. Назрела необходимость переоценки критериев эффективности работы по противодействию коррупции. Она должна быть нацелена на выявление системных коррупционных схем и механизмов. И основное место в этом должны занять прокуроры как координаторы борьбы с преступностью. Именно об этом в своем выступлении на коллегии Генпрокуратуры России говорил Председатель Правительства Российской Федерации В.А. Зубков.
Кроме того, практически 6 лет ставился вопрос о необходимости ратификации Конвенций Организации Объединенных Наций против коррупции и Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Понадобилось личное вмешательство Президента Российской Федерации В.В. Путина. В 2006 году конвенции наконец-то были ратифицированы. Но до настоящего времени так и нет предусмотренных ими нормативных актов, не подготовлены необходимые изменения в наше действующее законодательство, нормы конвенций не имплементированы в национальное право.
Эту работу нужно как можно скорее заканчивать. Нам крайне важны и необходимы инструменты, опробованные и показавшие свою эффективность в других странах.
Экономические правонарушения
Говоря о них, я хочу выделить 2 основные сферы, в которых в настоящее время они представляют самую серьезную опасность: земельные правоотношения и внешнеэкономическая деятельность.
Как показывает анализ практики, количество нарушений законодательства о землепользовании выросло только в прошлом году почти на четверть.
Проблема исполнения законодательства, регламентирующего использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения, в 2007 г. стала настолько острой, что рассматривалась на совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры, Счетной палаты и Минсельхоза России. По его итогам информация о положении дел в этой сфере направлена Президенту Российской Федерации В.В. Путину.
Выявленные нарушения касаются практически всех сфер исполнения земельного законодательства: при предоставлении участков для строительства; при использовании земель сельскохозяйственного назначения и земель, находящихся в федеральной собственности; при переводе земель из одной категории в другую; при взимании платы за землю; при регистрации прав на земельные участки и сделок с ними. Во многих субъектах Российской Федерации до сих пор не приняты необходимые региональные и муниципальные нормативные акты. Практически повсеместно допускаются нарушения порядка предоставления земель.
Много нарушений законодательства допускается в сфере реализации «дачной амнистии».
Почти в 50 % субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти не реализовывали предоставленные им законом полномочия по установлению предельных максимальных цен на работы по проведению территориального землеустройства, а также на осуществление финансирования таких мероприятий.
Создавшаяся негативная ситуация во многом связана с ненадлежащим осуществлением своих полномочий органами Росрегистрации и Роснедвижимости Минюста России, должностными лицами которых допускаются случаи истребования у заявителей не предусмотренных законодательством документов, нарушения сроков рассмотрения их заявлений, неправильного взимания государственной пошлины и другие.
Создание различных административных барьеров, высокая стоимость работ по межеванию земельных участков и постановке их на кадастровый учет привели к тому, что на сегодняшний день при наличии более 30 млн. собственников земельных участков лишь незначительная их часть смогла оформить свои права (менее 100 тыс. человек).
Использование, оборот земель сельскохозяйственного назначения, как показывает практика, сейчас является очень важной и серьезной проблемой, поэтому органами прокуратуры этому направлению будет уделяться усиленное внимание.
Внешнеэкономическая деятельность
На негативные тенденции в деятельности таможенных органов по обеспечению национальной безопасности страны, защиты ее экономических интересов Генеральной прокуратурой Российской Федерации обращалось внимание уже на протяжении последних двух лет. С учетом актуальности данных вопросов было принято решение о проведении в 2007 г. комплексной проверки исполнения таможенного законодательства во всех регионах страны.
Она выявила многочисленные нарушения законодательства, действующего в таможенной сфере. Основной причиной их возникновения стало ненадлежащее исполнение должностными лицами таможенных органов своих обязанностей.
Отсутствие должного контроля и несвоевременное реагирование таможенных органов на допущенные участниками внешнеэкономической деятельности нарушения привели к тому, что на конец 2007 г. сумма задолженности по уплате таможенных платежей, пеней и штрафов составляла более 74 млрд. руб. Причем почти половину этой суммы (33 млрд. руб.) составляли средства, не поступившие в бюджет по таможенным платежам.
Широко распространены нарушения установленного порядка перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации и их надлежащего оформления.
Другим условием, способствующим совершению правонарушений в таможенной сфере, является наличие противоречащих федеральному законодательству актов, пробелов в ведомственном нормативном регулировании. Зачастую региональными таможенными управлениями издаются нормативные документы, которые создают искусственные административные барьеры, вводят дополнительные ограничения прав физических и юридических лиц при перемещении товаров через границу либо, наоборот, создают условия для неуплаты декларантами таможенных платежей, а также совершения иных правонарушений.
С учетом значимости эффективности деятельности в таможенной сфере возрождена система транспортных прокуратур.
В 2008 г. органами прокуратуры Российской Федерации пристальное внимание будет уделяться состоянию законности в сфере экспорта национальных природных богатств (углеводородного сырья, лесоматериалов, рыбы и морепродуктов), предотвращению поставок на российский рынок контрабандных и контрафактных товаров.
Экстремизм и терроризм
За последние годы правоохранительным органам удалось достичь определенных позитивных результатов в деятельности по выявлению и пресечению фактов экстремизма и терроризма. Между правоохранительными и контролирующими органами налаживается обмен оперативной информацией, что позволяет своевременно и адекватно реагировать на выявленные нарушения закона. Накапливается и совершенствуется опыт расследования уголовных дел, связанных с различного рода проявлениями экстремистского и террористического характера.
Получила свое дальнейшее развитие тенденция сокращения числа совершаемых в стране террористических актов.
Тем не менее считать, что все сделано для решения этого вопроса было бы наивно.
Сейчас основной упор должен быть сделан на профилактику таких преступлений, прежде всего в молодежной среде. Привлекать к ответственности нужно взрослых идеологов, которые способствуют формированию определенных идейных и мировоззренческих позиций. Сами они ничего не совершают, прячутся за молодые спины. Но общественную опасность их деятельности переоценить трудно.
Особое внимание следует обратить на процессы внутренней миграции. Сейчас она приняла почти что массовый характер. В результате меняется этносоциальная структура целых населенных пунктов, разница в укладах, национальных обычаях часто приводит к достаточно острым конфликтам.
В решении этих проблем должна быть лидирующей роль региональных и местных органов власти – они должны анализировать ситуацию с точки зрения безработицы, регулирования мелкого бизнеса и сферы оказания услуг на своих территориях.
Любая, даже мелкая недоработка в этих вопросах, может оказаться причиной вспышки такого конфликта.
И в заключение, в течение нескольких последних лет нам удалось в серьезной степени стабилизировать состояние законности и правопорядка. Это очень важный фактор, прямо влияющий на динамичность развития государства и общества. Но современная ситуация в России не позволяет ограничиваться этим. Для реализации долгосрочной социально-экономической стратегии, определенной руководством страны, нам необходимо добиться качественных изменений в правовой сфере. Органы прокуратуры к этой работе готовы.