Законности и правопорядка экологическая безопасность россии проблемы правоприменительной практики

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 9 10 11 12 13 14 15 16 ... 21

Об обеспечении охраны земель земельным

законодательством Российской Федерации

Земельное законодательство остается центральным звеном при решении проблем экологической безопасности. Охрана земель на законодательном уровне означает установление прав и обязанностей по отношению к земле как природному объекту и природному ресурсу органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов путем запретов и дозволений, поощрений и наказаний. Если охрану земель рассматривать как правовой институт, то необходимо признать, что он относится в первую очередь к природоохранному законодательству. Именно с этой позиции правовая охрана земель должна быть урегулирована Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. К земельному же законодательству этот правовой институт тоже относится, но только в той части землеохранительных юридических мер, которые касаются прав и обязанностей участников земельных отношений. Их надлежащее исполнение также должно обеспечивать экологическую безопасность.

Необходимость охраны земель имеет конституционную основу. Устанавливая право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, Конституция РФ одновременно вменяет в его обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Исходя из конституционных положений, Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) первым принципом земельного законодательства устанавливает учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Земля является важнейшей составной частью природы, т.е. природным ресурсом. Ее свойства как природного ресурса делают возможным использование земли в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и в качестве основы хозяйственной и иной деятельности. В процессе такого использования земля становится экономическим ресурсом. Сохранение экономического потенциала земли непосредственно зависит от сохранения ее природных свойств.

С целью правового регулирования отношений, связанных с охраной земель как природного и экономического ресурса государства, в ЗК РФ включена глава II «Охрана земель». Поэтому можно было бы предположить, что в ней должны содержаться нормы, строгое выполнение которых обеспечит экологическую безопасность в России. Однако анализ указанной главы этого не подтверждает.

Во-первых, глава II расположена не на своем месте в ЗК РФ. Законодатель попытался подчеркнуть приоритет охраны земель над их использованием, подтвердив конституционный принцип охраны земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст.12 ЗК РФ). Однако эта норма исказила смысл ч.1 ст.9 Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются (выделено нами. – О.К.) в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В ЗК РФ не урегулированы правила использования земли, но уже сформулированы цели и содержание охраны земель. В результате в ст.12 ЗК РФ допущено противоречие: охрана земель направлена на рациональное использование земель, предотвращение негативного воздействия на землю хозяйственной и иной деятельности и ликвидацию ее последствий. А потому земли должны использоваться способами, обеспечивающими сохранение, улучшение и восстановление благоприятных качественных свойств земли как средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и базиса размещения других отраслей экономики. Следовательно, земля рассматривается как главный экономический природный ресурс. И это верно. Противоречие же возникло из-за ошибки, допущенной в ст. 6 ЗК РФ, определившей землю как природный объект объектом земельных отношений.

Во-вторых, нормы главы II носят декларативный характер и однобокую направленность. Так, п. 2 ст.12 ЗК РФ определяет две основные цели охраны земель:

Первая цель – профилактическая, направленная на сохранение земли в процессе ее хозяйственного использования способами и приемами, предотвращающими негативные воздействия. Известно, что к наиболее опасным из них относится деградация земель, т.е. процесс постепенного ухудшения свойств почв, сопровождающийся уменьшением содержания гумуса, разрушением почвенной структуры и снижением плодородия в результате изменения условий почвообразования, например, при неправильной агротехнике.

Вторая цель – обеспечение восстановления и улучшения земель, уже подвергшихся негативным (вредным) воздействиям в процессе хозяйственной деятельности. Под восстановлением понимаются главным образом меры по рекультивации земель. Улучшение состояния означает, что в результате применения мер мелиоративного характера повышается плодородие земель.

Следовательно, постановка целей охраны земель носит декларативный характер и не соответствует сложившимся экологическим условиям. Зная, например, о том, что в стране разрушены севообороты, можно было бы поставить конкретную цель – восстановление культуры земледелия. Более того, цели охраны земель имеют ярко выраженную сельскохозяйственную направленность, тогда как количество и качество земель иных категорий в равной мере также нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.

В-третьих, глава II содержит общий перечень проведения мероприятий по охране земель, адресованный в первую очередь собственникам земель, землепользователям, землевладельцам и арендаторам и порождающий ряд их обязанностей. Мероприятия направлены на предотвращение естественно возникающих и искусственно вызываемых процессов, ухудшающих состояние земель, а также на восстановление и повышение плодородия почв. Указанные мероприятия можно разделить на две группы.

К первой группе относятся мероприятия по защите земель от негативных воздействий, в результате которых происходит деградация земель:

а) по защите земель от водной и ветровой эрозии, включая:

агротехнические мероприятия, т.е. применение надлежащих способов обработки почвы и возделывания сельскохозяйственных культур, внедрение противоэрозионных севооборотов;

лесомелиоративные мероприятия, т.е. устройство защитных лесонасаждений и их правильное содержание, облесение площадей, опасных в эрозионном отношении, и т.п.;

гидротехнические мероприятия, т.е. регулирование поверхностного стока воды путем устройства мелких плотин, дамб, террас, бетонированных оголовков оврагов и балок, дренажных систем и т.п.;

б) по защите сельскохозяйственных угодий и других земель:

от подтопления, заболачивания, иссушения путем проведения мелиоративных работ, связанных с устройством оросительных и осушительных систем;

от селей, вторичного засоления, уплотнения и т.п. путем проведения химической мелиорации земель, направленной на улучшение химических и физических свойств почв, например работы по известкованию, гипсованию, фосфоритованию почв и т.п.;

от зарастания сорными растениями, кустарником, мелколесьем и т.д. Эти мероприятия сопряжены с коренным улучшением земель путем проведения культуртехнических работ: расчистки земель от мелколесья, кустарника, другой древесной и травянистой растительности, мха, кочек, пней, камней и т.п.

Ко второй группе относятся мероприятия по ликвидации последствий негативного воздействия на землю, в том числе загрязнения и захламления земель, рекультивация нарушенных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлечение земель в оборот, сохранение плодородного слоя почв и его использование.

Рекультивация земель предусматривает условия приведения земель в состояние, пригодное для использования в сельском и лесном хозяйстве в тех случаях, когда почвенный покров этих земель нарушен при разработке полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, изыскательских, строительных или иных работ. Рекультивация предполагает использование снимаемого при проведении указанных работ плодородного слоя почвы в соответствии с утвержденным проектом рекультивации.

Земельные участки, занятые сельскохозяйственными угодьями, отводятся под разработку полезных ископаемых либо после рекультивации ранее отведенных участков, в которых миновала надобность, и передачи их соответствующим землепользователям либо после нанесения плодородного слоя почвы на малопродуктивные угодья. Указанные работы проводятся согласно утвержденным проектам.

Однако все изложенное является предметом для осуществления как государственного мониторинга земель, так и землеустройства, и государственного земельного контроля, а в случаях установления земельных нарушений – основанием для привлечения виновных к ответственности.

Итак, напрашивается вывод, что главу II в том виде, как она сейчас написана, следует кардинально изменить по следующим основаниям:

земля как природный объект ошибочно объявлена в Земельном кодексе РФ объектом земельных отношений. Если охрана земель как природного объекта понимается законодателем с позиции экологического права, то в этом смысле данный институт является предметом регулирования экологического законодательства, а не земельного. На это указывает не только Федеральный закон «Об охране окружающей среды», но и абз. 2 п. 2 ст. 13 ЗК РФ: «Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы (выделено нами. – О.К.), установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований»;

не определены новые основополагающие элементы института охраны земель в современных экологических и экономических условиях: отсутствует определение понятия охраны земель по земельному законодательству; декларируются прежние цели по охране земель; мероприятия по охране земель прописаны таким образом, что невозможно выделить предмет деятельности для выполнения конкретных функций государственного управления земельными ресурсами, в том числе госземконтролем;

в главе II продублировано все то, что урегулировано в других главах Кодекса (глава VI «Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков», глава VII «Прекращение и ограничение прав на землю», глава ХIII «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель» и др.);

не урегулированы в сложных экологических условиях новые правовые механизмы по усилению охраны земель. В главе II предлагаются старые правила ранее действовавшего законодательства о земле (разработать федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий (п. 2 ст. 13); в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускать консервацию земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ (п. 6 ст. 13); о возможности экономического стимулирования мероприятий по охране земель, проводимых собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами (п. 8 ст. 13) и т.д.);

предписывается регулирование механизмов реализации норм, провозглашенных в главе II, в основном постановлениями Правительства РФ, а не специальными федеральными законами. Такую позицию законодателя разделить нельзя, принимая во внимание, что бережное использование земель и защита через них глобальных экосистем вместе с экономическим процветанием и сбалансированным социальным развитием являются условиями экологической безопасности. В условиях, когда Земельный кодекс РФ оказался беспомощным в решении проблем экологической безопасности, недопустимо регулировать механизмы охраны земель нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти.

В настоящее время действует один из специальных законов публично-правового характера – Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. Однако Президент РФ В.В. Путин в поручении Председателю Правительства РФ М.М. Касьянову, главе Администрации Президента РФ А.С. Волошину от 6 июля 2002г. № пр-1180 предписал в Материалах по внесению изменений в федеральные законы и признания утратившими силу федеральных законов в части разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по направлению «Управление и распоряжение государственным и муниципальным имуществом» подготовить обоснование о необходимости прекращения действия указанного Закона. Такое обоснование было дано, но оно не выдерживает критики. Более того, оно вредно в условиях катастрофической потери способности к восстановлению свойств, воспроизводству плодородия почв вследствие потребительского использования земель, недооценки органами государственной власти, местного самоуправления необходимости изучения состояния земель, разработки научнообоснованных комплексных мер по их рациональному использованию, воспроизводству плодородия почв, предупреждению и устранению негативных процессов на землях сельскохозяйственного назначения. Действительно, в связи с принятием ЗК РФ Федеральный закон должен нуждаться в приведении в соответствие с ним. Но, к сожалению, ЗК РФ сам нуждается в существенных изменениях и дополнениях, в том числе в части регулирования охраны земель. В создавшихся правовых условиях нельзя признавать Федеральный закон от 16 июля 1998 г. утратившим силу. Надо его декларативные нормы насытить нормами прямого действия, четко прописав механизмы их реализации.

За принятие мер законодательного характера выступают и субъекты Российской Федерации. Например, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Красноярского края считает целесообразным при несоблюдении предприятиями установленных сроков возврата рекультивированных земель предусмотреть кратное (например, в 2–10 раз) увеличение платы за землю на период сверхнормативного пользования. Это стимулировало бы органы местного самоуправления к усилению контроля за своевременным возвратом временно занимаемых земель, сдерживало бы местные администрации от продолжения сложившейся практики необоснованного и незаконного продления сроков пользования. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Республики Хакасия считает необходимым: выдавать квоты и лицензии на недропользование, а последующий отвод земельных участков производить только предприятиям, подтверждающим свою состоятельность материальными и финансовыми ресурсами; структурные реорганизации недропользователей осуществлять только после решения вопросов рекультивации ранее отработанных земельных участков; в случае банкротства предприятий вопросы компенсации стоимости работ по рекультивации земель рассматривать независимо от утвержденных графиков и проектов рекультивации; выдачу квот на добычу полезных ископаемых производить с учетом приведения ранее нарушенных земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования; обеспечить гарантии приведения в надлежащее состояние нарушенных земель введением мер по выполнению обязательств по их рекультивации в соответствии со ст. 307–316 Гражданского кодекса РФ (Государственный (национальный) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2001 году). Такие предложения с мест достойны обсуждения при подготовке изменений и дополнений в ЗК РФ, Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», иные земельные федеральные и специальные федеральные законы.

Таким образом, в земельном законодательстве, регулирующем экономические отношения, необходимость охраны земель всегда понималась как неотъемлемая часть процесса использования земли как природного ресурса, являющегося основой экономики. Именно это концептуальное положение необходимо использовать при определении места и содержания института охраны земель в ЗК РФ. В настоящее время ЗК РФ и иные специальные федеральные земельные законы не обеспечивают охрану земель России, а значит, не обеспечивают и ее экологическую безопасность.

^ III. Об осуществлении государственного земельного контроля
в целях обеспечения экологической безопасности
Российской Федерации

В условиях интенсивной деградации земель, несовершенства земельного законодательства, в том числе в сфере охраны земель, государству и обществу необходим госземконтроль как инструмент управления, обеспечивающий с позиции экологической безопасности функционирование рыночных механизмов в сфере земельных отношений. Госземконтроль должен быть основан на качественно новых принципах земельного законодательства, в частности принципах, закрепленных в ст. 1 ЗК РФ.

В современных рыночных условиях госземконтроль не получил концептуальной теоретической разработки в науке земельного права. Ученые-юристы, специализирующиеся в данной области, ограничились общей характеристикой нормативных правовых актов, касающихся порядка осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, в учебниках, методических пособиях, отдельных статьях. Причем внимание уделялось полномочиям органов, его осуществляющих, а не основополагающим элементам земельного контроля как института земельного права. Поэтому глава ХII «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)» ЗК РФ не имеет концептуальной правовой основы.

Название исследуемого института земельного права изменено – в ЗК РСФСР 1991 г. соответствующий раздел Х назывался «Контроль за использованием и охраной земель». Прежнее название, предполагавшее разнообразие видов рассматриваемого контроля, не соответствовало содержанию раздела – урегулирован был только государственный контроль за использованием и охраной земель.

В ЗК РФ законодатель, повторяя прежнюю идею о разнообразии видов земельного контроля, расширяет его объект: контроль не только за использованием и охраной земель (теперь – «за охраной и использованием земель»), но и «за соблюдением земельного законодательства». В названии главы ХII закрепляется сокращенное общее наименование для всех видов контроля – «земельный контроль». Название главы соответствует ее содержанию, определяющему систему земельного контроля, который состоит из государственного, муниципального, общественного и производственного земельного контроля. Среди видов земельного контроля госземконтроль поставлен законодателем на первое место и помещен в отдельной статье.

Органы, осуществляющие государственный земельный контроль

ЗК РСФСР 1991 г. предусматривал, что государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется Советами народных депутатов, Государственным комитетом РСФСР по земельной реформе и его органами на местах, а также другими государственными органами. Практика показала несовершенство такой системы.

Пункт 1 ст. 71 ЗК РФ закрепил новую систему государственных органов, осуществляющих госземконтроль, – теперь это только специально уполномоченные государственные органы.

Однако формулировка «специально уполномоченные государственные органы» вызывает вопрос: «Какие органы имеет в виду законодатель?» В Конституции РФ, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 31 декабря 1997 г.), Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»^⁵⁹ от 24 июня 1999 г. (в ред. от 20 мая 2002 г.), других федеральных законах и иных нормативных правовых актах (указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ) о таких органах ничего не сказано.

Данный вопрос можно было бы урегулировать по аналогии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г., где определены органы, осуществляющие государственный контроль (надзор). Таковыми названы федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные проводить государственный контроль (надзор) в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее – органы государственного контроля (надзора). Однако законодатель не воспользовался этой возможностью.

После вступления в силу ЗК РФ продолжает действовать структура федеральных органов исполнительной власти, объявленная Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000г. (от 29 апреля 2002г.). Напомним, что в самом начале в соответствии с Указом госземконтроль как функция государственного управления земельными ресурсами не был возложен ни на один из федеральных органов исполнительной власти. Государство на определенный период лишилось одного из необходимейших инструментов управления земельными ресурсами. Практически вместо ужесточения и придания госземконтролю большей действенной силы его отстранили от участия в важнейших для государства и общества процессах, связанных в том числе с усилением охраны земель. Сложившаяся ситуация была недопустима, и осуществлять госземконтроль было поручено ряду федеральных органов исполнительной власти. Оформление их правового статуса стало отставать от организационных преобразований системы в целом. Продолжало действовать Положение о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. Значительно позже были приняты Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г., и Положение о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. Акты закрепили федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие госземконтроль. Ими являлись: Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы; Министерство природных ресурсов РФ, его территориальные органы и находящиеся в их ведении специализированные инспекции аналитического контроля; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; Министерство здравоохранения РФ и находящиеся в его ведении органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Названные федеральные органы осуществляли функции по госземконтролю непосредственно и через свои территориальные органы и организации, находящиеся в их ведении и образованные в субъектах Федерации, городах, районах и иных административно-территориальных, муниципальных образованиях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В настоящее время правовое обеспечение этих органов изменилось, хотя новое концептуальное решение проблемы не найдено. ^ Положение о государственном земельном контроле, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г., возлагает госземконтроль, как и прежде, на четыре федеральных органа исполнительной власти – Федеральную службу земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов РФ, Министерством сельского хозяйства РФ, Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в пределах их компетенции).

В названном положении центральная роль отведена Федеральной службе земельного кадастра России. В соответствии с Положением о Федеральной службе земельного кадастра России именно она («совместно» и «во взаимодействии») является единственным федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции, в том числе по государственному земельному контролю. Только должностные лица и специалисты Федеральной службы земельного кадастра России и ее территориальных органов выступают соответственно главными государственными инспекторами (государственными инспекторами) Российской Федерации, субъектов Федерации, городов и районов по использованию и охране земель.

Из прежней системы федеральных органов исполнительной власти, осуществлявших госземконтроль, исключено Министерство здравоохранения РФ (департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору), структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, входящих в службу, и центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в пределах их полномочий. Представляется, что данная структура не была бы лишней на пути к экологической безопасности России.

В систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих госземконтроль, введено Министерство сельского хозяйства РФ. Оно осуществляет огромную работу в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с Законом РФ «О ветеринарии» от 14 мая 1993 г. (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2001 г.), федеральными законами: «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г., «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19 июля 1997 г., «О семеноводстве» от 17 декабря 1997 г., «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г., иными законами и нормативными правовыми актами.

В соответствии с ^ Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2001 г. (с изм., внесенными решением Верховного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № ГКПИ 2002-315), Министерство сельского хозяйства РФ: осуществляет:

государственный контроль за проведением мелиоративных мероприятий, состоянием мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений с правом доступа к ним и осмотра, составления протоколов, рассмотрения дел об административных правонарушениях в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения и наложения административных взысканий (пп. 37 п. 7);

государственный контроль совместно с Федеральной службой земельного кадастра России за состоянием и использованием мелиорированных земель (пп. 38 п. 7);

государственный контроль и надзор за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, государственный контроль за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием и контроль за техникой безопасности применения, транспортировки и хранения средств защиты растений, а также контроль за качеством семян и посадочного материала (пп. 56 п. 7).

В системе Министерства сельского хозяйства РФ действует Государственная служба защиты растений. В соответствии с ^ Положением о Государственной службе защиты растений Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 9 октября 2000 г., одними из основных задач данной Государственной службы являются: государственный контроль и надзор за своевременным проведением землепользователями рекомендуемых мероприятий по борьбе с болезнями, вредителями и сорняками, с соблюдением установленных правил обращения со средствами защиты растений (пп. 3 п. 5); контроль и надзор за качеством работ по борьбе с болезнями, вредителями и сорняками, выполняемых землепользователями независимо от формы собственности (пп. 7 п.5). Государственная служба защиты растений имеет право выдавать землепользователям обязательные к исполнению предписания по вопросам защиты растений и безопасного обращения со средствами защиты растений (пп. 5 п. 6); представлять в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления материалы о необходимости организации защитных мероприятий и выданных землепользователям предписаниях об устранении нарушений в области защиты растений и безопасного обращения со средствами защиты растений.

Как видно из приведенных норм, по сути, данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет государственный контроль и даже надзор в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Но этот государственный контроль не является госземконтролем.

Федеральная служба земельного кадастра России осуществляет госземконтроль во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, гражданами.

В приведенном перечне недостает положения о том, что федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы осуществляют госземконтроль во взаимодействии с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Так, 12 августа 2000 г. принято постановление Правительства РФ «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», где урегулированы подобные отношения и в сфере земельного контроля. Этот важный элемент в системе взаимодействия соответствующих органов в сфере осуществления госземконтроля должен присутствовать в Положении о государственном земельном контроле.

В системе органов исполнительной власти субъектов Федерации госземконтроля осуществляют органы архитектуры и градостроительства, образуемые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, а также другие специализированные службы, образуемые в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Положения о них утверждаются руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации. Однако, как свидетельствует правовая экспертиза указанных положений, многие из них противоречат законодательству Российской Федерации. Это порождает конфликтные ситуации при взаимодействии органов архитектуры, с одной стороны, и градостроительства и комитетов по земельным ресурсам и землеустройству – с другой.

Практика осуществления госземконтроля рядом федеральных органов исполнительной власти показала, что в ней есть серьезный изъян. Нельзя забывать пословицу: «У семи нянек дитя без глазу».

Объекты государственного земельного контроля

Пункт 1 ст. 71 ЗК РФ предусматривает объекты госземконтроля.

Первый объект – соблюдение земельного законодательства. Понятие «земельное законодательство» дано в ст. 2 ЗК РФ. Согласно п. 1 этой статьи: «Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации». Если ограничиться названием статьи и приведенной из нее цитатой, то можно предположить, что госземконтроль должен осуществляться за исполнением актов земельного законодательства. Это может привести к ошибке в деятельности органов госземконтроля. Надо иметь в виду, что ст. 2 включает в земельное законодательство всю совокупность иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, содержащих нормы земельного права. Из этого следует, что наряду с земельным законодательством объектом проверок при осуществлении госземконтроля является также соблюдение лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, градостроительного, гражданского, административного и иного законодательства, содержащего нормы земельного права.

^ Вторым объектом госземконтроля является соблюдение «требований охраны и использования земель». Если следовать букве закона, то выяснится, что законодатель до сих пор регулировал отношения «по использованию и охране земель», а не наоборот (см., например, п. 1, 3, 4, 11 ст. 1, п. 1 ст. 3, п. 6 ст. 9, п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 11 ЗК РФ и др.).

Смысл формулировки «требования охраны и использования земель» не ясен. Можно предположить, что они включают организационные, технические, технологические и иные обязательные мероприятия по организации использования земель и их охраны, которые установлены федеральными, региональными и местными программами, землеустроительной, градостроительной и другой проектной и технологической документацией в целях предотвращения негативного (вредного) воздействия на землю и сохранения жизни и здоровья человека.

Федеральное законодательство имеет аналогичные нормы. Например, абз. 1ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г., ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривают понятия «требований к товарам (работам, услугам)», «требование в области охраны окружающей среды». Они четко закрепляют, что такие требования установлены федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Третий объект – контроль за выполнением «земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности». Очевидно, законодатель имеет в виду коммерческие и некоммерческие организации, совокупность которых составляет понятие «юридические лица».

Пункт 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ юридическим лицом признает организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Земельные участки предоставляются любым юридическим лицам. А в зависимости от категории земель, целевого назначения земельного участка законодатель конкретизирует вид субъекта, которому предоставляется земельный участок, например, государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления (п. 1 ст. 20 ЗК РФ); хозяйственным товариществам и обществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным предприятиям, иным коммерческим организациям; некоммерческим организациям, в том числе потребительским кооперативам, религиозным организациям и другим (ст. 78 ЗК РФ); организациям (ст. 87 – 92 ЗК РФ).

Однако после разграничения государственной собственности на землю, полноправными участниками земельных отношений станут Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. В соответствии с п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11 ЗК РФ публичные образования приступят к управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в их собственности. Например, в ряде субъектов Федерации до 98% земельных участков, расположенных в их административно-территориальных границах, окажутся в собственности Российской Федерации. Возникает закономерный вопрос: кто будет осуществлять земельный контроль за соблюдением «земельного законодательства, требований охраны и использования земель» Российской Федерацией? Если исходить из пп. 3 п. 1 ст. 9 «Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений» ЗК РФ, то это сфера деятельности госземконтроля.

^ Четвертый объект госземконтроля – контроль за выполнением «земельного законодательства, требований охраны и использования земель... должностными лицами ... ». В этой связи необходимо иметь в виду, что в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ под должностным следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

В Положение о государственном земельном контроле в п. 8, 9 сделана попытка конкретизировать объекты государственного земельного контроля, обозначенные в общих нормах ЗК РФ по охране и использованию земель. Однако пустые нормы, например, главы II «Охрана земель» не позволили выстроить стройную систему требований, направленных на охрану земель в указанном Положении. Понятно почему: не урегулировав грамотно и полно общие начала в ЗК РФ, нельзя добиться точного определения в частном.

Порядок осуществления государственного земельного контроля

Пункт 2 ст. 71 ЗК РФ предусматривает, что государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.

Указанная норма повторяет правовую концепцию, закрепленную прежде в ст. 108 ЗК РСФСР, а затем расширенную в Указе Президента РФ «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»^⁶⁰ от 16 декабря 1993 г., Положении о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации^⁶¹, утвержденном постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. (в ред. Постановления Правительства РФ от 12 марта 1996 г.).

Анализ Положения от 23 декабря 1993 г. показывает, что оно состояло из перечисления функции органов, осуществляющих госземконтроль, прав и обязанностей должностных лиц, а также порядка наложения штрафов за нарушение земельного законодательства. Правила же, по которым совершались действия специально уполномоченных органов, осуществляющих госземконтроль (и их должностных лиц), отсутствовали. Поэтому пробелы данного Положения заполнялись инструкциями соответствующих министерств и государственных комитетов (Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утвержденная приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. № 18 (в ред. от 15 февраля 1999 г. № 23) и зарегистрированная Минюстом России 28 марта 1994 г.; Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденная приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. № 160 и зарегистрированная Минюстом России 16 июня 1994 г.; Инструкция о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях, утвержденная приказом Госстроя России от 2 августа 1999 г. № 18 и зарегистрированная Минюстом России 25 октября 1999 г.).

Постановление Правительства РФ «О государственном земельном контроле» от 19 ноября 2002 г. признало утратившим силу постановление Совета Министров – Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»^⁶².

К сожалению, новое Положение о государственном контроле, объявив, что оно устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля, на самом деле ограничилось провозглашением новой системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих госземконтроль, отдельных мероприятий по использованию и охране земель, а также некоторых полномочий этих органов и соответствующих должностных лиц и специалистов. С таким пониманием «порядка», в условиях отсутствия в ЗК РФ основополагающих элементов госземконтроля, трудно согласиться. Порядок должен состоять из процедур или правил, содержащих механизмы прямого действия, по которым будет осуществляться госземконтроль. Порядок должен носить публично-правовой характер, доступный и понятный всем участникам земельных отношений.

Таким образом, эффективное осуществление госземконтроля возможно при условии четкого правового обеспечения ЗК РФ основополагающих элементов этого контроля, которые затем могут быть развиты в специальных нормативных правовых актах, в том числе в Положении о государственном земельном контроле. Возглавить систему норм данного института земельного права должен специальный федеральный закон о государственном земельном контроле.

Федеральный закон должен быть основан на качественно новых принципах земельного законодательства, предусмотренных ст. 1 ЗК РФ, и урегулировать основополагающие элементы госземконтроля.

Госземконтроль можно определить как проведение проверки выполнения юридическими лицами, органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами при осуществлении ими хозяйственной и иной деятельности на земельном участке обязательных требований земельного законодательства, других нормативных правовых актов, содержащих нормы земельного права, федеральными органами исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Федерации, уполномоченных на проведение госземконтроля.

Отсутствие определения понятия «госземконтроль» привело к тому, что остались не ясны его задачи и цели. Статья 107 ЗК РСФСР определяла только одну задачу государственного контроля за использованием и охраной земель. Но она была провозглашена и состояла в обеспечении соблюдения всеми государственными и общественными органами, государственными, кооперативными предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами требований земельного законодательства. ЗК РСФСР хотя и не четко, но обозначал общую формулу цели контроля: эффективное использование и охрана земель, для достижения которой ставилась и решалась задача.

Осознавая теснейшую взаимосвязь состояния российских земель с экологической безопасностью России, необходимость усиления государственного регулирования экономикой, основой которой является земля как природный ресурс, отсутствие сильной государственной земельной политики, несовершенство земельного законодательства Российской Федерации, снижение духовно-нравственного потенциала российского общества в условиях становления земельного рынка, наличие коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления, предлагаем:

объединить усилия органов государственной власти Российской Федерации и направить их на обеспечение безопасности личности, общества и государства в самой главной сфере жизнедеятельности – использовании и охране земли как основы жизни и деятельности народов. Для этого необходима профессиональная качественная и четкая работа всех сложившихся структур органов государственной власти в области правового обеспечения деятельности госземконтроля.

В соответствии с законодательством Российской Федерации ^ Президент Российской Федерации формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы обеспечения национальной безопасности. С одной стороны, как известно, Президент РФ не осуществляет руководство деятельностью Федеральной службы земельного кадастра России и тех федеральных органов исполнительной власти, которые призваны осуществлять госземконтроль. Однако проблемы экологической безопасности как составной части национальной безопасности таковы, что настал момент для кардинального вмешательства Президента РФ в их решение. В противном случае вся экономика страны, основой которой является земля как природный ресурс, понесет значительный ущерб. От него не смогут защитить силовые и иные федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых Президент РФ руководит в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

С другой стороны, пора навести порядок, основанный на государственных, а не на сиюминутных ведомственных интересах, в системе органов, осуществляющих управление земельными ресурсами вообще и госземконтроль в частности. К сожалению, уже более 10 лет многочисленные реорганизации лихорадят деятельность Федеральной службы земельного кадастра России, наносится ущерб не только деятельности федерального органа исполнительной власти, ее должностным лицам и специалистам, но и государству, которое становится бессильным осуществить действенный земельный контроль, а значит, сохранить землю и тем самым обеспечить экологическую безопасность.

^ Федеральное Собрание Российской Федерации формирует законодательную базу, в том числе и в области обеспечения деятельности госземконтроля, на основе Конституции РФ по представлению Президента РФ и Правительства РФ. В условиях демократии основные экономические общественные отношения – земельные отношения – должны регулироваться законами прямого действия. Однако такие федеральные земельные законы сегодня отсутствуют. Это в условиях диктатуры могло существовать нагромождение законодательных актов – от конституции к общим и специальным законам, затем постановлениям исполнительного органа государственной власти, положениям и инструкциям министерств и ведомств. Правовая реформа как раз и предполагала уход от такой системы к законам прямого действия. Необходимо начинать формировать земельную законодательную базу из законов прямого действия. Таковым может стать федеральный закон о государственном земельном контроле. Сознавая важность и сложность задач, решаемых госземконтролем, Правительство РФ постановлением от 26 июня 1999 г., утвердило Федеральную целевую программу «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы». Программа в числе стратегических направлений реформирования системы и содержания госземконтроля предусматривала разработку законодательных и иных нормативных правовых актов, уточняющих порядок государственного контроля за использованием и охраной земель. Отрадно, что регулировать отношения в области госземконтроля предполагалось законами. Федеральная служба земельного кадастра России такой закон подготовила, но принят он не был.

^ Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий формирует в установленном порядке статьи федерального бюджета для реализации конкретных целевых программ в области охраны земель, а также для обеспечения деятельности органов госземконтроля. Анализ Приложения 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год» (в ред. от 25 октября 2002 г. № 126-ФЗ) показал, что строка в Ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2002 г. предусматривает, что Федеральной службе земельного кадастра России на выполнение таких специальных функций государственного управления земельными ресурсами, как ведение государственного кадастра, мониторинга земель и землеустройства, выделяется 720 782,9 тыс. руб. Государственный земельный контроль в перечне специальных функций государственного управления земельными ресурсами не назван.

^ Совет Безопасности Российской Федерации проводит работу по упреждающему выявлению и оценке угроз экологической безопасности страны, в том числе в части состояния земель, оперативно готовит для Президента РФ проекты решений по их предотвращению, разрабатывает предложения в области обеспечения экологической безопасности, а также по уточнению отдельных положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, касающихся состояния земли как природного ресурса и природного объекта, контролирует реализацию федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации решений в этой области.

^ Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение земельного законодательства Российской Федерации; в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в области земельных отношений и представляют их Президенту РФ и Правительству РФ. В новых условиях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений юридически грамотно и практически значимо это можно сделать только на основе научно обоснованной концепции о госземконтроле, утвержденной Правительством РФ. В ней должны быть проанализированы и вскрыты, наряду с другими, основные проблемы правового обеспечения организации и деятельности госземконтроля и, основываясь на национальном и международном опыте, предложены пути их решения.

^ Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти при решении вопросов исполнения земельного законодательства; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в осуществлении госземконтроля; вносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по совершенствованию системы обеспечения охраны земель, а через нее – системы экологической и продовольственной безопасности России.

Только совместные усилия органов государственной власти позволят восстановить законную силу госземконтроля как инструмента государственного управления земельными ресурсами, при помощи которого будет обеспечиваться и экологическая безопасность России.

Blog

Законности и правопорядка экологическая безопасность россии проблемы правоприменительной практики

Содержание

Об обеспечении охраны земель земельным

законодательством Российской Федерации