Законности и правопорядка экологическая безопасность россии проблемы правоприменительной практики

Вид материала

Закон

Содержание Функции органов внутренних дел в реализации О некоторых мерах по обеспечению экологической

Подобный материал:

• 1. Состояние конституционной законности, 1665.23kb.
• Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография), 604.75kb.
• Г. С. Корепанова на научно-практической конференции федеральных и мировых судей Тюменской, 136.34kb.
• Состояния законности очень объемна и многогранна, и рассказать обо всех ее аспектах, 173.52kb.
• Резолюция научно-практической конференции «экологическая безопасность государств-членов, 258.56kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 106.28kb.
• Правоохранительные органы, 329.06kb.
• Уважаемые жители г. Орла и Орловской области!, 124.66kb.
• Проблемы экологического права и экологическая ситуация в россии. О. В. Мосин введение., 1106.51kb.
• Экологические проблемы в России. Экологическая ситуация в России и Эвенкии, 838.7kb.

^ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В РЕАЛИЗАЦИИ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ^


Анализ практики экологической ситуации показывает, что экологическая преступность в России по масштабам приблизилась к уровню экономической и насильственной преступности. В последние годы к традиционным видам экологических преступлений (браконьерство, порубка леса, загрязнение водоемов и воздуха) добавились хищнические и нелегальные разработки и использование минеральных ресурсов и ресурсов шельфа, ввоз в Россию и захоронение особо опасных токсичных отходов, импорт опасных для здоровья населения продуктов питания, размещение на территории России "грязных" технологий и производств, экологический терроризм; возрос количественный и качественный состав экологических правонарушений, представляющих на сегодняшний день реальную угрозу экологической безопасности России как одной из составляющих национальной безопасности Российской Федерации.

Коренное улучшение экологической ситуации в стране – основная задача в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Поэтому не случайно распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. принята Экологическая доктрина Российской Федерации¹, в которой к основным направлениям государственной политики в области экологии относятся:

обеспечение устойчивого природопользования;

снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение;

сохранение и восстановление природной среды.

К приоритетным направлениям деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации в названном документе отнесены:

обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;

экологические приоритеты в здравоохранении;

предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов.

Реализация положений экологической доктрины Российской Федерации предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Органы внутренних дел выполняют определенные экологические функции, которые можно представить в четырех формах:

1. охранительно-содействующая, так как милиция, охраняя общественный порядок, охраняет и правопорядок в области охраны природной среды, например в борьбе с браконьерами:

2. охранительно-контрольная, т.е. прежде всего ГИБДД МВД России (ГАИ) контролирует работу транспортных средств;

3. охранительно-договорная, при которой по договорам с предприятиями или учреждениями милиция берет на себя обязанности по охране объектов экологического значения (санитарно-защитных зон, водоемов, заповедников и пр.);

4. регулятивная, т.е. регулирование экологических отношений на основе нормативных актов МВД России.

В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел призваны обеспечивать взаимодействие с территориальными органами Минприроды России, Минздрава России и др. Так, например, только в результате операций в акватории экосистемы Каспия, проведенных в 2000 г. МВД России совместно с ФПС России, ФСБ России, другими правоохранительными и природоохранными органами, у нарушителей было изъято 135 плавсредств и 164 лодочных мотора, предъявлено исков к возмещению ущерба на сумму более 2 млн. руб., направлено 922 материала для рассмотрения административных правонарушений в судебном порядке. Кроме того, оштрафовано 927 судов (сумма штрафа составила более 700 тыс. руб.), приостановлено действие 29 промысловых и 439 рыболовных билетов, изъято на судах и у частных лиц 86 т ценных пород рыб (из них 51 т осетровых) и 547 кг икры⁷⁰.

В области охраны окружающей среды они в пределах своей компетенции осуществляют: предупреждение и пресечение экологических преступлений; совместно с Минздравом России надзирают за соблюдением санитарных правил содержания улиц, дворов и других территорий населенных пунктов, а также загородных мест отдыха трудящихся и пляжей; оказывают соответствующим органам содействие в осуществлении мер по охране и защите от загрязнения природных богатств, в борьбе с браконьерством и нарушениями правил охоты и рыболовства; контролируют и направляют работу пожарных подразделений других министерств и ведомств; определяют порядок совместной работы пожарных организаций страны; производят регистрацию, учет, а также надзор за техническим состоянием автотранспортных средств, принадлежащих предприятиям, учреждениям и гражданам; осуществляют силами подразделений ведомственной милиции охрану объектов природы или природных комплексов; обеспечивают проведение мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов (земель, лесов, вод и других объектов природы).

Вместе с тем, как отмечалось еще в 1996 г. на Всероссийском совещании по борьбе с экологическими правонарушениями, уровень взаимодействия органов внутренних дел с природоохранными органами по совместному пресечению экологических правонарушений за последние годы заметно снизился.

Основная причина такого положения – изменение компетенции органов МВД и исключение в 1991 г. из Закона «О милиции» обязанностей милиции по «осуществлению предусмотренных законодательством мер по охране природы и экологической безопасности».

Как следствие; повсеместно в МВД, УВД и горрайорганах были сокращены должности сотрудников, осуществляющих взаимодействие с природоохранными и государственными органами по выявлению и пресечению экологических правонарушений⁷¹.Важное направление деятельности органов внутренних дел в области охраны природы – профилактика экологических правонарушений. При этом органы внутренних дел обязаны выявлять и устранять лишь те причины и условия, способствующие совершению правонарушений природоохранительного законодательства, которые должны и могут быть им известны с учетом их компетенции.

К числу основных причин преступного нарушения природоохранительного законодательства часто относят корыстные мотивы, например, у тех работников леспромхоза, которые производят порубку леса, грубо нарушая установленные правила, или у работников промысловых организаций, производящих лов рыбы с грубым нарушением действующего законодательства. Корысть может проявляться в стремлении к незаконному обогащению, т.е. получению незаконных дополнительных выплат (премий и т.д.), или с выгодой реализовать незаконно добытую рыбу, вывезенный лес и др. Поэтому своевременное пресечение органами внутренних дел такого рода противоправной деятельности – одно из условий предупреждения экологических нарушений.

Теория и практика выработали различные формы и методы профилактики правонарушений в области охраны природных ресурсов. Действенной формой профилактики нарушений природоохранительного законодательства является внесение органами внутренних дел представлений в соответствующие органы по фактам правонарушений. При этом в представлении необходимо конкретно и доходчиво указывать причины и условия, способствующие нарушению природоохранительного законодательства, и предложения по их устранению. Нецелесообразно вносить представления, носящие общий характер, так как эта форма желаемого результата не дает. В практике нередки случаи, когда по внесенным представлениям меры не принимаются, и органы внутренних дел не информируются о проделанной работе. В таких случаях необходимо ставить в известность вышестоящие органы.

В предупреждении органами внутренних дел нарушений природоохранительного законодательства особая роль отводится ведомственной милиции по охране различных природных объектов (источников водоснабжения, рыбных запасов и других мест), создаваемой на базе договора с организациями-природопользователями и заинтересованными ведомствами. Договорные отношения об охране объектов природы характеризуются рядом особенностей. Стороны не только приобретают соответствующие права, но и устанавливают, реализуют определенные права и обязанности, вытекающие из предоставленной им компетенции, зависящей от особенности охранной деятельности природного объекта. При этом в своей деятельности они исходят из государственных интересов по обеспечению сохранности объектов природы. Социальное, экономическое значение каждого природного объекта определяет способы охранной деятельности, т.е. ведомственная милиция играет важнейшую роль в охране природных ресурсов и в профилактике правонарушений еще и потому, что она специально для этих целей создается. В связи с этим необходимо отметить, что с учетом все возрастающего ухудшения состояния природных ресурсов и экологической среды в целом в результате увеличения случаев браконьерства, загрязнения окружающей среды (выбросы в атмосферу неочищенных газов, сточных вод, повышение радиационного фона, рост содержания нитратов в пищевых продуктах, загрязнение водоемов и т.п.) те органы, на которые в настоящее время возложены контрольно-надзорные функции в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования (в том числе, например, Минприрода России и его подразделения на местах), в целом с указанной задачей не справляются. Нарушения природоохранительного законодательства, как показывает практика, почти во всех регионах продолжают увеличиваться. В этой сложившейся на сегодняшний день ситуации в целях предупреждения экологических правонарушений, усиления действенного контроля за соблюдением природоохранительного законодательства, своевременного привлечения виновных к ответственности и т.д. целесообразно создавать экологическую милицию, наделенную соответствующими властными полномочиями, необходимыми для предотвращения и пресечения нарушений природоохранительного законодательства. При этом отметим, что прототип таких подразделений в системе органов внутренних дел имеется: это ведомственные подразделения милиции по охране источников питьевого водоснабжения, подразделения милиции по охране рыбных запасов и т.д. Но особенность их деятельности заключается, в первую очередь, в том, что они по целевому назначению призваны осуществлять охрану одного природного объекта, а не всего комплекса окружающей природной среды в целом (имеется в виду комплекс природной среды на конкретной территории). В связи с этим, что на современном этапе развития нашего государства, с учетом опыта работы имеющихся подразделений милиции по охране объектов природной среды (источников водоснабжения, рыбных запасов и др.), экологическую милицию целесообразно содержать за счет двух источников финансирования: федерального бюджета, т.е. по линии МВД РФ, и за счет местного бюджета. Возможны и другие варианты: содержание подразделений экологической (санитарной) милиции или за счет федерального бюджета, или за счет местного бюджета.

Охрана природных ресурсов стала одной из задач, которые органы внутренних дел решают совместно с другими государственными и общественными формированиями. Для того чтобы указанная работа была более целенаправленной и перспективной, необходимо:

создать специальный аппарат, который координировал бы деятельность органов внутренних дел по борьбе с браконьерством и другими видами нарушений природоохранительного законодательства;

формировать, особенно в федеральных округах, областях, краях и республиках с наиболее обильной и редкостной фауной и флорой, специализированные группы и подразделения (экологической милиции), в компетенцию которых входили бы непосредственная организация и проведение комплекса мероприятий, связанных с охраной природных ресурсов;

выделить конкретных сотрудников, организующих и проводящих работу по охране природы;

упорядочить ведомственные нормативные акты МВД России, регламентирующие обеспечение в сфере надзора охраны природной среды, рационального природопользования.

С учетом повышения роли органов внутренних дел в реализации экологической доктрины Российской Федерации целесообразно:

активизировать участие органов внутренних в формировании территориальных планов и программ, законодательства, затрагивающих вопросы обеспечения экологической безопасности;

всесторонне укрепить взаимодействие органов внутренних дел с государственными органами и общественными экологическими организациями;

более четко разграничить функции специально уполномоченных природоохранных органов в части охраны и регулирования использования природных ресурсов в целях устранения дублирования функций и применения мер ответственности;

разработать меры поощрения и льготы сотрудникам органов внутренних дел, активно участвующим в охране природных ресурсов;

создать в центральном аппарате МВД России специального экологического подразделения (отдела и т.д.), которое бы курировало, направляло всю работу, связанную с организационно-правовой экологической деятельностью органов внутренних дел на территории России;

разработать единый нормативный правовой акт (приказ) по усилению деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экологической безопасности.

Думается, было бы целесообразно ввести должность начальника экологической безопасности. Необходимость этого объясняется следующими наглядными примерами. Так, в своем выступлении Борис Алексеев, начальник экологической безопасности Вооруженных сил РФ, и Виктор Холстов, доктор химических наук, первый заместитель начальника Войск радиационной, химической и биологической защиты Минобороны России, обращают внимание на то, что «многие годы в Чечне происходило варварское загрязнение окружающей среды в результате незаконной переработки нефти на подпольных заводах. Армия и МВД провели активную борьбу с этим «бизнесом», уничтожая незаконные кустарные аппараты по переработке нефти... Но тайная переработка нефти в республике продолжается. Каждый день в реки и озера республики попадают вредные вещества, которые опасны для здоровья людей. А иные водоемы уже стали вообще смертельно опасными из-за высокой концентрации продуктов отхода нефтепроизводства. Военные экологи продолжают обследование местностей, чтобы предупредить людей о грозящей им опасности. Но куда страшнее экологические диверсии некоторых бандформирований, которые не брезгуют никакими средствами, чтобы поразить наши подразделения. Однажды удалось предотвратить взрыв фугаса, поверх которого лежало 1,5 кг ртути. От ее большого разброса могли бы пострадать не только военные, но и мирные люди, в том числе дети. Чеченские бандформирования часто сами создают предпосылки для серьезного ухудшения санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки в местах дислокации, загрязняя, скажем, источники водоснабжения. Кроме того, они уже не раз грозились применить ... самодельные химические отравляющие вещества, и потому нельзя исключать, что неаккуратное обращение с ними могло привести к серьезным массовым заболеваниям»¹.

Таким образом, органы внутренних дел относятся к числу специальных отраслевых государственных органов, решающих, в том числе в объеме своей компетенции, задачи в области охраны природы с помощью организационно-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление экологического правопорядка и экологической безопасности на территории Российской Федерации.


^ О НЕКОТОРЫХ МЕРАХ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ^


В отдельных действующих законах природоохранного блока и международных договорах, подписанных Россией, содержатся перечни экологических правонарушений, за совершение которых виновные лица должны нести уголовную или административную ответственность, однако кодификация многих из них в Уголовном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях отсутствует. Кроме того, некоторые экологические правонарушения, носящие по своему характеру признаки общественно опасных деяний, не охватываются действующими составами преступлений, а меры ответственности неадекватны опасности правонарушений. Например, всестороннего изучения заслуживают предложения о дополнении Уголовного кодекса РФ статьями об ответственности должностных лиц за реализацию проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы, об уголовной ответственности за незаконный оборот опасных отходов и торговлю находящимися под угрозой исчезновения видами фауны и флоры на основании самого факта совершения таких действий (т.е. вне зависимости от нанесенного ущерба).

Наряду с этим необходимо расширение практики создания экологически ориентированных подразделений правоохранительных органов, в том числе экологической милиции. При их отсутствии ни один из правоохранительных органов не обладает всеми необходимыми полномочиями и возможностями по ведению в полном объеме оперативно-розыскной деятельности и предупредительно-профилактической работы по предупреждению и пресечению с экологических преступлений и правонарушений.

Соответствующе подразделения должны создаваться в территориальных органах субъектов Федерации с учетом местных организационных и финансовых возможностей, а также особенностей структуры нарушений природоохранного законодательства. При этом представляется важным внесение соответствующих дополнений в федеральное законодательство, с тем чтобы такие региональные структуры находились в подчинении соответствующего подразделения, созданного в центральном аппарате МВД России. В случае положительного решения данного вопроса на федеральном уровне в подследственность органов вновь созданной структуры могли бы войти все статьи главы 26 УК РФ.

В борьбе с наиболее опасными экологическими преступлениями и правонарушениями чрезвычайно важным является создание системы эффективного взаимодействия, межведомственной координации и обмена информацией между всеми заинтересованными органами. При этом в части предупреждения угроз и выявления угрозообразующих факторов экологической безопасности активную роль призваны сыграть правоохранительные органы.

Координация деятельности правоохранительных органов в данной сфере возложена на органы прокуратуры, условием повышения результативности деятельности которых в сфере экологии представляется дальнейшее развитие системы специализированных природоохранных прокуратур. На наш взгляд, сложившаяся в сфере экологической безопасности ситуация настоятельно требует создания специализированных межрайонных природоохранных прокуратур во всех субъектах Российской Федерации. Причем в организационном плане представляется целесообразным их объединение в межрегиональные прокуратуры, действующие на правах областных (по примеру Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры). При построении системы природоохранных прокуратур по такому принципу будет значительно проще разграничить деятельность природоохранных и территориальных прокуроров. Более того, указанное построение позволит обеспечить заметную самостоятельность и независимость природоохранных прокуроров от местных органов власти и ведомственного влияния, повысить качество прокурорского надзора за счет целенаправленной специализации кадров.

Для повышения эффективности межведомственной координации представляется важным создание межведомственных рабочих групп федеральных правоохранительных органов по вопросам обеспечения экологической безопасности в центре и на местах, а также должным образом организованных структур экологической направленности внутри самих правоохранительных органов. В частности, целесообразно рассмотреть вопрос о создании в центральных аппаратах МВД, ФСБ и ГТК России обособленных структурных подразделений, которые будут заниматься вопросами борьбы с экологическими преступлениями и правонарушениями и обеспечением экологической безопасности России в целом.

Кроме того следует рассмотреть вопрос о целесообразности более четкого разграничения функций специально уполномоченных природоохранных органов как в части отделения функций охраны и регулирования использования природных ресурсов от функций природопользования, так и устранения дублирования функций. Должна быть четко разделена компетенция правоохранительных органов и природоохранных структур при реализации уголовного и административного законодательства в сфере, касающейся экологических преступлений и правонарушений. Все природоохранные органы должны своевременно направлять в соответствующие органы материалы об экологических правонарушениях для привлечения виновных к уголовной ответственности, что активизирует «экологическую» деятельность судов и прокуратуры.

Актуальны проблемы загрязнения с сопредельной стороны российских вод, почв и атмосферы, в первую очередь в дальневосточных субъектах Федерации, граничащих с Китаем; браконьерского промысла различных видов растительного и животного мира гражданами Японии, Китая, Кореи; ухудшения состояния природных сред и условий обитания уникальных рыбных ресурсов в результате полномасштабной реализации проектов по добыче и транспортировке на мировые рынки жидких и газообразных углеводородов в Каспийском море.

Необходимо подчеркнуть важность формирования ответственной информационной политики государства в сфере экологической безопасности. В частности, следует уделять повышенное внимание беспристрастному информированию населения по вопросам экологического риска, связанного с деятельностью предприятий различных отраслей. Одна из проблем в данной сфере – гипертрофированное восприятие населением опасности радиационно-го фактора и, соответственно, деятельности предприятий ядерной отрасли, возникшее не без участия средств массовой информации, отдельных общественных организаций и политиков, желающих привлечь к себе повышенное внимание. В связи с этим, в частности, может быть рассмотрен вопрос об установлении ответственности за распространение недостоверной и искаженной информации об экологических проблемах России.

Целесообразно добавить в формулируемый Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» перечень угроз, по которым работают органы безопасности, угрозы экологической безопасности, а также рассмотреть вопрос о расширении перечня статей Уголовного кодекса РФ альтернативной подследственности ФСБ России, включив в него, в частности, ст. 215 «Нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики», ст. 220 «Незаконное обращение с радиоактивными материалами», ст. 221 «Хищение либо вымогательство радиоактивных материалов», ст. 246 «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», ст. 247 «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов».

Органы безопасности при необходимости должны иметь возможность со своих позиций реагировать на наиболее острые экологические проблемы. При нормальной экологической ситуации органы безопасности могут и не обращаться к указанным статьям, а при ее обострении до такого уровня, когда затрагиваются интересы государственной безопасности, у органов безопасности будут основания для вмешательства на ранних этапах развития неблагоприятных процессов.