Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск 8
| Вид материала | Доклад |
- Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск, 1921.36kb.
- Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск, 1901.41kb.
- Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск, 1840.02kb.
- Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу выпуск, 2069.2kb.
- Доклады Центра эмпирических политических исследований, 1729.69kb.
- А. И. Стребкова теория и история политических институтов учебное пособие, 6519.62kb.
- Российского Фонда Фундаментальных Исследований. Настоящий сборник тезисов доклад, 2188.41kb.
- Российского Фонда Фундаментальных Исследований. Настоящий сборник тезисов доклад, 1778.8kb.
- Выпуск 3, 4164.91kb.
- Глобализация и социальная безопасность, 222.4kb.
Интегрированность коррупции в социальные практики
Российское государство, реализуя интересы коррупционных сетей, а не общественные интересы, оказалось неспособным предложить обществу и бизнесу реальные решения стратегических проблем. Все такие решения осуществляются в личных или корпоративных интересах тех, кто оказались допущенными к распоряжению теми или иными ресурсами. Общественные и государственные интересы в таких решениях не учитываются. В этих условиях трудно даже сформулировать, каким может быть государственный интерес, чтобы он не оказался в реальной практике интересом той или иной корпорации или коррупционной сети.
Государство, декларируя развитие социального, человеческого и культурного капиталов, на деле препятствует их развитию. Причина в том, что большинство носителей некоррупционных символических капиталов не входят в коррупционные сети, а потому не имеют шансов на реализацию интересов социальных групп, к которым они принадлежат. Коррупционные же сети развивают только те символические капиталы, носителями которых являются их члены, в результате, приоритетное развитие в нашей стране получают коррупционные социальный и человеческий капиталы.
Эти и другие символические капиталы могут накапливаться в обществе и конвертироваться в экономический или финансовый капиталы. Поэтому в современной экономической деятельности символические капиталы могут использоваться наравне с финансовым и экономическим, создавая и расширяя богатство страны. В частности, социальным капиталом можно считать совокупность социальных связей и отношений, в том числе накопленных взаимных обязательств. Эти обязательства наряду с экономическим и финансовым капиталами, давно и успешно используемыми в экономической теории и практике, могут накапливаться и расходоваться, могут инвестироваться в те или иные виды экономической деятельности, принося, правда опосредовано, вполне конкретные финансовые прибыли. Гарантом общественного признания символического капитала почти всегда является государство, только в редких случаях для этого оказывается достаточно признания негосударственных организаций, например, таких известных как ООН, ЮНЕСКО, Комитет по Нобелевским премиям и др. Распространенность в государственном управлении России коррупционных практик расширяет коррупционные составляющие и направленность символических капиталов, снижает их качество, уменьшает объёмы накопляемых богатств нашей страны. В частности, коррупционным социальным капиталом можно назвать социальные связи и отношения, которые способствуют деятельности коррупционных сетей и осуществлению коррупционных действий отдельных граждан. Коррупционным человеческим капиталом можно назвать совокупности личностных качеств членов коррупционных сетей и постоянных участников коррупционных сделок.
Граждане не пытаются заставить государство изменить стратегию развития символических капиталов, а адаптируются к складывающимся условиям. Фактически деятельность коррупционных сетей мотивирует и направляет развитие социального и человеческого капиталов в нашей стране на реализацию тех или иных коррупционных практик. Причина в том, что большинство граждан с трудом или вообще не могут решать свои проблемы в органах власти легальными, полностью законными способами. Коррупция же позволяет заставить чиновников выполнять свои обязанности перед гражданами, решать их проблемы. Кроме того, коррупция способна выравнивать социальные статусы граждан и чиновников в системе государственных услуг, когда граждане обращаются к ним для решения своих проблем. Поэтому именно коррупционные практики наиболее эффективны при решении проблем граждан, особенно при их взаимодействиях с органами власти. И для российских граждан становятся вполне рациональными стратегии адаптации своих социальных и человеческих капиталов к этим реальным практикам решений проблем. Фактически коррупция становится выгодной российским гражданам, они не склонны противодействовать ей, напротив, они стремятся освоить в своих социальных практиках способы осуществления коррупционных действий. Такие социальные позиции наших граждан приводят к снижению качества совокупных социального и человеческого капиталов социальных групп, регионов и всей страны в целом.
При этом большинство граждан негативно оценивают коррупционные действия, коррупционные способы решения проблем, нередко утверждают, что были бы готовы решать свои проблемы без коррупции. Но они оказываются неспособными самостоятельно находить и внедрять некоррупционные способы решений своих проблем. В результате формируется расхождение реальных социальных практик с оценками их сущности, которое постепенно, скорее всего, будет приводить к тому, что постоянно осуществляемые коррупционные действия перестанут негативно оцениваться большинством граждан и будут ими признаваться вполне легальными, социально одобряемыми практиками.
^
Социальные закономерности взаимодействий граждан
с государственными служащими
Взаимоотношения граждан с государственными служащими органов власти и управления в нашей стране организованы довольно сложно (Римский, Взаимодействие с органами власти, 58–152). В их осуществлении нередко существенно бóльшую значимость, чем нормы законов, ведомственных и должностных инструкций, других нормативно-правовых актов имеют неформальные нормы и правила договорного характера. Эти договорные нормы и правила формируются не произвольно, а на основе уже сложившихся социальных практик, социальных стереотипов, запретов и ограничений. Для участников социальных взаимодействий существенное отклонение от общепринятых взаимоотношений и социальных практик очень редко бывает возможным, потому что не получает общественного одобрения. А общественное одобрение тех или иных практик во многом определяется тем, какие из них государство признает в лице органов власти как социальные институты. Высокий уровень коррупции в органах государственной власти приводит к постоянному повторению и воспроизводству коррупционных практик во взаимоотношениях граждан и государственных служащих.
Неформальные нормы и правила взаимодействий граждан и государственных служащих иногда просто дополняют нормы законов и других нормативно-правовых актов, но в некоторых случаях почти полностью их заменяют, когда по результату взаимодействие гражданина с органом власти соответствует правовым нормам, а в процедуре этого взаимодействия правовые нормы почти не используются. Так происходит, например, при техническом осмотре автомобиля за взятку: соответствующее требование правил дорожного движения выполняется, но на деле никакого технического осмотра не производится, оформление талона техосмотра в таком случае является фиктивным.
Во взаимодействиях граждан с органами власти и управления государственные служащие формируют и поддерживают своё социальное господство над ними. Граждане в ситуациях таких взаимодействий чаще всего соглашаются с позициями подчинения, которые им отводят государственные служащие. В результате складываются и постоянно воспроизводятся патрон-клиентские отношения, в которых государственные служащие являются патронами, а граждане – клиентами. Находясь таким образом в подчиненном положении, граждане пытаются решать свои проблемы в органах власти какими-то неформальными способами, потому что формальные правовые способы почти всегда предполагают равенство статусов граждан и государственных служащих в их взаимодействиях друг с другом.
В некоторых редких случаях равенство их статусов обеспечивается самими органами власти, как в последние годы при получении водительских удостоверений, когда государственные служащие точно выполняют все нормы инструкций, и потребность в установлении неформальных отношений с ними исчезает сама собой. При наличии соответствующих документов водительское удостоверение можно получить довольно быстро. Однако само оформление этих документов может затянуться, что и создает для граждан некоторые неудобства.
В большинстве других ситуаций гражданам приходится затрачивать свои ресурсы и прилагать усилия для уравнивания социальных статусов с государственными служащими, т.е. для временного разрушения патрон-клиентских отношений. Но подавляющее большинство граждан пытается найти способы благоприятного разрешения ситуаций взаимодействия с государственными служащими только для себя лично, они не думают и чаще всего не хотят думать о том, как обеспечить решение аналогичных проблем для других граждан, для общества в целом.
В качестве ресурсов выравнивания своих социальных статусов с государственными служащими граждане используют свою внешность, возраст, знакомства с влиятельными личностями и должностными лицами, взятки и т.п. Методы выравнивания социальных статусов могут быть различными, но они почти всегда неформальные, не соответствующие правовым нормам. В частности, граждане крайне редко пытаются оспорить в суде неправомерные действия государственных служащих по отношению к ним, что можно было бы считать методом выравнивания социальных статусов, соответствующим правовым нормам. Гораздо чаще граждане используют во взаимодействиях с государственными служащими демонстрацию терпения, признания своего подчиненного положения, беспрекословное выполнение всех требований государственных служащих, которые удовлетворяются признанием своего господства и решают проблемы граждан; демонстрацию своего знакомства с влиятельными гражданами или должностными лицами, что неформально повышает социальный статус граждан; имитацию гражданами флирта или сексуального ухаживания, что неформально уравнивает социальные статусы в силу личных заинтересованностей государственных служащих в обратившихся к ним гражданах, а также взятки. Причем в современных условиях взятки чаще всего даются в денежных формах, подарки же государственным служащим редко бывают ценными и не рассматриваются ни гражданами, ни государственными служащими, их получившими, как взятки, а, скорее, как просто выражение благодарности за их участие в решениях проблем граждан.
Проблемы в своих взаимоотношениях с органами государственной власти российские граждане редко воспринимают как какие-то барьеры, препятствующие осуществлению ими своих прав и свобод, обеспечению их интересов и т.п. Очень часто эти проблемы воспринимаются гражданами как элементы социальной среды, в которой они живут, как социальные условия, к которым следует адаптироваться. Именно поэтому столь часто российские граждане проявляют терпение и подчиняются даже трудновыполнимым требованиям государственных служащих, чтобы решить свои проблемы. И именно поэтому они столь редко обращаются в суды и вышестоящие организации с целью изменить социальные условия решений своих проблем. Нередко в таких ситуациях российским гражданам представляется выгодным существенно ничего не менять в своих взаимоотношениях с органами власти и управления, так как они умеют решать свои проблемы неформальными методами, а в то, что их можно решать в точном соответствии с нормами законов, – не верят. Поэтому российские граждане, скорее всего, уверены, что любые изменения норм законов приведут лишь к изменениям неформальных правил их взаимодействий с органами власти, потребуют дополнительных усилий и времени на их освоение. В результате для граждан становится вполне рациональным поддерживать действующие в настоящий момент неформальные нормы и правила таких взаимодействий, включая коррупционные, например, дача взятки.
Для реального изменения процедур взаимодействий граждан с государственными служащими с целью исполнения правовых норм обеими сторонами этих взаимодействий необходимо на практике, а не только формально в соответствии с нормами законов и других нормативно-правовых актов, уравнять социальные статусы граждан и государственных служащих. Никакие административные мероприятия, направленные на снижение так называемых административных барьеров, этой цели достичь не могут, потому что самый низкий барьер означает признание господства государственных служащих над гражда-нами. Величина этого барьера будет иметь второстепенное значение, потому что для выравнивания социальных статусов или для собственного доминирования над государственными служащими граждане будут использовать те же самые способы, которые были описаны выше. А государственные служащие будут организовывать свои взаимодействия с гражданами так, чтобы они постоянно осуществляли попытки уравнивания социальных статусов с помощью дачи взяток, оказания каких-то услуг или других коррупционных действий.
Ситуацию могут изменить разработка и реализация таких стратегий развития государственного управления, которые не менее целенаправленно будут снижать уровень коррупции в социальных взаимодействиях граждан с органами власти, чем в настоящие время коррупционные сети его повышают.
Литература
^ Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.
Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. М., 2000.
Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России: В 2 кн. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. Кн. 1. М., 2001.
Римский В.Л. Взаимодействие с органами власти в восприятии граждан / Преодоление бюрократических барьеров в сфере миграции и дорожного движения: научный доклад по материалам проекта «Преодоление бюрократических барьеров в Федеральной миграционной службе МВД РФ и ГИБДД МВД РФ» / [Сатаров Г.А. и др.]. М., 2007.
^ Римский В.Л. Системность российской коррупции и возможности противодействия ей // Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.). М., 2007.
Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные. Пособие для начинающих коррупционеров, а также борцов с коррупцией. Томск, 2000.
О.В. Лагутин
^ АНАЛИЗ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Лоббистская деятельность существует в любом государстве. Не является исключением и Россия. В дореволюционный период ее развития основными институциональными субъектами лоббистской деятельности были биржи, предпринимательские союзы, торговые съезды и советы. Они представляли собой ассоциации торгово-промышленной буржуазии, имевшие совещательный характер. В работе торгово-промышленных съездов принимали участие высшие государственные чиновники, с которыми в «ближнем кругу» согласовывались интересы русского предпринимательства. Основной функцией предпринимательских союзов было создание режима наибольшего благоприятствования для отдельных отраслей промышленности, регионов и т. д. Уже тогда начали складываться институциональные основы отраслевого и регионального лоббизма. Необходимо отметить ведущую роль российкого государства во взаимоотношениях с отечественным предпринимательством, развитию которого способствовала политика государственного протекционизма. По словам И.Д. Осипова, «все эти меры правительства имели своей целью, прежде всего, умножение доходов государственной казны. Из-за этого элемент лоббирования в данном случае выступал сопутствующим фактором формирования государственной политики в отношении предпринимательства. Другая цель государственной политики состояла в объединении крупных и мелких торговых капиталов под эгидой первых для борьбы с иностранным купечеством, и данная политика пресекала попытки иностранного торгового капитала захватить русский рынок» (Осипов, 90). Первый пункт Кодекса российских предпринимателей 1912 г. гласил: «Уважай власть. Власть – необходимое условие для эффективного ведения дела. Во всем должен быть порядок» (Помпеев, 248). Две трети всего промышленного капитала России, а также незападных инвестиций в русскую промышленность и крупную торговлю было сконцентрировано именно в руках отечественных предпринимателей.
Однако такой характер сосуществования бизнеса и власти имел и негативные тенденции. На различные инициативы предпринимателей, их развитие как социально-профессиональной группы власть накладывала определенные ограничения, так как видела в них потенциального политического конкурента. К тому же необходимо добавить, что русская национальная буржуазия стала одной из движущих сил революционных событий 1917 г.
В советский период лоббизм был хотя и латентным, но вполне распространенным явлением, несмотря на официальное отрицание его существования. В условиях функционирования отечественной управленческой модели мобилизации и перераспределения ресурсов всегда выделялись приоритетные, ключевые направления жизнедеятельности государства и общества, развитие которых давало стране возможность достичь высокого экономического, военного и политического потенциалов и уровня влияния на принятие решений в международной политике. Именно приоритетность общегосударственных целей, программ, государственных институтов, материально-финансовых потоков послужила ключевым фактором образования сильных лоббистских структур в различных органах государственной власти Советского Союза.
Согласно материалам доклада Экспертного института РСПП «Лоббизм в России: этапы большого пути», в систему организованных интересов Советского Союза были включены: военно-промышленный комплекс (ВПК), включающий 9 министерств; строительный комплекс, включающий 7 общесоюзных министерств, систему Госстроя и республиканские строительные ведомства; горно-металлургический комплекс (2 министерства и несколько самостоятельных главков); топливно-энергетический комплекс (4 министерства); химический комплекс (3 союзных министерства); агропромышленный комплекс (4 министерства и одно ведомство); машиностроительный комплекс; транспорт и связь (Блохин, 13–14).
Существовала также иерархия региональных интересов, где лидировали представители власти тех регионов, в которых был сконцентрирован потенциал тяжелой промышленности и оборонного комплекса, которые и являлись приоритетными сферами государственной политики. Таким образом, в СССР к 70-м годам также сложились две ведущие категории групп интересов – отраслевые и региональные.
В ходе политических реформ 90-х годов XX века в России сформировалась система государственных институтов, сходная с западной системой представительной демократии. Наряду с исполнительной властью, где всегда традиционно максимально концентрировались интересы различных групп, образовалась законодательная власть, которая также стала сферой лоббистской деятельности. «Структурные изменения, происходящие в экономическом и политическом устройстве страны, нестабильность политических предпочтений ее граждан, изменение роли самого представительного органа и других важнейших институтов – все эти изменения значительным образом влияют на характер лоббизма в самой Государственной Думе. Однако, несмотря на все изменения, основное давление оказывается на определенные институты Государственной Думы, значение которых либо усиливается, либо ослабевает в зависимости от политической конъюнктуры» (Толстых, 20).
Для политической науки изучение лоббистской деятельности в нижней палате российского парламента представляет особый интерес из-за так называемой «прозрачности» законотворческой деятельности депутатов, которая выражена в доступности результатов поименного голосования. Несмотря на это лоббизм остается теневым как по характеру, так и по арсеналу использования различных технологий продвижения корпоративных интересов.
К объектам лоббизма в нижней палате российского парламента, посредством которых можно оказывать влияние на процесс принятия решений, относятся: Совет Государственной Думы; аппарат Государственной Думы; депутатские фракции; депутатские группы; неформальные депутатские объединения; комитеты и комиссии Государственной Думы; пользующиеся авторитетом депутаты Государственной Думы.
Совет Государственной Думы является руководящим органом Думы, координирующим и регулирующим законотворческую деятельность депутатов, обеспечивающим функционирование аппарата нижней палаты парламента. Он действует на основании Регламента Государственной Думы. В состав Совета входят руководители депутатских объединений, заместители председателя, председатели профильных комитетов с правом совещательного голоса. Совет принимает решение о включении законопроектов в примерную программу законодательной деятельности, поручает конкретным комитетам Думы подготовку законопроектов, назначает парламентские слушания, которые являются одной из легальных форм влияния на институты различных ветвей власти. В рамках данного органа имеются серьезные возможности для лоббистской деятельности, так как от него зависит скорость прохождения законопроектов, включение или не включение законопроекта в программу законодательной деятельности.
Аппарат Государственной Думы состоит из двенадцати структурных управленческих подразделений. Наибольшие возможности лоббистской деятельности имеются в административном управлении, организационном управлении, информационно-аналитическом управлении, правовом управлении и пресс-службе.
Депутатские объединения также обладают значительными лоббистскими возможностями, так как они формируют и Совет и аппарат Государственной Думы, организовывают весь процесс законотворческой деятельности. Депутатские объединения, согласно Регламенту Государственной Думы, включают в себя депутатские фракции и депутатские группы, которые обладают равными правами. Депутатские фракции представляют собой организованные группы представителей конкретных политических партий, оказывающие доминирующее влияние на принятие ключевых решений в законотворческом процессе. Целью образования фракций и депутатских групп является объединение депутатов для совместной деятельности и консолидированного отстаивания общей позиции по рассматриваемым вопросам. Фактически все фракции Государственной Думы всех созывов имели внутренние лоббистские структуры, включающие аграрное и нефтяное лобби. Депутатские группы представляют собой объединения депутатов, не входящих во фракции. Членами депутатских групп в Государственной Думе первого – четвертого созывов были депутаты - одномандатники, которые лоббировали региональные интересы. Данный вид группировки, как правило, имел корпоративный характер и обладал высокой степенью сплоченности.
Комитеты и комиссии Государственной Думы являются структурами, где лоббистская деятельность носит наиболее интенсивный характер. Образуются они с целью предварительного рассмотрения и подготовки заключений по законопроектам, поступившим на рассмотрение Государственной Думы (Регламент Государственной Думы. Ст. 19, п. 2). В связи с отраслевым принципом организации работы объемы финансовых ресурсов каждого из комитетов существенно различаются. Определенные отрасли экономики являются более приоритетными, чем другие, и от этого во многом зависит их финансирование. Поэтому и степень развития лоббизма в каждом из комитетов различна. Наиболее лоббируемыми комитетами нижней палаты парламента считаются: комитет по бюджету и налогам, банкам и финансам; комитет по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; комитет по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; комитет по природным ресурсам и природопользованию и другие.
К распространенным формам лоббистской деятельности относятся: обсуждение законопроектов и поправок к ним, а также депутатские, фракционные и парламентские запросы. Согласно ст. 13, 14 Регламента Государственной Думы РФ, данные виды запросов направляются Председателю Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору, Председателю Центробанка, Председателю Центральной избирательной комиссии, Председателю Пенсионного фонда и руководителям других федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации
Должностное лицо, которому направлен депутатский запрос, обязано дать ответ на него в письменной форме не позднее, чем через 30 дней со дня его получения. Депутат имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. Депутатский запрос выступает как средство давления на чиновников, а также служит информационным поводом для средств массовой информации. Фракционный запрос инициируется одной или несколькими фракциями и имеет бóльшую значимость, чем депутатский запрос. В случае парламентского запроса, который принимается большинством голосов от общего числа депутатов, должностное лицо обязано дать ответ в устной или письменной форме в течение 15 дней со дня его получения.
Рассмотрим основные тенденции лоббистской деятельности в Государственной Думе. В Государственной Думе первого созыва лоббистская деятельность имела слабый и хаотичный характер. Это объяснялось начальным периодом деятельности новой законодательной ветви власти, отсутствием должного опыта законотворческой деятельности, слабостью внутренней фракционной дисциплины. В этот период большую роль играли президентские указы как одна из основных форм нормотворчества. Основные сферы приложения указов – вопросы, связанные с отношениями собственности и государственным управлением экономикой, фискальной политикой. Поэтому в данный период лоббизм на уровне исполнительной власти имел определяющее значение.
В период работы Государственной Думы первого созыва можно выделить два крупных образования с четко выраженными лоббистскими устремлениями. Фракция Аграрной партии России представляла напрямую интересы агропромышленного комплекса (АПК), т. е. крупной корпорации. АПК смог создать полностью завершенную систему представительства, которая включала: корпоративное представительство (Аграрный Союз России); политическое представительство (Аграрная партия России); парламентское представительство в лице фракции в Государственной Думе и группы аграриев в Совете Федерации; представительство в Правительстве (руководство Минсельхоза и пост вице-премьера, курирующего аграрные вопросы) (Василенко, 60).
Для Государственной Думы первого и второго созывов было характерно то, что целый ряд комитетов нижней палаты парламента имел репутацию «вотчин» отдельных фракций, например, в комитете по аграрным вопросам 15 из 22 членов являлись аграриями. В некоторых случаях комитет, выработав согласованное решение по законопроекту, становился его главным защитником и лоббистом. Такое положение было характерно только для проектов, затрагивающих корпоративные, а не политические интересы.
Депутатская группа «Новая региональная политика», включающая 67 депутатов (во второй Государственной Думе – «Российские Регионы», в третьей – «Регионы России»), представляла собой классическое лоббистское образование, так как не имела конкретной идеологической платформы и была сосредоточена исключительно на защите экономических и политических интересов субъектов Российской Федерации, вследствие чего получила мощную поддержку со стороны губернаторов. По мнению многочисленных экспертов, бюджетный процесс и вопросы региональной политики были основными объектами лоббистской деятельности этой группы. Кроме того, ее лоббистская ориентация сразу была связана с нефтегазовыми интересами. А.С. Косопкин отмечает, что эта группа «представляла собой первую успешную попытку создания внутридумской лоббистской структуры, целенаправленно отстаивающей интересы газовиков и нефтяников» (Косопкин, 82). Значительный административный и корпоративный потенциал этой депутатской группы способствовал ее политическому долголетию.
Государственная Дума второго созыва отличалась от первой тем, что все крупные партии России осознали необходимость привлечения представителей бизнеса, который, осознав бесперспективность собственной парламентской деятельности, стал склоняться к опосредованному политическому представительству. На выборах 1995 г. в Государственную Думу было избрано 100 предпринимателей: 57 по федеральному списку и 43 по одномандатным округам. Фракция КПРФ оказалась самой «предпринимательской» по своему составу – в ней состояла треть всех предпринимателей. На втором месте оказалась фракция НДР, на третьем – фракция ЛДПР (Перегудов, 63).
Основными фигурантами, определяющими структуру и весь законотворческий процесс Государственной Думы второго созыва, стали фракции КПРФ и НДР. Первая, не считая их союзников, имела 150 депутатских мест и была способна повлиять на принятие любого решения, вторая как представитель «партии власти» обладала мощным административным ресурсом. Фракция НДР вынуждена была заключать соглашения с левой оппозицией ради контроля над ключевыми комитетами.
Обозначим фракционное представительство в ключевых комитетах Государственной Думы, членство в которых демонстрирует лоббистские возможности депутатских объединений (табл. 1).
Таблица 1. Представительство депутатских фракций и групп
в комитетах Государственной Думы второго созыва
| Название комитетов | Депутатские фракции и группы | ||||||||
| КПРФ | НДР | ЛДПР | Группа «Российские регионы» | «Яблоко» | Аграрная депутатская группа | Группа «Народовластие» | Независимые депутаты | Всего | |
| По промышленности, строительству, транспорту и энергетике | 9 | 4 | 3 | 2 | 2 | - | 2 | - | 22 |
| По бюджету и налогам | 6 | 8 | 5 | 9 | 5 | 3 | 4 | 5 | 45 |
| По природным ресурсам и природопользованию | 1 | 2 | 1 | 3 | 3 | 2 | 1 | - | 13 |
| По экономической политике | 6 | 2 | 1 | - | 1 | 2 | 1 | - | 13 |
| По собственности и приватизации | 5 | 5 | 2 | 1 | 2 | - | 1 | 1 | 17 |
Анализ вышеприведенной таблицы позволяет выявить расстановку политических сил в тех профильных комитетах, где лоббистская деятельность выражена наиболее отчетливо. КПФР, вместе с аграриями и отчасти с представителями группы «Народовластие», с одной стороны, и НДР, с другой, имеют в перечисленных комитетах больше своих представителей, чем другие фракции и депутатские группы.
Рассмотрим политическую структуру депутатских и фракционных запросов за первый год работы (1996 г.) Государственной Думы второго созыва, поскольку запросы – это одна из действенных форм лоббистской деятельности. Для этого воспользуемся информационной базой ИНДЕМ-Дума Статистика-2000, разработанной фондом ИНДЕМ под руководством Г.А. Сатарова. Эта база позволяет производить анализ политического размежевания и политических позиций законодателей нижней палаты парламента по результатам поименных голосований.
Нами были отобраны депутатские и фракционные запросы представителям исполнительной власти. Для отбора ключевых запросов была использована операция «отбор по расколу». Под расколом (разнообразие политических позиций) понимается величина 100*MIN(N «за», N «против» ) / (N «за» + N «против»). Где N «За» – количество депутатов, проголосовавших «За», а N «Против» – число депутатов, проголосовавших «Против». В диалоговом окне указывается нижняя граница раскола. Голосования, имеющие раскол меньше указанной величины, исключаются из текущего списка голосований.
По оставшимся запросам был произведен одномерный расчет активности фракций, члены которых выступили инициаторами запросов (табл. 2).
^ Таблица 2. Распределение инициаторов запросов
по фракционному признаку за 1996 г.
| Фракции и депутатские группы | Количество запросов |
| КПРФ | 35 |
| НДР | 4 |
| ЛДПР | 8 |
| Группа «Российские регионы» | 9 |
| «Яблоко» | 5 |
| Аграрная депутатская группа | 9 |
| Группа «Народовластие» | 7 |
| Независимые депутаты | 15 |
Из табл. 2 видно, что КПРФ с большим отрывом лидирует по числу запросов; группа «Российские Регионы» и аграрная депутатская группа как сугубо лоббистские образования по своему характеру набрали по 9 результативных запросов. Низкое количество запросов НДР можно объяснить тем, что она представляла интересы правительства (табл. 3).
^ Таблица 3. Распределение институтов, в которые направлен запрос
| Название институтов | Количество запросов |
| Администрация президента | 3 |
| Министерство сельского хозяйства | 1 |
| Министерство внутренних дел | 4 |
| Правительство | 21 |
| Председатель правительства | 26 |
| Генеральный прокурор | 12 |
| Министерство обороны | 5 |
| Министерство здравоохранения | 3 |
| ЦИК | 6 |
| Центральный банк РФ | 2 |
| ФСБ | 2 |
Институциональными лидерами, по поводу деятельности которых были направлены депутатские запросы, являлись: Председатель Правительства; кабинет правительства; Генеральный Прокурор; Центральный избирательный комитет; министерство обороны и другие силовые структуры. Данное распределение можно объяснить как очередной виток противостояния законодательной и исполнительной властей при сложившейся новой политической структуре и расстановке сил в Государственной Думе второго созыва.
Распределение запросов по профильным комитетам Государственной Думы выглядело следующим образом (табл. 4).
^ Таблица 4. Распределение инициаторов запросов по членству
в профильном комитете
| Название комитета | Количество запросов |
| Труд и социальная политика | 4 |
| Оборона | 15 |
| Охрана здоровья | 5 |
| Международные дела | 9 |
| Экология | 6 |
| Промышленность, строительство, транспорт и энергетика | 2 |
| Бюджет и налоги | 12 |
| Собственность, приватизация и хозяйственная деятельность | 2 |
| Законодательство и судебно-правовая реформа | 5 |
| Безопасность | 10 |
| Проблемы Севера | 5 |
| Аграрные вопросы | 8 |
| Образование и наука | 4 |
| Экономическая политика | 2 |
| Природные ресурсы и природопользование | 3 |
Данное распределение раскрывает значимость политико-экономи-ческих проблем в рассматриваемый период времени. Война в Чеченской республике объясняет активность работы силовых комитетов, борьба за принятие бюджета обусловливает активность работы не только профильного комитета, но и других комитетов.
С помощью программы ИНДЕМ-ДУМА Статистика-2000 произведем многомерное шкалирование, которое позволяет представить в геометрическом пространстве позиции депутатов из различных фракций. Этот график называется «политической картой». Этот вид анализа включает три этапа: выявление латентных факторов политического размежевания по результатам поименных голосований; расчет параметров для каждого голосования, выявляющих степень обусловленности раскола при голосовании действием каждого из выделенных факторов и определяющих «эталонные» исходы голосований; расчет для каждого депутата рейтингов соответствия «эталонам» по каждому из факторов политического размежевания – координат депутата на политической карте (Благовещенский, 276).
В нашем случае за основу взяты результаты голосования по депутатским и фракционным запросам за 1996 г. Результаты анализа представлены на рис. 1.
Обозначения:
Депутаты фракции «Яблоко»; 
Депутаты фракции НДР и депутатской группы «Российские регионы»; 
Все остальные депутатыРис. 1. Политическая карта 1.
Горизонтальная ось отражает фактор «реформизм – антиреформизм», который авторы проекта традиционно считают основной причиной политического размежевания в большинстве политических сценариев за весь период работы Государственной Думы. Этот фактор позволяет объяснять особенности политической структуры законодательных органов и обнаруживать устойчивые закономерности.
Консерватизм (антиреформизм) и реформизм – необходимые, постоянно воспроизводящиеся политические позиции, однако их конкретное воплощение меняется в соответствии с исторической ситуацией. Более того, в зависимости от исторического и политического контекстов одна и та же конкретная позиция, политическая линия или политическая группа может выполнять консервативную или реформистскую функцию. Консервативные и реформистские позиции не обязательно постоянно закреплены за конкретными партиями, фракциями или законодателями. В нормально функционирующем парламенте консервативную функцию выполняют представители блока правящих партий, а реформистскую – блока оппозиционных партий. После победы оппозиции ситуация меняется. Бывшая оппозиция начинает постепенно переключаться на выполнение консервативных функций, в то время как прежние консерваторы начинают искать новые (относительно действующего курса) политические альтернативы, т. е. выполнять реформистские функции. При этом глобальные политические цели противостоящих сторон сохраняются. Меняются лишь функции в законодательном органе.
Факторы политического размежевания представляют собой совокупность потенциальных политических оппозиций, каждая из которых разделяет участников политического действия по признаку «свой – чужой» (Сатаров 261). Поэтому на политической карте 1 фактор горизонтальной оси разделяет сторонников реформ и их антиподов, выступающих против реформ. Для воспроизведения этого фактора была использована модель «идеального депутата». Такой депутат представляет собой некий образец политической приверженности. В нашем случае положительному направлению горизонтальной оси соответствует позиция «противник реформ». Депутат, занимающий такую позицию, при любом голосовании всегда голосует против любых реформ.
При построении фактора «реформизм – антиреформизм» в качестве эталона «идеального депутата» был взят Г.А. Зюганов как лидер оппозиции правящему режиму. На политической карте 1 депутаты фракции КПРФ, обозначенные темными квадратами, сконцентрированы в правой стороне карты ближе к «антиреформизму». Кругами на карте обозначены депутаты фракции НДР, которые в то время были сторонниками «реформ».
По вертикальной оси депутатские объединения расположились следующим образом. Выше всех, с довольно сильным отрывом, располагаются квадраты с белой точкой, обозначающие депутатов фракции «Яблока», несколько ниже – депутаты фракции КПРФ, рядом с которой расположены члены Аграрной депутатской группы и группы «Народовластие». Примерно на этом же уровне располагаются члены фракции НДР и депутатской группы «Российские регионы». Ниже всех находится фракция ЛДПР. Вертикальная ось интерпретируется с учетом голосований депутатов по вышеупомянутым запросам, которые в целом были направлены на усиление полномочий Государственной Думы в ее отношениях с Правительством. При этом депутаты, голосовавшие «за», группируются выше по вертикальной оси. Поэтому концы вертикальной оси можно определить как «сильный парламент» (вверху) – «слабый парламент» (внизу). В данном случае можно выделить две фракции, склонные бороться за «сильный» парламент, – это фракции «Яблока» и КПРФ. Причем точки, обозначающие депутатов фракции «Яблока», расположены на графике отдельно от депутатов всех остальных фракций.
Особая позиция данной фракции в процессе голосования по ключевым вопросам на протяжении всей ее работы в Государственной Думе соответствует максимальному рейтингу по шкале «политическая принципиальность» – «политический компромисс». Лидера этой фракции, Г.А. Явлинского, можно считать эталоном «идеального законодателя» при измерении данного фактора. На противоположном направлении действия этого фактора («политический компромисс») располагаются точки, обозначающие членов депутатских объединений, склонных к различным соглашениям ради лоббирования интересов определенных социальных групп. По словам депутата В. Похмелкина, «в осеннюю сессию активность лоббистов возрастает, поскольку начинается бюджетный процесс. Здесь для них максимальное приложение сил. Депутатам есть во что конвертировать усилия, которые они предпринимают в интересах финансово-промышленных групп» (Виноградов 4).
С учетом этого для выявления лоббистских позиций различных депутатских группировок следует рассмотреть голосования по бюджету за ноябрь и декабрь 1997 г. На горизонтальной оси располагается фактор «реформизм – антиреформизм», который также адекватно отражает позиции депутатов в процессе голосования по бюджету 1998 г. На вертикальной оси расположен фактор «политическая принципиальность» – «политический компромисс» (рис. 2).
Обозначения:
Депутаты фракции «Яблоко»; Депутаты фракции НДР и депутатской группы «Российские регионы»; Все остальные депутатыРис. 2. Политическая карта 2.
На рис. 2 в верхней части вертикальной оси расположены квадраты с белой точкой, которые обозначают депутатов фракции «Яблоко». При расчете индекса конформизма было установлено, что у депутатов фракции «Яблока» он имеет минимальные значения, т.е. они в значительно меньшей степени, чем депутаты других фракций, были склонны ко всякого рода компромиссам. Индекс конформизма меняется от 0 до 1. Он равен 1, если депутаты фракции, проголосовавшие «за» и «против», поделились в той же пропорции, что и все депутаты Государственной Думы. Индекс равен 0, если депутаты фракции или депутатской группы голосовали одинаково и альтернативно депутатам остальных фракций и групп.
На противоположном конце вертикальной оси расположены точки, обозначающие депутатов группы «Российские регионы», наиболее склонных к политическому компромиссу и лоббированию конкретных интересов. Чуть правее их расположены точки, обозначающие депутатов фракций НДР и ЛДПР.
^
Таблица 5. Средний конформизм по депутатским объединениям
при голосовании за бюджет
| Депутатское объединение | Показатель конформизма |
| КПРФ | 0.48 |
| НДР | 0.32 |
| ЛДПР | 0.32 |
| Группа «Российские регионы» | 0.32 |
| «Яблоко» | 0.04 |
| Аграрная депутатская группа | 0.64 |
| Группа «Народовластие» | 0.35 |
| Независимые депутаты | 0.32 |
В табл. 5 приводятся средние показатели конформизма каждого депутатского объединения по вопросам голосования за бюджет. На основе этих данных можно сделать вывод о том, что члены фракции «Яблока» по характеру голосовательного поведения выделяются среди депутатов всех остальных фракций и депутатских групп.
Приведенные данные демонстрируют два вида лоббизма в Государственной Думе Российской Федерации второго созыва. Это законодательный лоббизм, проявляющийся в защите социальных интересов с помощью влияния на процесс разработки и принятия законопроектов, а также бюджетный лоббизм, выражающийся в защите социальных интересов путем влияния на процесс распределения средств федерального бюджета. Оба вида лоббизма характерны не только для Государственной Думы России, но и для законодательных органов других стран.
Литература
^ Благовещенский Н.Ю. Политическая карта парламента: опыт исследования политического размежевания // Решение есть всегда. Сборник трудов Фонда ИНДЕМ / Под ред. Г.А. Сатарова. М., 2001.
Блохин А.А., Верещагин В.В., Нещадин А.А. Лоббизм в России: этапы большего пути. М., 1995.
Василенко А. Российские нефтекомпании и политика в переходный период. М., 1997.
Виноградов М. Ожидание закона. «Известия». 2001. 19 окт.
Губернаторов В. Группы влияния российских деловых кругов // Власть. 1995. №5.
Зудин А.А. Система представительства российского бизнеса: формы коллективного действия. М., 1997.
Зудин А.А. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. Внешняя политика России: 1991–2000. Ч. 2. М., 2001.
Катренко В. Думская горизонталь // Независимая газета. 2001. 31 окт.
Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психологические особенности парламентской деятельности на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2002.
^ Осипов И.Д. Власть и предпринимательство в России: историко-культурный аспект взаимоотношений // Формирование системы цивилизованного лоббизма в России: GR и проблемы эффективности взаимодействия общества и власти / Под ред. В.И Быкова, Л.Н Галенской, Л.В. Сморгунова. СПб., 2006.
Перегудов С.П. Корпорации, общество и государство: эволюция отношений. М., 2003.
Помпеев Ю.А. История и философия отечественного предпринимательства. СПб., 2003.
Регламент Государственной Думы Российской Федерации // www.duma.gov.ru
Сатаров Г.А. Анализ политической структуры законодательных органов по результатам поименных голосований // Решение есть всегда. Сборник трудов Фонда ИНДЕМ / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2001.
Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006.
^ МЕТОДОЛОГИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО АНАЛИЗА
_______________________________________________________