Регулирование экономики Украины

Вид материала

Тезисы

Содержание 3.Изменение роли и функции государства в развитии экономики 3.1. Роль государства в переходной экономике 6. Улучшение деятельности государственных институтов зависит от совершенствования систем оплаты и стимулирования государственных

Подобный материал:

• Экзаменационные вопросы по курсу «Государственное регулирование экономики», 24.6kb.
• Реферат на тему: "Регулирование занятости трудовых ресурсов Украины", 748.66kb.
• Рабочая программа дисциплины «Государственное регулирование национальной экономики», 435.72kb.
• Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности, 62.18kb.
• Темы рефератов по дисциплине «Государственное регулирование предпринимательской деятельности», 20.53kb.
• Примышев И. Н. Государственное управление отраслевыми и региональными аспектами формирования, 131.02kb.
• Закона Украины «О телевидении и радиовещании», 384.69kb.
• Президенту Украины В. Ф. Януковичу Премьер-министру Украины М. Я. Азарову Министрам, 26.76kb.
• Таможенный кодекс украины, 3085.67kb.
• И. А. Петушкова Минский филиал Московского государственного университета экономики,, 38.89kb.

3.Изменение роли и функции государства в развитии экономики


С переходом от позднеиндустриального общества (в его социалистически-тоталитарном варианте) к постиндустриальному радикально меняются роль и функции государства в экономике, что требует теоретического осмысления и новых подходов к государственному управлению, подготовке и организации работы государственных служащих.


3.1. Роль государства в переходной экономике


В позднеиндустриальном обществе роль государства в экономике значи­тельно возросла по сравнению с предыдущими этапами развития индустри­ального общества. Государство выступало как собственник значительной (а в социалистическом варианте — подавляющей) части национальных ресурсов, непосредственно участвовало в экономическом обороте, определяло стратегию развития и само реализовывало ее, брало на себя возмещение текущих расхо­дов и большей части инвестиций на содержание науки, социальной сферы, оп­ределяло условия труда и его оплату. Предприятия и работники выступали лишь как исполнители государственных заданий. Инициатива и предприимчи­вость поощрялись лишь в пределах выполнения государственных правил и норм, частное предпринимательство сурово наказывалось. Представительная демократия (власть советов) носила чисто формальный характер; полнота полно­мочий была сконцентрирована в руках исполнительных органов, которые, в свою очередь, выступали послушными исполнителями директив всемогущих партийных органов.

Такая гипертрофия экономической роли государства не была случайной. Она была обусловлена, во-первых, обострением противоречий индустриально­го общества на фазе его заката, в конце цивилизационного цикла, попыткой разрешить противоречия и продлить существование этого общества с помо­щью усиления роли государства, действующего по кейнсианским или марк­систским рецептам. Однако возможности государства в общественном про­грессе ограничены; закономерности развития общества и экономики сделали неизбежным переход к следующей мировой цивилизации; государство могло лишь оттянуть и облегчить его (либо, наоборот, сделать его более мучитель­ным и разрушительным, как это получилось в СССР), но не отменить законы истории.

Во-вторых, усилению роли государства способствовали разгул милитариз­ма, мощь военно-промышленного комплекса, армии и генералитета в услови­ях мировых войн (двух "горячих" и одной "холодной"), противостояние и военное соревнование двух вооруженных лагерей, гонка вооружений. Понят­но, что государство играло решающую роль в мобилизации ресурсов — интел­лектуальных, трудовых, экономических — на укрепление обороноспособнос­ти, на подкормку ненасытного военного Молоха.

Когда гонка вооружений превзошла разумные пределы, сделав победу в мировой войне невозможной, а угрозу самоуничтожения человечества вполне реальной, необходимость в гипертрофии военной мощи и военно-промыш­ленного комплекса ослабла, а вместе с тем отпала основа чрезвычайной роли государства в экономике, свойственной военному режиму.

В-третьих, социалистический вариант позднеиндустриального общества опирался на марксистскую концепцию отмирания-государства в будущем бесклассовом, коммунистическом обществе через усиление его роли в пере­ходный период и на этапе социализма. Этот парадокс служил обоснованием всевластия верхушки партийно-государственного аппарата. И хотя в период "развитого социализма" было объявлено, что диктатура пролетариата закон­чилась и социалистическое государство стало "общенародным" — эти лозунги фактически лишь прикрывали растущее бессилие государства, его беспомощ­ность перед лицом нараставших противоречий и усиления теневой экономи­ки. Общество и партийно-государственная верхушка жили в двух измерениях, и это неизбежно должно было закончиться крахом иллюзий, коренной, рево­люционной переменой роли государства и сил, которые оно реально представ­ляло и защищало.

На гребне демократической волны верх взяли представления о том, что го­сударство должно отойти от непосредственного участия в экономике, предо­ставив простор "невидимой руке" рынка, рыночному саморегулированию.

Произошел ренессанс идеологии свободной конкуренции эпохи раннего капитализма. Под флагом либерализации экономики и приватизации, шоковой терапии за пару лет были осуществлены радикальные меры по "деэтатизации" (разгосударствлению) экономики: приватизация большей части государст­венного имущества, разрушение плановой системы, свертывание оборонных заказов и военно-промышленного комплекса, свобода стихийно-рыночного ценообразования, финансово-кредитных и торговых спекуляций, открытие простора для проникновения транснациональных корпораций, зарубежных товаров на внутренний рынок. Практически были созданы условия для стре­мительного нарастания теневой экономики, лидеры которой в наибольшей мере оказались подготовленными для использования стихийно-рыночных ме­ханизмов в своих интересах и взяли на себя немало функций, которые отдало ослабевшее государство, в союзе с внезапно возникшими финансовыми моно­полиями (олигархами). Такие реформы активно поддерживались и подпиты­вались международными финансовыми организациями и недавними против­никами, которые были заинтересованы в ослаблении некогда мощной сверх­державы.

Однако вскоре романтические миражи неолиберализма развеялись при столкновении с суровой действительностью. Оказалось, что возврата к прой­денному этапу нет, что без сильной и гибкой роли государства невозможно на­именее болезненно проложить правильный курс в бушующем океане переход­ного общества, осуществить стратегический поворот, не вызвав социальных потрясений. Это вынужден был признать и Всемирный банк, где преоблада­ли сторонники либерального курса, в докладе которого "Государство в меняющемся мире" (1997 г.) записано, что "провал стратегии развития, основанной на доминирующей роли государства" не означает перехода к "минималист­скому государству", "развитие нуждается в эффективном государстве, игра­ющем роль катализатора и помощника, стимулирующего и дополняющего деятельность частного бизнеса и отдельных лиц... История с настойчивостью повторяет, что хорошее правительство — это не роскошь, а жизненная необхо­димость. Без эффективного государства устойчивое развитие, экономическое и социальное, невозможно... Эффективное государство жизненно необходимо для предоставления товаров и услуг а также для создания правил и институ­тов, позволяющих рынкам процветать, а людям — вести .более здоровую и счастливую жизнь¹.

В приведенных цитатах следует обратить внимание на понятие "эффектив­ное государство". Дело в том, что роль государства в экономическом развитии неоднозначна. Оно может играть прогрессивную, созидательную роль, поддер­живая назревшие тенденции трансформации экономики, стратегические на­правления развития и тем самым способствуя быстрейшей адаптации к реа­лиям меняющегося мира. Оно может играть нейтральную роль, вторгаясь в экономические процессы лишь в целях самообеспечения и самосохранения и предоставляя возможность назревшим изменениям самостоятельно пробить себе дорогу. Но возможна и реакционная роль государства, если оно стремится поддержать обреченные институты, создавая простор для разрушительных сил, отказываясь выполнять стратегические и созидательные функции и выка­чивая ресурсы из истощенной экономики для поддержания своих амбиций и перекачивания ресурсов в карманы олигархической верхушки, сросшейся с ли­дерами мафиозных структур.

Беда Украины в том, что, прикрываясь вторым, нейтральным вариантом, на деле разбухший государственный аппарат все больше выполняет разруши­тельную роль, что ведет к углублению и затягиванию кризиса и депрессии, тормозит выход на траекторию оживления, оздоровления экономики. Суть дела не просто в том, чтобы усилить роль государства в экономике, а в том, чтобы сделать эту роль прогрессивной, чтобы сформировать эффективное государство. А для этого нужно ясно понимать, каковы основные функции эффективного государства в переходной экономике, и умело реализовать эти функции, подкрепляя действенной системой исполнения судебных ре­шений. Это подтверждает справедливость давнего наблюдения: "Суровость украинских законов смягчается необязательностью их исполнения". Гораздо более жесткие меры принуждения применяются в теневой экономике, в сис­теме рэкета.

Регулирование рыночных отношений означает вместе с тем принятие предупредительных мер против недобросовестной конкуренции, нарушения прав потребителей, засилья монополий, мошенничества, строительства фи­нансовых пирамид и т.п. Хотя многие из этих мер предусмотрены украинским законодательством, они часто не выполняются.

Все это не обеспечивает благоприятного климата для экономической дея­тельности, осуществления инноваций, привлечения инвестиций и т.п. Создание полной, ясной и подкрепляемой обязательностью исполнения системы правовых норм является необходимым условием оживления и устойчивого развития украинской экономики.


3.2. Социальная функция государства


Известная формула В.И.Ленина о том, что государство есть машина в руках господствующего класса для подавления эксплуатируемых классов, является односторонней и не отражает всей истины. Государство возникло как инструмент упорядочения общественных отношений в условиях сложивше­гося общества с противоречивыми интересами разных социальных слоев. Вы­ражая волю господствующих слоев, государство вместе с тем отражает инте­ресы всего "общества, всех его слоев, находит приемлемый для большинства населения консенсус между этими слоями, способы разрешения неизбежно возникающих между ними противоречий. Когда то или иное государство ока­зывается не в состоянии выполнять эту важнейшую функцию, оно терпит крах, сметается в результате политической революции или внешнего завое­вания.

Государство в рыночной экономике не может ограничиться функцией её регулирования. Оно должно создавать условия для социального партнерства, для развития той (и весьма значительной) части экономики, которая не функ­ционирует по законам рынка. Речь идет прежде всего о социокультурной сфере — о развитии науки, культуры, образования, демографических процес­сах, обеспечении эффективной занятости, охране здоровья, окружающей среды, поддержке материнства и детства, стариков и т.п. Необходимо осуществлять регулирование экономической стратификации и социальной мобильности, не допуская чрезмерного разрыва между богатством и бедностью.

Социальная функция социалистического государства была достаточно сильно развита, и его опыт был перенят многими зарубежными государства­ми и нашел выражение в концепциях "государства всеобщего благосостояния" и "социально-рыночной экономики". Однако в переходной экономике эта функция в значительной степени свернута: резко сократились ассигнования на отрасли социокультурной сферы, уменьшился реальный размер пенсий и обесценены сбережения партнеров, уменьшилось фактическое конечное по­требление домашних хозяйств, превзошла критические пределы дифферен­циация доходов богатых и бедных слоев населения, значительная его часть оказалась в состоянии нищеты. На новом этапе реформ ради обеспечения доходов бюджета и погашения внутренних и внешних долгов эта тенденция продолжает усиливаться. Неэффективное исполнение государством своей социальной функции ведет к разрушительным социальным конфликтам и взрывам.

Ориентиры социокультурной динамики, эффективное .выполнение социальной функции должны стать первым приоритетом государства, которое со­здано народом и содержится за его счет, прежде всего для поддержания и раз­вития жизнеспособности и благосостояния народа.


3.3. Стратегическая функция государства


Третья важнейшая функция государства в экономике — стратегическая, за­ключающаяся в обеспечении своевременной и эффективной трансформации экономики в быстро меняющемся мире. Особое значение эта функция при­обретает в переходные эпохи, в условиях кризисов, когда усиливаются хао­тичность движения противоречия экономических и социальных интересов, быстро меняется геоэкономическая ситуация. Для выполнения этой функции государство должно концентрировать интеллектуальные силы, развивать про­гнозирование, разрабатывать и выполнять экономические, социальные, научно-техническиё, экологические программы, выделять на стратегические цели крупные ресурсы, отрывая их от текущих нужд, осуществлять подготовку стратегически мыслящих менеджеров и государственных служащих и поддер­живать их.

Социалистическое государство было сильно стратегической направлен­ностью, способностью и возможностью концентрировать ресурсы на выбран­ных стратегических направлениях. Это позволило в сравнительно короткие сроки осуществить индустриализацию страны, выстоять и победить в Вели­кой Отечественной войне против военно-промышленной машины почти всей Европы, сравнительно быстро восстановить разрушенное, уйти вперед в некоторых научно-технических и военно-технических областях. Опыт перспек­тивного планирования и целевого программирования позаимствовали у СССР многие зарубежные страны — как развитые (например, Франция), так и раз­вивающиеся (например, Индия, Республика Корея). Другое дело, что про­граммные цели не всегда определялись обоснованно и многие программы про­валились, развитие военно-промышленного комплекса и тяжелой промышленности осуществлялось за счет подрыва сельского хозяйства и низкого уров­ня жизни населения, а в 70-90-е годы стратегическая функция государства оказалась чрезмерно ослабленной (несмотря на принятие множества не свя­занных друг с другом, не обеспеченных ресурсами и не выполняемых про­грамм).

Без восстановления стратегической функции государства, реабилитации программно-целевого метода, стратегического управления, воспитания по­коления стратегически мыслящих менеджеров и государственных служащих невозможно решить корённые проблемы реформирования экономики, пере­хода от кризиса к оживлению, сохранения локальной цивилизации.

Особенно возрастает и усиливается значение стратегической функции государства в условиях экономических кризисов — как среднесрочных, так и долгосрочных. Обязанность государства — опираясь на интеллектуаль­ные силы, на мировой опыт, заранее предвидеть наступление кризиса, по­ставить правильный его диагноз, разработать и осуществить антикризисную программу, позволяющую пройти эту критическую фазу с наименьши­ми потерями и в короткие сроки, поддерживать базисные инновации, обеспе­чивающие повышение конкурентоспособности отечественной продукции и расширение спроса на внутреннем и внешнем рынках, поддерживать заня­тость и, покупательную способность населения. Примером может служить опыт антикризисного регулирования в США, обобщенный Э. Хансеном: в США был принят закон о занятости 1946 г., обязывающий президента еже­годно представлять в конгресс экономический доклад с мерами по обеспе­чению занятости, поддержке производства и покупательной способности на­селения. Для подготовки и рассмотрения доклада созданы совет экономи­ческих консультантов в аппарате президента и объединенная комиссия конгресса.

Украинское государство оказалось не готовым к кризису, не в состоянии поставить правильный диагноз обвального кризиса, разработать и реализовать действенную и реалистичную программу выхода из кризиса.

Стратегической ошибкой было то, что в условиях обвального кризиса в 1992 г. был принят курс на уход государства из экономики, свертывание госу­дарственных заказов, развязывание рыночной стихии, что привело к галопи­рующей инфляции, гигантскому перераспределению собственности в интересах теневого капитала, падению, по официальным данным, примерно вдвое уров­ня жизни народа за один год, разрушению высокотехнологичного военно-про­мышленного комплекса. Попытки восстановить деформированную, полуразрушенную экономику монетаристскими методами, финансовыми спекуляция­ми, внешними и внутренними заимствованиями успеха не принесли. Более того, извлекая с помощью налогов и финансовых пирамид неоправданно большую долю доходов предприятий и населения и бездарно растрачивая их на содержание разбухшего государственного аппарата, под­кормку коммерческих банков, государство само стало одним из сильных фак­торов углубления кризиса.

Продолжение такого курса пагубно для страны. Опираясь на теорию цик­лов и кризисов и мировой опыт антикризисного регулирования, нужно выра­ботать и последовательно реализовать новую стратегию (аналогичную новому курсу Франклина Рузвельта, который помог США выйти из глубочайшего в ис­тории страны кризиса 1929-1933 гг.) антикризисного регулирования рыночной экономики. Ключом программы Рузвельта стало развертывание гражданских работ за счет государственных средств; на это было затрачено 20 млрд. долл. Было разработано 35 тысяч проектов по строительству школ, больниц, дорог, мостов, аэродромов на эти работы привлечены миллионы безработных. Это увеличило занятость, спрос на внутреннем рынке, стало мощным импульсом к оживлению экономики.

Кейнсианская программа смягчения кризисов и безработицы основана на усилении вмешательства государства в экономику в кризисных ситуациях. Правда, это вмешательство часто осуществлялось в интересах военно-про­мышленного комплекса. Государство должно активно реализовать свою стра­тегическую функцию в интересах поддержания эффективной занятости и по­купательной способности населения, осуществления прогрессивных структур­ных сдвигов, крупномасштабного освоения базисных инноваций, укрепления своих позиций в мировом хозяйстве, реинтеграции стран СНГ. Необходимо выработать надежные методы и механизмы антикризисного регулирования, прогнозирования кризисов и обоснованного их диагностирования, без чего не­возможно адаптировать и эффективно использовать этот механизм. Важней­шая роль в этом принадлежит высшим госслужащим (которых нужно обучать теории и практике антикризисного регулирования) и экономической науке. Экономический кризис поразил всё стороны жизни общества и не может быть преодолен без их радикальной трансформации, без целенаправленной энергий большинства населения, которое все больше отдаляется от государства, допус­кающего бесконечные ошибки и просчеты, за которые приходится расплачи­ваться народу.


3.4. Защитная функция государства


Защитная функция государства в рыночной экономике осуществляется в нескольких направлениях.

Во-первых, защита собственности — государственной, частной, личной — от посягательств воров, мошенников, строителей спекулятивных финансовых пи­рамид и т.п. Без правовых гарантий невозможно обеспечить эффективную эксплуатацию любой формы собственности, чтобы она приносила доход не за счет ущерба другим членам общества. Это предусматривает создание благопо­лучного климата, реальную защиту интересов владельцев интеллектуальной собственности и инвесторов, рискующих долгосрочным вложением своих средств в основной капитал.

Во-вторых, охрана интересов участников экономической деятельности, и прежде всего потребителей, создание равных условий для конкуренции, анти­монопольное регулирование, защита от рэкета, коррупции и других посяга­тельств на свободную экономическую деятельность.

В-третьих, государство в рыночной экономике играет важнейшую роль в регулировании трудовых отношений, защите интересов наемных работников, разрешении трудовых конфликтов, чтобы они наносили меньше вреда эконо­мике, развитию социального партнерства.

В-четвертых, активная поддержка отечественных производителей и потре­бителей в случае экспансии зарубежного капитала, использование в известных пределах протекционистских мер для поддержки экспорта и ограничения по­пыток транснациональных корпораций подчинить себе отдельные сектора экономики или сегменты внутреннего рынка.

В-пятых, государство должно выработать четкую доктрину экономичес­кой безопасности и последовательно проводить ее в жизнь, не допуская чрез­мерного нарастания внешнего долга и зависимости от иностранных госу­дарств и международных финансовых организации, ограждая экономику от тяжелых последствий мировых финансовых кризисов, не допуская превра­щения Украины в источник дешевого сырья и рынок сбыта готовой продукции для развитых и соседних стран, проводить дальновидную стратегию реинтеграции бывших стран СЭВ и восстановления утраченных позиций на миро­вом рынке.

Хотя защитная функция государства зафиксирована в Конституции Украины и ряде законов, однако выполняется она неудовлетво­рительно, что сдерживает выход из кризиса, реализацию преимуществ ре­гулируемой рыночной экономики. Со стороны государства нет реальной защиты собственности, интересов потребителей и наемных работников наблюдается разгул экономической преступности, мздоимства, рэкета. Прак­тически не соблюдаются права наемных работников, которые подвергают­ся все более беззастенчивой эксплуатации. Месяцами не выплачивалась заработная плата, что является вопиющим нарушением прав человека. Иностранные монополии и транснациональные компании при поддержке местного компрадорского капитала практически бесконтрольно хозяйни­чают в ряде секторов экономики, переводя за рубеж свои доходы в размере, многократно превышающем внешние поступления. В стране все более отчетливо проступают черты экономики зависимого, полуколониального типа. Задача нового поколения государственных служащих состоите том, чтобы осознать и в полной мере осуществить защитную функцию государства, зна­чительно усилить его роль в обеспечении внутренних и внешних условий для нормального функционирования и устойчивого развития украинской эконо­мики.

Лекция №2. Задачи и общие функции государства в современной экономике

План:

1. Причины переосмысления роли государства в экономике.
   
2. Общие функции государства в рыночной экономике.
   
3. Взаимосвязи факторов государственного влияния на экономические процессы.
   
4. Пути повышения эффективности государственного влияния на эко­номику.
   

1. Причины переосмысления роли государства в экономике

Современная экономика (в координатах, привычных западному миру) есть высокоорганизованная, инновационно-предпринимательская экономика, впи­тавшая многовековой опыт рыночной свободы, конкуренции и демократичес­кого порядка. В ней весьма респектабельное место отводится государственному влиянию.

Специфические условия украинских реформ внесли большую противоре­чивость в вопрос оценки обществом роли и функций государства в современ­ной экономике. В научной среде выделялись и продолжают существовать в этой части два диаметрально различных подхода. Первый предполагает, что чем больше экономика носит рыночный характер, тем меньше государствен­ным институтам нужно вмешиваться в экономическую жизнь и тем слабее должен быть государственный сектор экономики. Другой подход базируется на мнении, что роль государственного регулирования должна быть преобла­дающей всегда: и на этапах становления рыночных взаимодействий, и там, где уже сложились самые высокоразвитые механизмы рынка.

Период разгосударствления определил весь контекст первого этапа ре­форм в Украине. Господствующей в политической элите стала точка зрения, что саморегулирующие начала рынка приведут хозяйственную систему страны в желаемое состояние, адекватное мировым тенденциям. Однако и тогда уже, хотя крайне робко, звучали предупреждения, что эффективного рынка без мощных регулирующих начал государства не бывает и что наибо­лее ответственной роль государства должна быть именно в переходное время. Как заметил Ж.Сапир, "дело перехода к рынку нельзя отдавать на откуп самому рынку. Нелепо пытаться воспользоваться преимуществами еще не существующего института"¹. Эти предостережения не были, к сожалению, ус­лышаны в обществе.

В последующем функцию государственного регулирования экономики пере­стали отвергать и осуждать. Стало утверждаться понимание, что развитая ры­ночная экономика предполагает и развитое, квалифицированное государст­венное регулирование. В Послании Президента Украины правительству от апреля 2000 г. были выделены специальные разделы, посвященные задачам наведения порядка в государственных финансах и в регулировании экономики.

Многие украинские экономисты отмечают, что одной из центральных проблем экономической политики предстоящего периода является переосмысление места и роли государства. Нужно избавиться от крайне примитивного представления, будто бы “много государства - мало рынка”, и наоборот. Противопоставление по принципу “или-или“ никогда не было и не может быть основой серъезной политики.¹

Обозначенный поворот настроений в кругах политической и научной элиты относительно участия государства в рыночной экономике требует ос­мысления. Важно выяснить, какое место среди его причин занимает влияние текущей политической конъюнктуры, а какое —глубинное осознание серьез­ности и сложности проблемы соотношения рыночных и институциональных регуляторов экономических отношений сейчас и в будущем.

Заметим, что переосмысление роли государства в экономике — явление, характерное не только для Украины. Оно касается и экономических систем, на­ходящихся на разных ступенях рыночных трансформаций, а также и устойчи­вых, благополучных стран. Фундаментальный материал для размышлений и оценок на эту тему дает Отчет о мировом развитии за 1997 г. "Государство в меняющемся мире", подготовленный сотрудниками Всемирного банка.

Во вступительном слове к этому Отчету Президент Всемирного банка Дж. Вульфенсон, в частности, пишет: "Конечно, развитие, опирающееся на до­минирующую роль государства, потерпело неудачу. Но аналогичный резуль­тат будет итогом развития без государства — этот вывод абсолютно следует из агонии, которую пережил народ при коллапсе таких государств, как Либерия и Сомали. История с настойчивостью повторяет, что хорошее правительство — это не роскошь, а жизненная необходимость. Без эффективного государства устойчивое развитие, и экономическое, и социальное, невозможно".²

Авторы упомянутого Отчета обращают внимание на два принципиальных элемента стратегии участия государства в процессе развития своих стран. Пер­вый из них — приведение функций государства в соответствие с его потен­циалом. Иначе говоря, речь идет о том, чтобы соразмерять желания с: возмож­ностями. Многие государства пытаются сделать слишком многое, располагая ограниченными ресурсами, что часто приносит больше вреда, чем пользы. Там, где государство располагает скудными возможностями, формы и направления государственного вмешательства должны особенно тщательно анализи­роваться.

Серьезный водораздел в этом плане между развитыми и развивающимися странами можно ощутить по различиям в уровне ассигнований, направляемых на общегосударственные нужды. В целом в промышленно развитых странах государственные расходы достигают сейчас почти половины ВВП, а в развива­ющихся странах — примерно четверти.

Второй элемент стратегии связан с укреплением потенциала государства путем активизации общественных институтов. Это подразумевает разработку эффективных норм и ограничений, которые позволили бы сдерживать произвол властей, бороться с засильем коррупции. Важной частью работы яв­ляется развитие разнообразных форм общественного контроля, который дол­жен распространяться и на предпринимательский корпус и на функциониро­вание органов государственного и муниципального управления.


2. Общие функции государства в рыночной экономике


Вполне очевидно, что содержание и интенсивность функций государства зависят от конкретно-исторического положения страны. Они имеют значи­тельную специфику для этапа активных реформ в Украине. Ключевая функция государства при этом состоит в создании условий для формирования и разви­тия высокоэффективного рыночного хозяйства, при этом должны тщательно учитываться многоукладный характер экономики, сильные тенденции смешения теневой экономики с экономикой легальной, проникновения теневых от­ношений в механизмы государственного управления. Более сильными (чем это привычно для Запада) здесь остаются традиции ожидания защитных функций государства. К такой защите и опеке были приучены не только массы населения, но и целые отрасли народного хозяйства, особенно стратегически весомые и социально значимые.

Вместе с тем существует достаточно устойчивый спектр функций в управ­лении экономикой и обществом, которые могут реализоваться в любом совре­менном рыночном хозяйстве только на уровне политики государства как цело­го. Назовем основные из них:

1. Правовое обеспечение экономической деятельности. Одна из важных функций государства в этой области — поддержка права собственности.

2. Организация денежного обращения.

3. Производство так называемых общественных товаров и услуг (которые призваны удовлетворять коллективные потребности). Это, например, продук­ция оборонного назначения, дороги, коммуникации, иная инфраструктура. К этому классу задач можно также отнести поддержку государством науки, обра­зования, культуры¹.

4. Минимизация трансакционных издержек. Под трансакционными из­держками, напомним, понимают издержки эксплуатации экономической сис­темы.

Еще раз обратим внимание на распространенное не только в Украине, но и в мире заблуждение относительно "абсолютной эффективности рыночного меха­низма", которое связано с игнорированием экономистами и политиками "издержек обмена" и полаганием в соответствии со стандартным неоклассическим подхо­дом, что "обмен ничего не стоит"². Между тем трансакционные издержки в странах респектабельного рынка нередко возрастали настолько, что полностью блокировали производство и обмен.

5. Антимонопольное регулирование и развитие конкуренции; поддержка малого и среднего бизнеса.

6. Оптимизация влияния экстерналий. В экономике возникают так назы­ваемые внешние эффекты (externalities), которые не выражаются в денежной форме, и рынок на них должным образом не реагирует. Речь обычно идет о минимизации внешних эффектов отрицательного свойства, например загряз­нения окружающей среды. Положительные же внешние эффекты государст­вом могут активно стимулироваться. Например, это может касаться случаев распространения результатов (благ) от тех или иных целевых благотворитель­ных программ не только на тех, для кого они предназначаются, но и на обще­ство в целом.

7. Перераспределение доходов в обществе (в том числе для обеспечения его стабильности, устойчивости).

В частности, должно быть обеспечено рациональное соотношение личных доходов предпринимателей и людей, зарабатывающих себе на жизнь трудом по найму. При слишком большой разнице в доходах между этими категория­ми людей в обществе могут возникать острые социальные противоречия. Опыт даже тех капиталистических стран, в которых рыночные отношения наиболее развиты, свидетельствует, что не более 5% населения способны быть предпринимателями. Остальные люди предпочитают быть наемными работниками. В Украине этот факт еще более существен, ибо традиционно наша эко­номика является ведомой заработной платы"³.

8. Поддержка оптимального уровня занятости; минимизация безработицы и издержек от нее.

9. Проведение региональной экономической и социальной политики, отве­чающей коренным интересам страны в целом и населения ее территорий.

10. Реализация национальных интересов в мировой экономике, поддержка международной конкурентоспособности отечественной экономики.

Ключевое значение в контексте темы, очевидно, имеет вопрос о воз­можных и рациональных формах государственного регулирования. экономики. Профессор Б. А. Райзберг указывает на целесообразность применения в рыночных условиях следующих форм регулирования экономики со стороны государства:

• непосредственное государственное управление рядом отраслей, объек­тов;
  
• налоговое регулирование;
  
• денежно-кредитное регулирование, т.е. воздействие на денежное обраще­ние;
  
• бюджетное регулирование, т.е. распределение средств государственного бюджета по различным направлениям их использования;
  
• регулирование посредством формирования государственных программ и государственных заказов;
  
• ценовое регулирование;
  
• регулирование условий труда, трудовых отношений, оплаты труда;
  
• социальное регулирование (включая государственное социальное стра­хование);
  
• государственное регулирование охраны и восстановления окружающей среды;
  
• регулирование посредством ограничения и запросов (государственное лицензирование и др.)¹
  

3. Взаимосвязи факторов государственного влияния на экономические процессы

Современный государственный служащий должен хорошо понимать дей­ствие факторов и механизмов, определяющих концептуальный выбор того или иного типа экономической политики государства на конкретном этапе жизни страны. Ему нужно иметь четкое представление о рациональном сочета­нии инструментов государственного регулирования экономики. Важно свобод­но ориентироваться в вопросах финансовой и денежной политики, обоснова­ния инвестиционных решений и др.

Взаимосвязь и взаимодействие ключевых факторов макроэкономической системы, на которые можно влиять через соответствующие инструменты госу­дарственного регулирования, попытаемся проиллюстрировать посредством анализа компонентов совокупного спроса, представленных на рис. 1.

На рис. 1 показано циркуляционное течение доходов и расходов и движение их основных составляющих. Предлагаем студентам самостоятельно про­следить за движением в циркуляционном потоке совокупного спроса, равного C+I+G+(X-U), и произведенного национального дохода, распределяемого на соответствующие потоки — налогов, DI, S и С,

где С — потребление (consumption);

I — инвестиции (investment};

G — правительственный спрос на товары и услуги (government purchai X Х— экспорт;

U — импорт;

S — сбережения (saving);

DI —доход, остающийся в распоряжении (discosible income)





Рис. 1. Циркуляционное течение доходов и расходов


Первое, что нужно при этом заметить, — это ключевая роль фигуры произ­водителя. Именно предприятия, фирмы выступают источником формирова­ния национального дохода, образующего исходную массу совокупного спроса (поступающую в "кольцевую трубу" распределения).

Далее, видно, что основной фигурант текущего спроса — это потребитель. Именно он предъявляет производителю (через продавцов) основную часть со­вокупного спроса, направляя из полученной массы доходов (DI) наибольшую их часть на текущее потребление (С). Но потребитель одновременно является первоисточником последующих возможных инвестиционных потоков. Имен­но здесь, как видно из схемы, дается старт сбережениям.

Далее, нужно оценить значимость момента распределения дохода (DI) на потребление и сбережения с точки зрения обеспечения макропропорций и всей экономической динамики в стране. Например, в КНР, поддерживающей в течение всего периода проводившихся реформ значительные темпы экономи­ческого роста, одной из первопричин динамичности экономики была высокая норма сбережений. Семейные сбережения в Китае были на уровне 23% располагаемого дохода против 21% в Японии, 18% — на Тайване, 16% — в Бельгии, 13% — в Западной Германии и 8% — в США¹.

Анализируя рис. 1, мы можем оценить и те главные противоречия, которые возникают, если сбережения (S), попадающие в финансовую систему, не транс­формируются в инвестиции (I), а превращаются в фактор изолированной ра­боты финансовой системы на саму себя.

К слову сказать, в Украине норма сбережений также оставалась достаточно высокой. Но крайне искаженной стала структура сбережений, что связано с произошедшей огромной дифференциацией населения по доходам. Доля до­ходов, приходящихся на массового потребителя, уменьшилась с 49% в 1990 г. до 23% в 1997 г. В результате перераспределения доходов на фоне экономичес­кого спада возник дисбаланс между высоким уровнем сбережений экономичес­кой элиты и низким инвестиционным спросом украинской экономики. Ясно, что новые производственные мощности не нужны, если имеющиеся мощнос­ти используются только наполовину. А первопричина — отсутствие спроса на отечественные товары и услуги. Сбыта нет потому, что доходы основного по­требителя слишком низки, тогда как чрезмерно высоки доходы элиты. Послед­ние не находят применения внутри страны, переводятся в доллары и в значительной части вывозятся из страны. Суммы вывозимой валюты, по некоторым оценкам, составляют от 15 млрд. до 30 млрд. долл. в год. Это явно потерянный спрос.

Одна из точек острейших противоречий в макроэкономической системе Украине расположена, как уже упоминалось, на стыке, соединяющем финансо­вые институты и инвестиции. Инвестиции, как демонстрирует схема совокуп­ного спроса, — один из важнейших компонентов общего спроса в макросисте­ме. Мы в течение долгого времени наблюдали ничем не оправданный отрыв финансового сектора от того, что именуется реальной экономикой. Произошедший в России в августе 1998 г. крах пирамиды ГКО, втянувший страну в глубокий долговой кризис, стал логичной расплатой за упрощенчество экономической политики. Это отразилось и на Украине.

Нужно учитывать, что общие технологические возможности компьютер­ных сетей сегодня обозначают реальные варианты молниеносных перемеще­ний гигантских финансовых ресурсов мира согласно тайным стратегиям миро­вых валютных спекулянтов. Нетрудно представить себе, каковы здесь страте­гические опасности для страны со слабой внутренней экономикой.

Инвестициям нужно придавать созидательную направленность. Известно, что в Украине 1990 г. капиталовложения в объекты производственного назна­чения упали (к 1998 г.) в 6 раз, что не может быть оправдано никакими благими намерениями. Крайне недостаточными были при этом действия по созданию нормального фондового рынка. Например, на начало 1998 г. на отечественном фондовом рынке были представлены только 200 эмитентов из 40 тыс. приватизированных предприятий. Причем около 70% оборота ценных бумаг было сосредоточено лишь на дюжине бумаг, Украина после августа 1998 г. остро столк­нулась с необходимостью принять экстренные меры для стимулирования ре­альных инвестиций, особенно в наукоемкий сектор индустрии.

Нужно обратить внимание на значимость еще двух крупных факторов, обозначенных на схеме совокупного спроса. Это — фактор правительствен­ных закупок (G) как огромной силы стабилизатор в системе совокупного спро­са. Его влияние было явно занижено в ходе реформ. Значительным компенса­тором несовершенств рыночного саморегулирования в руках правительства также выступает механизм трансфертов, которые позволяют обеспечивать более равномерное распределение ресурсов между различными слоями населе­ния и даже между поколениями людей.

Со стороны правительства и аналитиков Украины на старте реформ было не­дооценено неоднозначное влияние на внутреннюю экономику внешнеэконо­мического фактора (см. взаимосвязи, отображенные на рис. 1 вверху справа). Так, за один 1992 г. (первый год реформ) доля (в %) внешней торговли в объе­ме ВВП Украины возросла более чем на порядок. Такой скачок не был сопровож­ден надлежащей подготовительной работой и обернулся серьезными стратеги­ческими издержками для страны в целом.

Изображенная схема циркуляционного течения дает, разумеется, не вполне исчерпывающую модель взаимодействия факторов макрорегулирования. Но и она, как видим, достаточно сложна и указывает на многие ключевые точки воз­можных противоречий и кризисов в случае неумелой политики.

5. Пути повышения эффективности государственного
   

влияния на экономику

Обеспечение сочетания гибкости политики и устойчивости стратегии — одно из самых общих, но и самых необходимых требований к деятельности правительства, а это во многом зависит от работы госаппарата. Хорошее госу­дарство умеет вовремя отпускать вожжи для раскрепощения предпринима­тельской энергии, в то же время знает, когда требуются дополнительные его усилия для сдерживания эгоистического поведения слишком ретивых, теряю­щих узы социального контроля. Роли государства в экономике не могут быть раз и навсегда заданными. Они изменяются под влиянием очень большого числа факторов в контексте условий истории конкретной страны.

При отработке механизмов государственного регулирования экономики на современном этапе необходимо учитывать ряд тенденций и принципов¹.

1. Определяющим фактором является эффективность государства. Эф­фективное государство жизненно необходимо для предоставления товаров и

услуг, а также для создания правил институтов, позволяющих рынкам про­цветать, а людям — вести более здоровую и обеспеченную жизнь.

2. Возрастающее влияние государства перемещает акцент с количествен­ного аспекта государственного влияния на аспект качественный. Внимание переместилось с размера государства как такового и объема его вмешательства на его результативность и степень отражения нужд населения.

3. Государство находится в центре экономического и социального развития страны, но не в качестве непосредственного источника роста, а как партнер, катализатор и помощник. Особенно обращается внимание на потенциал го­сударства, определяемый как способность эффективно проводить и пропаган­дировать коллективные мероприятия.

4. Стремясь более чутко реагировать на нужды населения, государство должно расширять его (населения) участие в управлении, предоставлять боль­ше власти местным органам.

5. Для повышения эффективности своей работы государственные институ­ты должны функционировать в условиях большей конкуренции.

6. Улучшение деятельности государственных институтов зависит от совершенствования систем оплаты и стимулирования государственных служащих. Оптимальное повышение заработной платы государственным служащим являет­ся действенным средством в борьбе с коррупцией "благодаря тому, что государст­венные служащие получают дополнительные стимулы "играть по правилам".

Одна (и очевидная) сторона этой проблемы состоит в экономической привле­кательности для людей работать в качестве государственного служащего. Другая (и самая сложная) сторона стимулирования труда государственного служащего должна выражать связь с эффективностью работы государственного аппарата.

Некоторые специалисты, например, предлагали увязать уровень оплаты труда должностных лиц в государстве непосредственно с показателями эконо­мической и социальной динамики страны. Но как это сделать при наличии многослойной опосредованности между усилиями конкретной персоны и эко­номическими результатами на уровне национального хозяйства? Очевидно, что это пока неразрешимая проблема, хотя она ждет своего решения. Столь же сложными в решении, но весьма актуальными являются вопросы возможной коммерциализации в государственном управлении.

В какой мере все это имеет отношение к процессу становления института государственной службы в Украине и его влиянию на экономические и социаль­ные преобразования в ходе реформ? Существует ли специфика украинской го­сударственности в экономике, имеющая исторические и социально-культур­ные истоки? Ответ на эти вопросы может быть дан только конкретной практи­кой формирования системы государственного управления, адекватной эффек­тивному рыночному хозяйствованию.

При конкретизации в Украине приведенных тезисов, отражающих большой опыт разных стран мира по участию различных институтов в рыночных отно­шениях сообразно потенциалу конкретных государств, целесообразно учесть ряд обстоятельств.

Во-первых, в нашей стране за короткое время проведены радикальные пре­образования, имеющие уникальный масштаб.

Вывод о необходимости более сильной роли государства при проведении современных украинских реформ напрашивается сам собой. Однако формы реализации этой роли могут быть различными. Многие предлагают предоста­вить процессу первоначального накопления капитала возможность логически развиться до состояния некой стабилизации в переделе собственности под над­зором государства. Однако никто пока не разработал убедительных вариант­ных сценариев развития данного процесса. Жестокие противоборства конку­рирующих финансовых структур (особенно со второй половины 1997 г.) не внушают оптимизма по поводу разрешения противоречий между ними на базе законов нормальной конкуренции. Поэтому некоторыми экспертами высказы­ваются предложения о введении жесткой государственной диктатуры, направ­ленной на ускоренное создание правового поля реформ. Вместе с тем весь опыт недавнего украинского прошлого внутренне протестует против этого пути, потому что велики опасения монополизации государственной политики со стороны того или иного слоя политической и финансовой элиты. Необхо­димы убедительные гарантии соответствия государственной экономической политики стабильным интересам страны в целом. Устойчивый институт государственной службы как раз и призван выполнить роль проводника в жизнь долговременной, а не конъюнктурной политики,

Во-вторых, следует с большей четкостью, чем это было до сих пор, сформу­лировать главные цели экономической политики и стратегии, расположив и проранжировав их в пространстве и во времени. Эти цели должны быть выра­жены в понятных большинству людей терминах, фиксирующих ступени их уровня жизни.

Подчеркнем: нужна определенность ориентации экономических реформ на достаточно универсальные критерии — такие, как достижение более высокой результативности национального хозяйства, устойчивый рост благосостояния народа, повышение качества жизни общества. Именно такого рода целевые уста­новки понятны всем, ибо выражают устойчивые, непреходящие интересы любой нации. Существенно то, что стратегическая цель должна быть сориентирована на устойчивый рост благосостояния большинства населения, который позво­ляет избежать распространенного явления — эгоистического авантюризма одного (настоящего) поколения в ущерб последующим поколениям.

В-третьих, одна из важных задач государственного управления — отрабо­тать механизмы постоянного соответствия содержания экономических преоб­разований интересам народа. Только посредством этого можно обеспечить включение в число активных участников реформ не только элиты, но и подав­ляющего большинства народа. Из мировой практики реформ известно, что преобразования не оказываются привлекательными, если выигравшие не ста­вят задачу сполна компенсировать потери проигравшим.

Известно, что эффективные лидеры завоевывают свой авторитет тем, что дают своим народам ощущение причастности к реформам, вселяют веру, что реформы не были навязаны извне. Они заботятся о поддержке механизма об­ратной связи, позволяющей своевременно корректировать содержание реформ. В этих целях обеспечивается проведение широких обсуждений ключевых на­правлений и приоритетов политики, принимаются все меры для создания ат­мосферы, когда люди получают возможность быть услышанными.

В этом ключе новое звучание и новые дыхание должны быть приданы — и в теоретическом, и в прикладном смысле — проблеме эффективности государ­ственного управления. Для Украины особенно важны регулирующие влияния в области активной промышленной политики.

Проводя сегодня промышленную политику, важно обеспечивать эффек­тивное сотрудничество в рамках частного сектора вместо привычного ранее формирования громоздкой промышленной бюрократии. Соответственно в сфере финансового регулирования надо стремиться создавать у банкиров мо­тивации к квалифицированному ведению дел вместо укрепления возможнос­тей по надзору за предпринимателями.

В-четвертых, государства, рассчитывающие на достаточно весомое место в мировой политике и экономике, должны активно участвовать в разнообраз­ных межстрановых акциях по поддержанию равновесия в мировом экономи­ческом пространстве. С большой долей уверенности можно утверждать, что общемировые проблемы глобального плана в будущем, по мере вступления в режим рыночного потребительского общества все большего числа ранее отста­лых народов, станут серьезно обостряться.

По общечеловеческим историческим меркам, рыночный механизм не может рассматриваться как полностью идеальная форма. Все чаще исследова­тели отмечают в этом контексте так называемое "рыночное несовершенство"¹, связываемое с весьма проблематичными возможностями рынка в достижении справедливого распределения и использования ресурсов, обеспечении эколо­гической устойчивости, ликвидации социального неравенства. По данным ООН, абсолютные размеры бедности в мире возрастают: по оценкам, на долю 20% беднейших слоев мирового населения приходилось в середине 80-х годов всего лишь 4% мирового богатства, а на долю 20% наиболее богатых слоев — 50% мирового богатства.

Видимо, будущее мирового хозяйства надо связывать с более сложным экономическим (социально-экономическим) механизмом, чем собственно ме­ханизм рынка в нынешней, пусть даже самой развитой, интерпретации. В этом механизме возрастающая роль наряду с отношениями рыночного обмена будет принадлежать разнообразным более тонким механизмам, предполагаю­щим достижение социального согласия между множествами субъектов общественно-экономических отношении.

На данном этапе украинских реформ ключевое значение имеет стабилиза­ция правового пространства, формирование административно-правового поряд­ка демократического типа. Важная задача состоит в придании созидательного характера и преемственности в конструировании правового поля реформ. Нужно смягчить представления о революционном ниспровергательстве как доминан­те украинских реформ. Известно, что каждая нормальная страна стремится к строительству и обновлению своих институтов, а не к их демонтажу.

Само государство должно задавать тон и показывать примеры законопослушания. Важно постоянно демонстрировать, что государство не только устанавливает правила, но, будучи элементом системы, само неукоснительно подчиняется правовым нормам.


Лекция №3. Формы и методы государственного регулирования экономики