Geum.ru

Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе

Вид материалаОтчет

Содержание


Введение. Предмет Концепции и её основные ограничения
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Введение. Предмет Концепции и её основные ограничения



Реализация указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 N 649) привела к необходимости внедрения новой системы управления на уровне ФОИВ. Связка министерство – службы – агентства была призвана разграничить правоустанавливающие, правоприменительные, контрольно-надзорные функции государства в рамках каждой предметной области. Однако без механизма координации реализации полномочий данных ФОИВ в рамках единой системы стратегических приоритетов и целей невозможно эффективное и результативное осуществление государственных функций в установленной сфере деятельности.

В настоящее время в системе органов исполнительной власти существуют как «вложенные» агентства и службы, которые находятся в ведении федеральных министерств, так и «свободные» агентства и службы, для которых отсутствует прямая необходимость координации в связке «министерство-агентство».

За типовую единицу системы ФОИВ в целях данной Концепции принимается система управления федерального министерства, включающая министерство и находящиеся в ведении федеральные службы и федеральные агентства (а также их территориальные органы). Сокращенно – органы системы управления министерства (ОСУМ). Взаимодействие ОСУМ как основной единицы системы органов исполнительной власти (именно данный принцип лежит в основе административной реформы в РФ) не может в течение долгого времени поддерживаться лишь административно-коммандными методами. Реформирование системы и структуры органов исполнительной власти не было поддержано Программой «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005)»: Федеральный Закон №79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе», например, не содержит никаких специальных (расширенных) возможностей по управлению кадровым составом агентств и служб. Реформа бюджетного процесса, придав Агентствам и Службам в системе ОСУМ статус Субъектов бюджетного планирования, также внесла противоречие во взаимодействие ОСУМ при реализации циклов бюджетного планирования.

В таких условиях существуют два отрицательных варианта развития системы управления министерства в части планирования, координации, контроля и мониторинга деятельности ОСУМ:
  • Дезинтеграция. Министерство теряет контроль над процессами, происходящими в установленной сфере деятельности, начинается процесс выхода Агентств и Служб из систем управления федеральных министерств.
  • Коллапс. Министерство усиливает административное давление на находящиеся в ведении ФОИВ, которые переходят в разряд самостоятельных структурных подразделений министерства.

В части взаимодействия центральных аппаратов органов исполнительной власти с территориальными органами ситуация выглядит более спокойной, однако в данной сфере также накопился ряд проблемных точек, связанных с появлением ряда новых территориальных органов в результате изменения статусов бюджетных учреждений, с созданием агентств и служб как дополнительной прослойки между территориальными органами (в которых, например, сосредоточена правоприменительная практика) и министерствами и т.д.

В этой ситуации единство процесса взаимодействия ОСУМ можно обеспечить только путем четкой структуризации и формализации межведомственных взаимодействий, а также оптимизации данных взаимодействий, в том числе с применением ИКТ.

Для понимания целей, задач и способов реализации данной Концепции важно зафиксировать две базовые особенности межведомственного взаимодействия ОСУМ, значительно отличающие данное взаимодействие от межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти, не объединённых в единую систему управления (за исключением самой системы органов исполнительной власти):
  1. Взаимодействие министерств с агентствами и службами в ведомственной вертикали ОСУМ (в отличие, например, от сферы взаимодействия ФОИВ в процессе совместного оказания государственной услуги) в подавляющем большинстве случаев происходит вне области результативного управления деятельностью ФОИВ, их подразделений и отдельных сотрудников, так как представляет собой реализацию обеспечивающих процессов и процессов управления. Это влечет за собой значительные последствия, осложняющие:
  • формирование приоритетов внедрения информационных технологий и административных регламентов, поддерживающих данные взаимодействия;
  • создание систем показателей эффективности и результативности внедрения ЭАР взаимодействия и соответствующих систем мониторинга;
  • привязку показателей эффективности к высокоуровневым показателям оптимизации, касающимся качества государственного управления и, а также к показателям, характеризующим состояние управляемой социально-экономической системы.



  1. Разработка и реализация ЭАР взаимодействия в рамках одной ОСУМ не является задачей, аналогичной, например, интеграции информационного ресурса (ИР) отдельных ведомств в Единую государственную информационную систему, обеспечивающую совместное оказание государственной услуги в режиме «одно окно». ИР ОСУМ, безусловно, формируется на основе информационных потоков, отдельных информационных объектов, использующихся в рамках совместно осуществляемых административно-управленческих процессов, что сближает его с любым другим объединенным информационным ресурсом. Существенным отличием является то, что Информационные ресурсы, ведение которых осуществляется Агентствами, Службами и территориальными органами Министерства, являются предметом «неявного контракта» между министерством и органами системы его управления (ОСУМ). Это означает, что у Министерства существует неявное обязательство по определению состава и процедуры ведения данных информационных ресурсов, равно как у Агентств, Служб и территориальных органов существует неявное обязательство по следованию данным принципам, то есть по практической реализации (формированию) ИР в рамках заявленных министерством требований и переданных (в рамках согласования бюджетной заявки) финансовых ресурсов для такой деятельности. Между двумя министерствами, или между двумя агентствами, принадлежащими к разным системам управления, такого «неявного контракта» не существует.


Последним важнейшим условием-ограничением для разработки и реализации данной Концепции является следующее:
    • создание качественных, эффективных и приоритетных АР и ЭАР межведомственного взаимодействия приводит (через комплекс управленческих «связок») к созданию эффективной системы обеспечения и поддержки принятия управленческих решений в отношении различных объектов управления данных ОСУМ.
    • создание и улучшение информационной базы для принятия решений (например, при формировании Докладов об ожидаемых результатах и основных направлениях деятельности) создает условия для повышения качества принимаемых управленческих решений (в приведенном примере - качества планирования ресурсов и деятельности).
    • Обеспечивать (гарантировать) качество государственного управления, то есть, обеспечивать качественное и полное использование ИС (в приведенном примере - базы данных о технологиях и показателях деятельности) в процессе принятия управленческих решений призваны другие инструменты (в приведенном примере это, например, создание конкурентного подхода к выделению государственных средств при анализе ДРОНД).