Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе по теме
| Вид материала | Отчет |
- Отчет о научно-исследовательской работе; пояснительная записка к опытно-конструкторской, 14.47kb.
- Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе по теме, 2858.14kb.
- Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе, 1700.42kb.
- Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе, 607.06kb.
- Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе, 837.7kb.
- Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе Разработка методики, 3034.8kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе профессорско-преподавательского состава, 617.56kb.
- Отчет о выполнении научно-исследовательской, опытно-конструкторской работы, 4422.97kb.
- Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе Разработка методических, 1346.62kb.
- Реферат отчет о научно-исследовательской работе состоит, 61.67kb.
МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
И ТОРГОВЛИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБЩЕСТВО С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ
«ФОРС-ЦЕНТР РАЗРАБОТКИ (ФЦР)»
| УТВЕРЖДАЮ | УТВЕРЖДАЮ |
| Заместитель директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России __________ Ц.В. Церенов "___" __________ 2004г. | Первый заместитель Генерального директора ООО «ФОРС-Центр разработки» ______________ А.О. Голосов "___ " ___________2004 г. |
ОТЧЕТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ И ОПЫТНО-КОНСТРУКТОРСКОЙ РАБОТЕ ПО ТЕМЕ:
«Разработка концепции и методики построения электронных регламентов взаимодействия федерального министерства с агентствами и службами, а также центрального аппарата министерства с территориальными органами»
№ темы___5____
(договор № ________ от « _____» ___________ 2004 г.)
заключительный
Часть 1
Руководитель проекта Г.Ф. Свердлов
Москва
2004
1.СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
| Руководитель проекта, директор отделения ИТ-консалтинга | | Свердлов Г.Ф. |
| Ответственный исполнитель, к.э.н., начальник отделения бизнес-консалтинга | | Абламская Л.В. |
| Исполнитель, ведущий эксперт отделения бизнес-консалтинга | | Войнова И.А. |
| Исполнитель, начальник отделения по работе с корпоративными клиентами | | Кузнецова Л.М. |
| Исполнитель, к.э.н., ведущий эксперт отделения бизнес-консалтинга | | Береснева Е.И. |
| Исполнитель, к.э.н, аналитик отделения бизнес-консалтинга | | Серегин Р.А. |
| Исполнитель, аналитик отделения бизнес-консалтинга | | Чупракова Е.А. |
| Исполнитель, аналитик отделения бизнес-консалтинга | | Урманова М.И. |
| Исполнитель, гл. эксперт отделения ИТ-консалтинга | | Афанасьев П.И. |
| Исполнитель, аналитик отделения автоматизации деловых процессов | | Цыплаков С.В. |
| Исполнитель, к.э.н., Заместитель директора Отделения специальных проектов | | Прокофьев Д.А. |
| От организации-соисполнителя | ||
| Ответственный исполнитель, Руководитель направления института проблем государственного и муниципального управления | | Жулин А.Б. |
2.РЕФЕРАТ
Отчет 497 с., 2 кн., 1 рис., 28 табл., 5 прил.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ, АДМИНИТСРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС, ОПТИМИЗАЦИЯ, СТАНДАРТИЗАЦИЯ, ИНФОРМАЦИОННЫЙ РЕСУРС, ПРОЦЕССЫ ИНФОРМАТИЗАЦИИ, ЗАКОНОДАТЕЛСТВО ПО ИНФОРМАТИЗАЦИИ, ЭЛЕКТРОННЫЙ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ.
Объектом исследования являются административно-управленческие процессы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предметом исследования являются методы оптимизации, стандартизации административно-управленческих процессов взаимодействия в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации, методы разработки административных регламентов, электронных административных регламентов взаимодействия.
Основной целью работы является обоснование положений Концепции электронного взаимодействия и электронных административных регламентов взаимодействия федерального министерства с федеральными агентствами и службами, а также центрального аппарата министерства с территориальными органами, разработка методов практической реализации административных регламентов и электронных административных регламентов. Для достижения цели были выполнены следующие работы:
- определение общих организационных принципов в существующей модели механизма федеральной исполнительной власти, формирование понятийного аппарата исследования;
- разработка рекомендаций по использованию методов выявления и формального описания (алгоритма) межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
- разработка требований к перечню и содержанию компонентов формального описания (алгоритма) межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
- разработка инструкции по сбору сведений и их предоставлению в виде формального описания (алгоритма) межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
- разработка рекомендаций по анализу алгоритма межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти на предмет выявления критических особенностей потока работ;
- разработка рекомендаций по формализации алгоритма межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и дальнейшему анализу полученной модели;
- разработку предложений по использованию формализованных методов для оптимизации межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
- разработку предложений по критериям и направлениям оптимизации межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
- выявление особенностей описания межведомственного взаимодействия центральных аппаратов в федеральных органах исполнительной власти с их территориальными органами по сравнению с решением аналогичной задачи для межведомственного взаимодействия типа министерство – министерство или вдоль ведомственной вертикали;
- реализация работ п. 1 – 4 для выявленных особенностей;
- разработка проекта концепции электронного взаимодействия центрального аппарата органа исполнительной власти с агентствами, службами и своими территориальными органами;
- разработка проектов организационных и технических стандартов межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В рамках данной задачи предполагается проработать организационные аспекты стандартизации межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
- анализ существующих ИТ-систем органов государственной власти с целью выделения их типовых возможностей по экспорту / импорту данных, пропускной способности, реализованным протоколам внешнего взаимодействия, поддерживаемым форматам данных;
- описание и оптимизация административно-управленческих процессов взаимодействия между министерствами и службами, агентствами, центральных аппаратов федеральных органов власти с территориальными подразделениями органов власти на примере трех пилотных органов власти на основе подготовленных рекомендаций;
- участие в разработке проектов организационных и технических стандартов межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В рамках данной задачи проработаны организационные аспекты стандартизации межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Все работы реализованы в полном объеме, в результате осуществления работ подготовлены:
- Обзор ключевых проблем взаимодействия, в том числе информационного, федеральных органов исполнительной власти между собой и своими территориальными подразделениями; выявлены основные направления совершенствования информационного взаимодействия, в том числе, за счет оптимизации административно-управленческих процессов и разработки и внедрения ЭАР;
- Аналитический обзор опыта развитых стран мирового сообщества в части организации процессов информатизации в органах власти; рекомендации по организационным принципам и методологическим аспектам сопровождения процессов информатизации в органах власти; рекомендации по проектированию стратегии информатизации, оценки эффективности планов по разработке и внедрению информационных технологий в сфере государственного регулирования;
- Перечень основных этапов построения административного регламента, дано обоснование их границ; раскрыто содержание каждого этапа; предоставлены рекомендации по реализации работ в рамках каждого этапа;
- Состав разделов административного регламента (регламента административно-управленческого процесса), требования к содержанию разделов, рекомендации по стандартизации отдельных элементов административного регламента, методические рекомендации по наполнению разделов административного регламента;
- Методика оценки административно-управленческого процесса, включая положения по разработке показателей эффективности и результативности, оптимизации графика административно-управленческого процесса, оценки затрат на реструктуризацию административно-управленческого процесса; методические рекомендации по оценке потребности в территориальном органе и оценке необходимой штатной численности;
- Методические рекомендации по обследованию органов исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий, в том числе рекомендации по организации процесса сбора сведений для идентификации административно-управленческого процесса, инструктивные материалы для служащих органов власти по самостоятельному сбору сведений;
- Понятие и основные виды ЭАР взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; содержание ЭАР как регулятора процессов создания/модернизации и использования информационных ресурсов в органах государственной власти;
- Состав разделов ЭАР и основные требования к их содержанию, рекомендации по стандартизации отдельных элементов ЭАР, связь ЭАР взаимодействия органов власти и регулирование процессов создания/модернизации и использования ОГИР; общие требования в ЭАР создания ОГИР;
- Рекомендации по формированию программы мероприятий по созданию, внедрению, мониторингу, оценке эффективности и изменения ЭАР взаимодействия федеральных органов исполнительной власти между собой и со своими территориальными подразделениями;
- Проект концепции ЭАР взаимодействия федеральных органов исполнительной власти между собой и со своими территориальными подразделениями.
Методами выполнения работ явились методы системного анализа, экономико-математического моделирования, исследование экономической информации, элементы теории исследования операций, в том числе, методы сетевого планирования и теории массового обслуживания.
Область применения. Результаты, полученные при выполнении настоящих работ, являются основой для формирования системного подхода к оптимизации административных процессов взаимодействия федеральных министерств, подведомственных им федеральных служб и агентств, а также соответствующих территориальных органов. Такой системный подход предусматривает жесткую увязку оптимизации, модернизации и автоматизации административных процессов с эффективностью и результативностью государственной деятельности – важнейшими целями активно проводимой административной, бюджетной реформы, а также реформы федеративных отношений.
Реализация данного системного подхода позволит создать принципиально новые условия для повышения конкурентоспособности государственного управления, что свидетельствует о высокой прикладной значимости выполненных работ.
Результаты настоящих работ также характеризуются новизной благодаря применению инновационных подходов к разработке, внедрению, мониторингу, оценке эффективности и изменению административных регламентов и электронных административных регламентов взаимодействия, что позволяет обеспечить достижение «трансформирующего» эффекта – высшей стадии развития информатизации государственной деятельности.
СОДЕРЖАНИЕ
1. СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ 2
2. РЕФЕРАТ 3
3. Термины и определения 16
3.1. Государство и право 16
3.2. Информатизация 20
3.3. Система 24
3.4. Управление 25
Введение 27
4. Особенности и проблемы механизма Федеральной исполнительной власти в Российской Федерации 29
4.1. Структура и принципы построения аппарата федеральной исполнительной власти 29
4.1.1. Общие положения 30
4.1.2. Форма государственного устройства и структура исполнительной власти Российской Федерации 31
4.2. Ключевые проблемы взаимодействия министерств с агентствами и службами, а также центральных аппаратов ФОИВ с территориальными органами 40
4.3. Основные направления оптимизации межведомственных взаимодействий 59
4.4. Информационное обеспечение взаимодействия в современном механизме федеральной исполнительной власти 69
5. Опыт развитых стран мирового сообщества 73
5.1. Практика информатизации и повышения эффективности G2G взаимодействия 74
5.1.1. Многоаспектность электронного правительства 76
5.1.2. Сектор G2G 77
5.1.3. Мотивирующие факторы в секторе G2G 79
5.1.4. Стадии развития электронного правительства в секторе G2G 82
5.1.5. Потенциальные возможности электронного правительства в секторе G2G 85
5.1.6. Проблемы развития электронного правительства в секторе G2G 87
5.2. Обзор зарубежного законодательства 91
5.2.2. Стратегия электронного правительства США 256
5.2.3. Обзор зарубежной правоприменительной практики 271
5.3. Практика информатизации и оптимизации G2G взаимодействия 278
5.4. Зарубежные аналоги и альтернативы электронных административных регламентов 311
6. Содержание этапов построения административного регламента 324
6.1. Общие положения 324
6.2. Границы этапов создания АР и ЭАР 325
6.3. Административный регламент и способы реализации регламентируемых процессов 331
6.3.1. Понятие административного регламента 331
6.3.2. О структуре АР и стандартизации процесса создания АР 337
6.3.3. Виды административных регламентов и место АР взаимодействия организаций в системе АР 346
6.4. Формализация и оптимизация административно-управленческих процессов 356
6.4.1. Описание административно-управленческого процесса 357
6.4.2. Построение сетевого графика административно-управленческого процесса 359
6.4.3. Оценка экономической эффективности перехода к новому регламенту осуществления административно-управленческого процесса 361
6.4.4. Оценка социальной эффективности перехода к новому регламенту осуществления административно-управленческого процесса 363
6.4.5. Расчет затрат на реорганизацию 365
6.5. Предложения и обоснование методики оптимизации административно-управленческих процессов 366
6.5.1. Этапы оптимизации регламента 366
6.5.2. Методические рекомендации по оптимизации 367
6.5.3. Иллюстрация построения административного регламента 369
6.5.4. Оптимизация территориальной структуры системы исполнительной власти 370
7. Электронный административный регламент 373
7.1. Понятие ЭАР 373
7.2. О структуре ЭАР и возможности стандартизации процесса создания ЭАР 381
7.2.1. Описание 382
7.2.2. Диспозиция 386
7.2.3. Гипотеза 389
7.2.4. Санкция 391
7.3. Виды ЭАР, место ЭАР взаимодействия 393
7.3.1. Общие положения 393
7.3.2. Учетная единица для ЭАР создания/модернизации информационных ресурсов 395
7.4. ЭАР и взаимодействие органов власти 395
7.4.1. ЭАР создания / модернизации информационных ресурсов, место ЭАР взаимодействия 397
7.4.2. ЭАР взаимодействия органов власти в классе ЭАР создания/модификации средств ИТ 401
7.4.3. ЭАР использования информационных ресурсов, место ЭАР взаимодействия 407
7.4.4. Объект автоматизации ЭАР 410
7.4.5. Компоненты информационных ресурсов межведомственного обмена 410
7.5. Основные подходы к разработке административных регламентов и электронных административных регламентов межведомственного взаимодействия 412
7.5.1. Анализ отечественного опыта в области разработки и создания регламентированных процедур и регламентации процессов создания / модернизации и использования информационных ресурсов 413
7.5.2. Вовлечение заинтересованных сторон в разработку административных регламентов 417
7.5.3. Результативность 421
7.5.4. Экономическая целесообразность 424
7.5.5. Ориентация на наивысшие параметры эффективности деятельности 427
7.5.6. Взаимное влияние оптимизации и автоматизации административных процессов 431
7.5.7. Мониторинг и оценка эффективности административных регламентов 434
8. Заключение 437
9. Библиография 439
1. Описание административно-управленческих процессов взаимодействия центрального аппарата с территориальными органами на примере пилотного органа власти 456
1.1. Основные направления взаимодействия Федерального агентства по управлению федеральным имуществом с территориальными органами 456
1.2. Типы взаимодействий между центральным аппаратом ФАИ и его территориальными управлениями 459
1.3. Основные проблемы взаимодействия между центральным аппаратом ФАИ и его территориальными управлениями 465
2. Описание административно-управленческих процессов взаимодействия федерального министерства с агентствами, службами на примере пилотных органов власти 467
3. Отчет о результатах оптимизации административно-управленческих процессов взаимодействия аппарата федеральных министерств с федеральными службами федеральными агентствами в ведомственной вертикали на примере пилотных органов власти 477
4. Отчет о результатах оптимизации административно-управленческих процессов взаимодействия центрального аппарата органа исполнительной власти с территориальными органами на примере пилотного органа власти 480
5. Цели и задачи построения электронных регламентов взаимодействия федерального министерства с агентствами и службами, а также центрального аппарата министерства с территориальными органами 488
6. Термины и определения 491
7. Роль административного регламента в построении оптимального механизма федеральной исполнительной власти 493
8. Этапы построения административного регламента 497
8.1. Особенности описания административно-управленческих процессов взаимодействия ФОИВ 499
8.2. Оптимизация сценариев реализации административно-управленческих процессов 504
8.3. Стандартизация АР и ЭАР 507
8.4. Вопросы нормативно-правового обеспечения административного регламента 508
9. Электронный административный регламент 509
9.1. Общие положения 509
9.2. Предположения ЭАР 511
9.3. Структура ЭАР 511
9.3.1. ЭАР создания/модернизации информационных ресурсов для электронного взаимодействия ФОИВ 518
9.3.2. ЭАР использования информационных ресурсов для электронного взаимодействия ФОИВ 520
10. Основные направления в создании ЭАР — программа мероприятий по созданию, мониторингу, оценке эффективности и изменению административных регламентов и электронных административных регламентов межведомственного взаимодействия 521
10.1. Общие положения 521
10.1.1. Взаимозависимость автоматизации и оптимизации административных процессов 522
10.1.2. Ориентация оптимизации и автоматизации административных процессов на результативность и эффективность государственной деятельности 523
10.1.3. Экономическая целесообразность перехода к электронному формату межведомственного взаимодействия 524
10.1.4. Участие заинтересованных сторон в разработке административных регламентов и электронных административных регламентов взаимодействия 524
10.1.5. Опережающая разработка административных регламентов межведомственного взаимодействия 525
10.1.6. Инновационные подходы к организации взаимодействия и ориентация на наивысшие отраслевые параметры 525
10.1.7. Регулярный мониторинг и оценка эффективности административных регламентов взаимодействия 526
10.1.8. Экономическая эффективность деятельности по разработке, мониторингу и оценке административных регламентов 527
10.2. О программе мероприятий по созданию, мониторингу, оценке эффективности и изменению АР и ЭАР межведомственного взаимодействия 531
10.2.1. Организационное обеспечение 531
10.2.2. Методическое обеспечение 533
10.2.3. Правовое обеспечение 535
10.2.4. Нормы, регламентирующие порядок разработки, принятия, мониторинга, оценки эффективности, изменения и отмены административных регламентов взаимодействия 536
10.2.5. Нормы, регламентирующие переход к электронному формату административных процессов межведомственного взаимодействия и разработки электронных административных регламентов 538
10.2.6. Нормы по устранению институциональных, финансовых, технологических и иных барьеров межведомственного взаимодействия 539
10.2.7. Приоритетность направлений разработки типовых АР и ЭАР взаимодействия 541
11. Описание административно-управленческого процесса 546
11.1. Отражение идентификационных характеристик процесса 546
11.2. Описание комплекса работ процесса 554
12. Оптимизация сетевого графика 556
13. Оценка экономической эффективности перехода к новому способу реализации административно-управленческого процесса 557
13.1. Методика оценки 558
13.2. Риски 559
14. Оценка социальной эффективности перехода к новому регламенту осуществления административно-управленческого процесса 560
15. Методика оценки 560
16. Расчет затрат на реорганизацию 562
17. Общие положения 563
18. Описание комплекса операций 563
Часть 2
6. Содержание этапов построения административного регламента 249
6.1. Общие положения 249
6.2. Границы этапов создания АР и ЭАР 250
6.3. Административный регламент и способы реализации регламентируемых процессов 256
6.3.1. Понятие административного регламента 256
6.3.2. О структуре АР и стандартизации процесса создания АР 261
6.3.3. Виды административных регламентов и место АР взаимодействия организаций в системе АР 271
6.4. Формализация и оптимизация административно-управленческих процессов 281
6.4.1. Описание административно-управленческого процесса 282
6.4.2. Построение сетевого графика административно-управленческого процесса 283
6.4.3. Оценка экономической эффективности перехода к новому регламенту осуществления административно-управленческого процесса 285
6.4.4. Оценка социальной эффективности перехода к новому регламенту осуществления административно-управленческого процесса 287
6.4.5. Расчет затрат на реорганизацию 290
6.5. Предложения и обоснование методики оптимизации административно-управленческих процессов 290
6.5.1. Этапы оптимизации регламента 290
6.5.2. Методические рекомендации по оптимизации 292
6.5.3. Иллюстрация построения административного регламента 294
6.5.4. Оптимизация территориальной структуры системы исполнительной власти 294
7. Электронный административный регламент 297
7.1. Понятие ЭАР 298
7.2. О структуре ЭАР и возможности стандартизации процесса создания ЭАР 305
7.2.1. Описание 306
7.2.2. Диспозиция 310
7.2.3. Гипотеза 313
7.2.4. Санкция 315
7.3. Виды ЭАР, место ЭАР взаимодействия 317
7.3.1. Общие положения 317
7.3.2. Учетная единица для ЭАР создания/модернизации информационных ресурсов 319
7.4. ЭАР и взаимодействие органов власти 319
7.4.1. ЭАР создания / модернизации информационных ресурсов, место ЭАР взаимодействия 321
7.4.2. ЭАР взаимодействия органов власти в классе ЭАР создания/модификации средств ИТ 325
7.4.3. ЭАР использования информационных ресурсов, место ЭАР взаимодействия 331
7.4.4. Объект автоматизации ЭАР 333
7.4.5. Компоненты информационных ресурсов межведомственного обмена 334
7.5. Основные подходы к разработке административных регламентов и электронных административных регламентов межведомственного взаимодействия 336
7.5.1. Анализ отечественного опыта в области разработки и создания регламентированных процедур и регламентации процессов создания / модернизации и использования информационных ресурсов 336
7.5.2. Вовлечение заинтересованных сторон в разработку административных регламентов 341
7.5.3. Результативность 345
7.5.4. Экономическая целесообразность 347
7.5.5. Ориентация на наивысшие параметры эффективности
деятельности 351
7.5.6. Взаимное влияние оптимизации и автоматизации административных процессов 355
7.5.7. Мониторинг и оценка эффективности административных регламентов 358
8. Заключение 361
9. Библиография 363
Приложение А. Разработка проектов организационных и технических стандартов межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти 368
Приложение Б. Результаты работы в пилотных органах власти 380
Приложение В. Проект концепции электронного взаимодействия федерального министерства с агентствами, службами и своими территориальными
органами 411
Приложение Г. Методика оценки эффективности реорганизации способа координации органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий 470
Приложение Д. Методические рекомендации по обследованию органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий 488