Internationale Politik
| Вид материала | Документы |
- 5/2004 = Дорогие читатели!, 4812.92kb.
- Основная тема предлагаемого Вашему вниманию номера журнала "Internationale Politik", 1888kb.
- Сас ua federation Cinologique Internationale (fci), 58.83kb.
- FÉDÉration internationale des échecs, 47.03kb.
- Аботан Международной организацией по Стандартизации (iso), и оформлен под контролем, 125.75kb.
- I конгресс коммунистического интернационала, 260.19kb.
- Международный день ненасилия Международный день ненасилия, 22.14kb.
В поисках генеральной стратегии
Германская политика безопасности со времени объединения страны
После смены эпох в 1989 – 1990 годах германские политики испытали немалые затруднения при попытках определить новые внешнеполитические вызовы и разработать для этого когерентную стратегию. Принципиальная дискуссия о будущих задачах, целях и инструментах внешней политики и политики безопасности Германии давно назрела и перезрела.
После более чем шести лет правления «красно-зеленого» правительства баланс внешней политики и политики безопасности скорее негативный: трансатлантические отношения серьезно испорчены, процесс европейской интеграции после референдумов во Франции и Нидерландах находится под угрозой. Конференция участников Договора о нераспространении ядерного оружия по рассмотрению действия Договора, проходившая весной 2005 года, закончилась провалом, что вскрыло просчеты многосторонней политики нераспространения ОМУ. Попытки Германии получить место постоянного члена Совета Безопасности ООН могут потерпеть неудачу. Ко всему прочему федеральное правительство пошло на чрезвычайно тесное сотрудничество с Россией, в результате чего возродились, по крайней мере, в Центральной Европе, призраки прошлого, ушедшие, казалось, в небытие. Уже усиливаются опасения по поводу российско-германского союза за счет стран Балтии и Польши.17 Однако было бы неправильно возлагать ответственность за нынешние проблемы на одну лишь «красно-зеленую» коалицию. В описываемых здесь результатах ясно просматриваются также последствия решений о стратегическом направлении германской внешней политики, ответственность за которые несет или прежнее федеральное правительство, или более широкая партийная коалиция. Они ясно говорят о том, что дело не только во внешней политике и политике безопасности «красно-зеленого» правительства: по сути, речь идет об итогах генеральной стратегии Федеративной Республики Германия спустя 15 лет после объединения страны. Ввиду предстоящей, по всей видимости, смены правительства стоит более основательно заняться этой тематикой и поразмыслить о том, как пойдут дела дальше.
Под генеральной стратегией понимается, как правило, формирование внешнеполитического курса и разработка политики безопасности какой-либо страны. При этом на основе анализа расклада сил на международной арене, определяются главные проблемы или угрозы, в одиночку или во взаимодействии с другими игроками намечаются варианты действий и подбираются политические, а также военные инструменты.18
В период конфликта между Востоком и Западом у Федеративной Республики Германия была более или менее ясная генеральная стратегия. После смены эпох в 1989-1990 годах германским политикам пришлось немало покорпеть, чтобы разработать новую генеральную стратегию, определить риски в области внешней политики и политики безопасности, наметить цели и подыскать инструменты для единой страны.
После 1990 года правительство Гельмута Коля пыталось со всей предосторожностью оберегать новый статус Германии и не делать неверных шагов. На начальном этапе оно старалось развеять остаточные опасения, вызванные объединением страны. Это имело смысл, поскольку некоторые – прежде всего, политический класс Франции - опасались, что Германия может вновь начать безумное лавирование между Востоком и Западом. Но эти страхи остались в прошлом: в сущности «притирка» Германии к хрупкой системе европейских государств и ограничение германского национализма перестали быть темами европейской и международной безопасности. Сегодня - по крайней мере, в Западной и Центральной Европе - можно наблюдать «конец истории», и это хорошо для Германии.
Главные элементы германской внешней политики и политики безопасности
Уже в 90-х годах выявились три главных элемента генеральной стратегии, с которыми были согласны основные политические партии: 1. укрепление процесса европейской интеграции;
2. сохранение тесных трансатлантических связей с Соединенными Штатами Америки;
3. подчеркивание значения многостороннего сотрудничества как рамок для германской политики.
Недоразвитым оставался четвертый элемент германской генеральной стратегии: как противостоять новым угрозам, отражаемым такими понятиями как «региональные конфликты и гуманитарные катастрофы», «распространение оружия массового уничтожения», «международный терроризм», «появление новых великих держав» и «акцентирование линий конфликтов между цивилизациями и культурами». Эти аспекты не затрагивались не в последнюю очередь потому, что тут же встал бы, конечно, вопрос о том, насколько готова Германия при решении этих проблем делать ставку не только на политически «корректные» дипломатические средства и превентивные меры, но и известить мир о возможном использовании военных средств. Правительство Коля-Кинкеля, поддерживаемое с флангов оппозиционными партиями, долгое время питало иллюзии, будто в германской внешней политике достаточно использовать мирные средства, а менее приятные моменты можно вытеснить. Война в бывшей Югославии показала, к каким печальным последствиям это могло привести. Итоги германской внешней политики в первые годы после объединения страны (до 1994 года) отрезвляюще и постыдны. Ее можно охарактеризовать как уклонение от ответственности под аккомпанемент риторических заклинаний о международном сотрудничестве. Подвижек в политике Коля-Кинкеля удалось добиться лишь летом 1998 года.
«Красно-зеленая» коалиция пришла к власти с намерением лучше упорядочить внешнюю политику и политику безопасности и направить ее на достижение стратегических целей. Три упомянутых выше краеугольных камня стратегии надлежало сохранить, четвертый элемент - участие в международных усилиях по урегулированию региональных кризисов, борьбе с терроризмом и распространением ОМУ - предстояло развить и структурировать. Когда оцениваешь наработки к генеральной стратегии, используя в качестве мерила эти элементы, становится ясно, в чем заключаются проблемы и будущие задачи.
Европейская политика зашла в тупик
Если взять первую опору реализовывавшейся до сих пор генеральной стратегии - европейскую политику - то ее главная целевая установка не вызывает никаких нареканий, поскольку Германия по-прежнему заинтересована жить в гарантированно стабильной Европе с незыблемым порядком, а Европейский Союз образует наилучшие рамки для такой жизни. Но германские политические деятели - не только «красно-зеленое», но и предыдущее правительство - должны нести ответственность за ошибки европейской политики, способные привести к эрозии этих рамок. Одной из ошибок была чрезмерная кампанейщина в политике европейской интеграции, проводившейся с начала 90-х годов. Руководствуясь «теорией велосипеда» (подобно велосипеду, интеграция не должна была останавливаться, иначе бы она потерпела крах), европейские политики под руководством Германии и Франции представили в прошедшие 15 лет амбициозную программу, которая оказалась не только не по силам гражданам, но и способствовала тому, что во многих странах люди скорее не верят, чем верят в европейский проект. Этого можно было избежать, тем более что недостатка в предостережениях никогда не ощущалось. Самой большой ошибкой было упование на то, будто можно укреплять европейские институты и одновременно расширять ЕС. 19
Слияние процессов углубления и расширения Европейского Союза привело к тому, что прогресс в реформе союзных институтов стал заложником проблем, связанных с увеличением членов ЕС. Референдумы во Франции и Нидерландах по конституции Евросоюза были проиграны в том числе и потому, что многие люди считают расширение ЕС причиной «иммиграции» рабочих мест в Восточную Европу или боятся последствий приема Турции. Во многих странах консенсус демократических сил в отношении европейской политики грозит расстроиться также потому, что ЕС изнывает под бременем огромного количества спорных вопросов. В результате сформировались многочисленные коалиции, отвергающие такую политику. Этот феномен уже давно известен в политологии и экономике. 20
Сегодня все больше и больше людей согласны с тем, что проведение европейской политики в ее прежнем виде невозможно. Многие смотрят на вещи так же, как бывший французский министр иностранных дел Юбер Ведрин: суть Европы должны определять, прежде всего, проекты, понятные гражданам.21 Политики, считает Ведрин, должны положить конец дальнейшему расширению Европы. И прежде всего, им следует оставить попытки проводить внешнюю политику на равных с Соединенными Штатами, поскольку у них нет не только требующихся для этого инструментов, но не обеспечено также и необходимое внутреннее единство. Сегодня показана более скромная европейская политика.
В этой связи стоит отметить, что один из европейских проектов «красно-зеленой» коалиции все же увенчался успехом: она добилась прогресса в области европейской политики безопасности и оборонной политики (ЕПБОП). В сотрудничестве с другими партнерами она действительно кое-что сделала: были сформированы совместные Силы быстрого реагирования, группы постоянной боеготовности, образован, хотя еще и рудиментарный, политико-военный секретариат, а также проведены первые совместные операции на Балканах, для чего, правда, потребовались тесное согласование и существенная техническая и логистическая помощь НАТО.
Разлаженные трансатлантические отношения
Вторая опора генеральной стратегии - сохранение тесных трансатлантических связей - основательно повреждена, что демонстрирует продолжающийся иракский кризис. Кто несет за это первичную ответственность? Здесь интерпретации расходятся. В Германии преобладает мнение, что в кризисе виновен американский президент Джордж Буш, что США – эгоистичная и стремящаяся к гегемонии держава, которой нельзя впредь доверять. Большую часть ответственности за трансатлантический кризис и в самом деле несет Президент Буш. Но Германия также внесла в него значительный вклад. Линия германского Федерального канцлера и французского Президента в иракском кризисе была проблематичной не потому, что они придерживались иного мнения в вопросе обхождения с иракским диктатором Саддамом Хусейном. Все дело было в том, как велась полемика. Споры разрешались не там, где подобает (в Совете НАТО за закрытыми дверями), а перед телевизионными камерами, на глазах у всей мировой общественности. При этом была сознательно выбрана форма выяснения отношений, нацеленная на конфронтацию и сжигание за собой мостов. На переднем плане стояли не консультации союзников, а инсценирование конфликта.22 В Соединенных Штатах такой подход вызвал - в том числе и у демократов - серьезную озабоченность по поводу стратегических намерений германского и французского правительств.
Действия федерального правительства Германии во время иракского кризиса в 2002-2003 годах вызывают ассоциации с телеграммой Крюгеру, посланной в 1896 году. Тогдашний кайзер Германии Вильгельм Второй почти открыто поздравил бурского президента Ома Крюгера с успешным отражением одной из британских атак. Бурская республика была расистским и рабовладельческим государством, имевшим многие атрибуты изгоя, а Великобритания являлась тогда ведущей мировой державой и фактором порядка. Какие бы обвинения ни выдвигались против британской политики в южной Африке (а тогда, несомненно, имелись весомые основания выступать против нее, как были причины протестовать против насильственного свержения режима в Ираке), все же решающий аспект заключался в том, что тем самым были подорваны дотоле дружеские отношения с Англией, а в Германии стала распространяться прямо-таки ненависть к этой стране,23 все больше и больше разжигавшаяся средствами массовой информации и усердными профессорами. С точки зрения национальных интересов это была кардинальная ошибка: германская империя бросила перчатку Англии в то время, когда зарождался российско-французский альянс, и, следовательно, безопасность германского государства в решающей степени зависела от хороших отношений с Великобританией.
Аналогичная ситуация существует и сегодня: ввиду сохраняющейся неуверенности в стабильном будущем тесные и доверительные отношения с Соединенными Штатами имеют колоссальное значение для германской политики. Европа в длительной перспективе будет не в состоянии заменить функцию безопасности США. Следующему федеральному правительству потребуется много времени, чтобы устранить - если это вообще возможно - ущерб, нанесенный трансатлантическим отношениям иракским кризисом.
Границы и недостатки многосторонних действий
Третья опора описанной выше германской генеральной стратегии – предпочтение многосторонности – была ее неотъемлемым элементом уже во времена федеральных министров иностранных дел Геншера и Кинкеля. Этот подход был и остается разумным, так как средняя по величине держава, такая как Германия, нуждается в широком международном сотрудничестве, особенно в нынешнем мире, отличительной чертой которого становятся растущая взаимозависимость и трансграничные проблемы 24 Характерной приметой 80-х и в еще большей степени 90-х годов была прямо-таки показательная экспансия многосторонних действий на глобальном и региональном уровнях. Правда, в это же время обозначились границы и недостатки многополярности. Многосторонний порядок коллективной безопасности ООН продемонстрировал свою неспособность справиться с новыми вызовами, в особенности в области политики безопасности.
Войны в бывшей Югославии, геноцид в Руанде, недостойная игра Саддама Хусейна в кошки-мышки с ООН, пассивность, проявленная во время войны в Конго и геноцида в Дарфуре превратили идею коллективной безопасности в фикцию. Совет Безопасности оказался не способным даже на то, чтобы серьезно рассмотреть нарушение Северной Кореей режима Договора о нераспространении ядерного оружия. За последние 15 лет он не смог достойно ответить ни на один из грозных вызовов в области политики безопасности, не смог предотвратить ни один случай геноцида, хотя, согласно Уставу ООН, этот орган несет главную ответственность за поддержание международного мира. В то же время государства-члены ООН воздерживаются от угрозы силой или ее применения в надежде на эффективность Совбеза. Это не означает, что мир не нуждается больше в ООН, или что она неспособна действовать в качестве посредника в конфликтах. Но претендующая на универсальность система коллективной безопасности Совбеза с ее всеохватывающими компетенциями (и связанными с этим обязательствами) слишком амбициозна и регулярно дает сбои из-за отсутствия единства среди постоянных членов Совета Безопасности. 25
Примечательно, что в германских политических дебатах о многосторонних действиях почти полностью обходится тема несостоятельности системы коллективной безопасности. А вот Соединенные Штаты Америки, где система коллективной безопасности в силу присущих ей недостатков уже давно считается малоэффективной, а вера в благословенность мультилатерализма идет в целом на убыль, подвергаются в ходе дискуссии резкой критике.26 Ослабление веры, причем не только неоконсерваторов, но в целом широких политических кругов США в эффективность действий на многосторонней основе стало причиной неприятия других проектов, будь то Киотский протокол, запрещение противопехотных мин или Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Вместо того, чтобы включиться в эти дебаты и внести свой вклад в повышение эффективности многосторонних действий, участники политической дискуссии в Германии направляют ее острие главным образом против США.
Таким образом, идеология многополярности в Германии близка к тому, чтобы деградировать в утопию. Немцы в этом плане не одиноки, но они всегда в первых рядах, когда речь идет о том, чтобы наметить еще более утопические цели для понимаемой все более широко многосторонности, которая предлагает все меньше конкретных решений проблем. Типичной чертой этой идеологизации являются призывы германских политиков, объявляющих глобальную справедливость «фундаментальной предпосылкой мира и безопасности» или заявляющих о том, что «в мире XXI столетия не будет уже больше деления на бедных и богатых».27 Подобные сентенции хорошо принимаются аудиторией, но не имеют оперативных последствий, разве что в очередной раз прозвучат требования об увеличении помощи развивающимся странам, хотя уже давным-давно известно, что вклад такой помощи в развитие был до сих пор минимальным, а во многих случаях скорее контрпродуктивным. Из-за этой идеологизации упускаются имеющиеся шансы на достижение германских, а также глобальных целей посредством эффективных многосторонних действий. Одна из важнейших задач нового федерального правительства будет состоять в том, чтобы найти путь для возвращения от многословной к эффективной многосторонности.
Новые вызовы в области политики безопасности
Что касается четвертой сферы генеральной стратегии - борьбы с терроризмом, продолжения политики нераспространения ОМУ ввиду многообразных вызовов, а также урегулирования региональных кризисов в Европе, на Ближнем и Среднем Востоке, Южной Азии, Африке, Восточной Азии и других регионах, то здесь «красно-зеленая» коалиция смогла добиться успеха. У нее был стремительный старт: скорее, непроизвольно, чем по ее собственной воле, она пришла к власти в тот момент, когда НАТО предъявила Сербии ультиматум и весной 1999 года претворила угрозу силой в жизнь. Впервые после основания Федеративной Республики Германия Бундесвер принял участие в международной боевой операции - это при «красно-зеленом» правительстве - и произвел хорошее впечатление. Дипломатические инициативы, с которыми выступило находившееся тогда еще в Бонне федеральное правительство, чтобы добиться политического решения косовской проблемы, увенчались успехом. Мир увидел уверенное в себе, действующее конструктивно и реалистически федеральное правительство, сознававшее свою ответственность и сумевшее, проявив осмотрительность и инициативу, добиться политического решения, когда успех военных операций против Сербии был отнюдь не гарантирован. При этом оно использовало самые разные многосторонние структуры (ЕС, «большая восьмерка», ООН), чтобы показать, что владеет партитурой современной дипломатии.28
Кроме того, «красно-зеленая» коалиция взялась за вопрос реформы Бундесвера решительнее и основательнее, чем предшествующее правительство, и в мае 2003 года представила директивы по оборонной политике, означавшие важный шаг вперед. Это была своего рода стратегия национальной безопасности, в основе которой лежала посылка, что самой Германии никто напрямую не угрожает. В то же время появились новые риски, как то: терроризм, региональные конфликты, а также распространение ОМУ, и поэтому необходимо проводить превентивную, устремленную в будущее политику безопасности и оборонную политику. В первую очередь было необходимо укрепить регион стабильности - Европу, - использовав в качестве инструмента широкомасштабную, основанную на кооперации политику безопасности и оборонную политику ЕС. Чтобы обеспечить собственную, широко понимаемую безопасность, Германии надлежало принимать активное участие в работе ООН и ОБСЕ. Безопасность страны сознательно не ограничивалась европейским регионом: Федеральный министр обороны Петер Штрук заявлял, что линия обороны Германии проходит также через Гиндукуш.
Но с тех пор порыв выдохся. Это связано не только с прогнозируемыми финансовыми проблемами при модернизации Бундесвера. Европейский кризис, ухудшение трансатлантических отношений, кризис системы коллективной безопасности, а также идеологизация многосторонних действий способствовали тому, что германская политика безопасности утратила отчасти свою ясность и ориентацию. Конечно, когда служба германских солдат в Афганистане воспринимается как должное, это прогресс. Но мир не стоит на месте, и Федеративная Республика, как и другие государства, сталкивается с целым рядом проблем в области политики безопасности, которые предъявляют чрезвычайно строгие требования к германской генеральной стратегии:
• самый грозный вызов для Запада и, таким образом, также для германской безопасности представляет собой исламский терроризм и скрывающаяся за ним, широко распространенная в исламском мире философия священной войны с неверными. В мире явно выросло количество террористических актов с исламистской подоплекой. При глобальном взгляде на вещи видно, что в 2004 году произошло самое мощное после 2001 года усиление террористической деятельности: было совершено 650 терактов, в результате которых убиты более 1900 и ранены 6700 человек. Более 700 человек были похищены. Большинство этих терактов приходится на Ирак, к которому приковано внимание средств массовой информации. В силу этого в западных странах терактов было меньше. Усиление потенциала террора производит впечатление: исламистские террористы-самоубийцы почти ежедневно совершают теракты в Ираке. Им удалось разрушить инфраструктуру в обширных регионах страны и сильно осложнить ее восстановление. Большинство террористов прибыло из Саудовской Аравии, многие были отозваны из Европы, где они явно ждали своего часа. В ближайшем будущем европейцам и американцам, так же как саудовцам, иорданцам и египтянам, придется разбираться с возвращающимися домой «борцами за веру», научившимися в Ираке искусству дестабилизации страны. Это может привести к драматическому росту количества террористических актов в Европе и некоторых арабских странах. Взрывы в лондонском метро и автобусах, возможно, сигнализируют о начале этого этапа.29 К тому же многие наблюдатели указывают на то, что джихад может стать для цивилизованного мира новым тотальным вызовом.30 Если эти опасения подтвердятся, государствам западного союза придется настраиваться на решение проблем национальной обороны, в сравнении с которыми боевые операции в Афганистане и Косово покажутся легкой прогулкой. Ко всему прочему, существует угроза того, что исламские экстремисты дорвутся до оружия массового уничтожения, последствия чего могут быть прямо-таки апокалиптическими;31
• с начала 90-х годов небольшая группа проблемных государств ставит под сомнение режимы запрещения или нераспространения оружия массового уничтожения. Как показали примеры Северной Кореи и Ирана, мировое сообщество реагирует на это нерешительно и не особенно удачно. Нельзя более исключать угрозу коллапса системы нераспространения ОМУ. Это имело бы катастрофические последствия для германской политики безопасности, зависящей от существования и живучести главных многосторонних режимов (в особенности договоров). В ближайшие годы необходимо будет принимать в расчет прямые угрозы безопасности Германии, поскольку Центральная Европа станет досягаемой для ракет проблемных государств. Единственный до сих пор ответ германской внешней политики на новые угрозы свелся к реализации многосторонних стратегий, а в иранском случае – к началу диалога европейских государств с этой страной, который, по крайней мере временами, приводил к приостановке некоторых работ в рамках иранской ядерной программы. Однако, чтобы предотвратить крушение режима нераспространения ядерного оружия, одних только многосторонних дипломатических усилий недостаточно, что и показал в мае 2005 года исход Конференции участников ДНЯО по рассмотрению действия Договора. Это не означает, что многосторонние действия – и особенно международные организации, такие как МАГАТЭ, - уже не в счет, но их значение в решении описываемых проблем будет снижаться, а значение систем противоракетной обороны и военных действий может возрасти. В Америке эта тема обсуждается с начала 90-х годов. Германские политики до сих пор боялись взяться за нее всерьез;
• опыт, накопленный до сих пор в контактах с несостоятельными государствами, свидетельствует о том, что сегодня не существует сулящей успех концепции обхождения с ними и восстановления их народного хозяйства. Ни в Боснии и Герцеговине, ни в Косово, ни в Албании, ни в Афганистане не видно ростков нового, служащих индикатором надежного улучшения ситуации. Это не означает, что следует отказаться от государственного строительства, однако срочно необходимы новые концепции, позволяющие установить распространяющийся на большие территории и учитывающий политические обстоятельства стран новый порядок. В ходе ведущейся в Германии дискуссии о стратегии необходимо принципиально переосмыслить также и этот пункт;
• в грядущие годы центральной темой политики безопасности станет, по всей видимости, энергетическая безопасность. При этом не стоит ожидать, что Соединенные Штаты могут попытаться (как спекулируют в политических кругах и средствах массовой информации) разбойничьим манером прибрать к рукам нефтяные источники или газовые месторождения, прибегнув в этих целях к военной интервенции. Спрос на нефть уже давно покрывается путем использования рыночных механизмов, а не традиционным способом геополитики, и у США мало резонов отходить от этого. И все же необходимо принимать в расчет то, что при постоянном повышении спроса на нефть цены будут повышаться, и страны, которые не смогут позволить себе покупать нефть по повышенным ценам (а в их числе, возможно, окажется и Китай) могут предпринять попытку обеспечить доступ к нефти и газу скорее «геополитическим» способом.32 Это могло бы привести к возникновению конфликтного потенциала на Среднем Востоке и в Центральной Азии с возможными драматическими последствиями. Исламские фундаменталисты также могли бы воспользоваться уязвимостью нефтяной и газовой инфраструктуры и атаковать ее. Это означало бы, что Берлину придется задействовать Бундесвер и другие силы безопасности для охраны этой инфраструктуры и поддержки посреднических операций.