Общества

Вид материала

Документы

Содержание ГЛАВА 3. Опыт и проблемы реализации благотворительных программ в Республике Татарстан

Подобный материал:

• Яет задачи и порядок деятельности Ревизионной комиссии, регулирует вопросы взаимодействия, 227.63kb.
• Положение Общества в отрасли > Приоритетные направления деятельности Общества и перспективы, 91.26kb.
• Решением Общего собрания акционеров Общества, 554.98kb.
• Положение о ликвидационной комиссии, 111.92kb.
• Учредительный договор закрытого акционерного общества, 112.82kb.
• Лекция 17. Модуль «Социальная информатика», 25.19kb.
• Годовой отчет открытого акционерного общества «гпз-инвест», 289.58kb.
• Иной взгляд на развитие общества, 219.93kb.
• Годовой отчет открытого акционерного общества «Сибирьтелеком» за 2004 год, 1238.32kb.
• Положение о фонде акционирования работников акционерного общества, 42.28kb.

ГЛАВА 3.
Опыт и проблемы реализации благотворительных программ в Республике Татарстан

3.1. Благотворительность в России
как институт формирования гражданского общества

Благотворительность – универсальная общечеловеческая ценность, один из важнейших атрибутов гражданского общества. Благотворительность позволяет обществу обслуживать свои интересы напрямую, без посредничества государства, обеспечивая перераспределение доходов от наиболее имущих к наименее имущим гражданам кратчайшим путем и в кратчайшие сроки. Благотворительность все больше становится инструментом, посредством которого общество удовлетворяет свои основные социальные, общечеловеческие потребности.

Рассматривая институционализацию благотворительности, как социального явления и социального процесса, следует указать признаки превращения ее в социальный институт. Это процесс закрепления норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, способную действовать в направлении удовлетворения определенных общественных потребностей, и – как результат, упорядочения связей между субъектами совместной деятельности¹.

Исторически в России, как и в других государствах Европы, отношение государства к обездоленным прошло три этапа. На первом этапе господствует личная благотворительность ко всем нуждающимся без исключения, проявляющаяся в форме милостыни. На втором этапе преобладает государственная репрессия как мера борьбы против нищенства. И, наконец, на третьем этапе, определяющим моментом становится сознание общественного долга.

Широким общественным движением, благотворительность становится на третьем этапе. Хронологически этот этап совпадает с наступлением Нового времени, в период которого благотворительность получает мощную идейную подпитку в виде гуманистических воззрений, выработанных европейским Просвещением. Нравственным венцом эволюции процесса благотворительности является соединение усилий трех сил, а именно, отдельных лиц, общества и государства, соответственно в формах частной благотворительности, общественного призрения и государственной системы социального обеспечения.

Необходимо отметить, что благотворительность и призрение как явления, основывающиеся на духовном и душевном побуждении, в первую очередь, милосердии, не всегда имели желанные социальные и экономические последствия из-за легкой своей доступности злоупотреблению.

Ярко и образно сказал об этом выдающийся русский историк В.О. Ключевский: благотворительность «чиста в своем источнике, но легко поддается порче в своем течении. Здесь она против воли благотворителей и может разойтись с требованиями общественного блага и порядка»¹.

В период до 1917 г. в России сложились политические традиции, согласно которым государство тратило большие средства на содержание административных и полицейских органов, а также многочисленную и дорогостоящую армию, а решение вопросов благоустройства (например, городов) стремилось переложить на плечи своих подданных, обременяя все сословия, кроме дворянского (которое выполняло стержневую административную функцию), немалыми обязанностями «вскладчину» финансировать необходимые объекты, включая больницы и заведения социальной защиты.

Эта практика не была изобретена в России, и на определенных исторических этапах существовала в разных странах, но для России, где жизненный уровень населения был очень низким, потребовалось более полувека, прежде чем сфера помощи бедным получила добровольные финансовые поступления от так называемых «жертвователей».

Лишь со 2-й половины ХIХ века, после того, как сформировались мощные группы предпринимателей и созрели предпосылки для благоприятного реформирования законодательства в сфере социального обеспечения (от запретительного к регистрационному), – сложился слой «благотворителей», жертвовавших «от достатка», а не под угрозой.


Помимо Министерства внутренних дел (МВД), к которому было причислено более половины российских благотворительных заведений, широкую помощь нуждающиеся получали через Ведомство учреждений Императрицы Марии (ВУИМ), Императорское Человеколюбивое общество, Российское общество Красного Креста, Попечительство о трудовой помощи, а также городские и земские учреждения, Приказы общественного призрения, церковно-приходские попечительства и сословные общества (крестьянские, мещанские, купеческие, ремесленные)¹.

Получение законодательных гарантий стимулировало развитие сферы общественного призрения, и нехватка государственного финансирования компенсировалась общественной активностью добровольных организаций и участием в их деятельности отдельных граждан.

Гражданская активность дала возможность самодеятельным объединениям, какими являлись благотворительные общества, осуществлять общественный контроль за расходованием средств и направлять эти средства на помощь истинно нуждающимся.

Положительную роль сыграло выведение ряда учреждений из сферы государственной – в сферу муниципальной юрисдикции. Этот процесс шел на фоне укрепления самостоятельности городских бюджетов и получения городскими думами возможности проводить гибкую политику расходования средств как основных, так и специальных благотворительных фондов. Значительная материальная поддержка направлялась туда, где была к тому самая насущная потребность, и в программах депутатского корпуса городских дум на каждое четырехлетие были выделены в разные периоды приоритетные области для помощи бедным слоям граждан (например, в Казани, народное образование в 1880-1890-е гг., здравоохранение в 1890-е гг., решение проблемы жилищной нужды в 1900-е гг. и т.п.).

Самодеятельность крупнейших городов (особенно Москвы, Петербурга), а также Казани достигла того, что в них дело помощи обездоленным было поставлено с размахом, поражая значительным количество больниц, богаделен, приютов и других заведений, оснащенных первоклассным медицинским оборудованием.

Основными источниками финансирования сферы народного образования, здравоохранения и общественного призрения на новом, капиталистическом этапе исторического развития стали пожертвования крупных предпринимателей, сильные группы которых сложились в ведущих русских промышленных центрах. К примеру, в городской бюджет Казани ежегодно поступали от частных лиц значительные суммы. С 1890 г. они составляли не менее 1 млн. рублей в год (и не менее 10% по отношению ко всей городской смете).

В начале ХХ в. благотворительные пожертвования стали регулярными, и был выработан специальный механизм, регулирующий целевое обращение этих сумм на помощь обездоленным.

Что касается финансирования, то по подсчетам статистики периода рубежа ХIХ-ХХ вв. лишь 25% бюджета системы общественного призрения исходило из средств казны, земств, городов и сословных обществ, а 5% из средств частной благотворительности, то есть из добровольных пожертвований¹.

Весьма позитивным моментом явилось то, что в период модернизации сферы социальной помощи во 2-й половине ХIХ века не были разрушены ранее существовавшие ведомства (ВУИМ, Человеколюбивое общество и проч.), ибо принадлежащие им заведения тоже приносили ощутимую пользу и к тому же постепенно воспринимали новые, выработанные жизнью принципы помощи обездоленным.

Однако, в контексте этих не очень благоприятных обстоятельств, ростки гражданской сознательности, поддерживаемые разумными и квалифицированными чиновниками, давали свои плоды и способствовали хоть и замедленному, но стойкому формированию всероссийской системы помощи бедным и нетрудоспособным.

Очень продуктивным в этом смысле стал этап развития, начавшийся с последней четверти ХIХ в. Наибольшую реализацию положительные качества гражданской самодеятельности получили в области местного самоуправления, а именно, под юрисдикцией муниципальных и земских органов при контролирующей функции Главного управления по делам местного хозяйства МВД.

По данным 1900г., из всего количества заведений, зарегистрированных в МВД, – 82% были созданы и состояли под патронатом частных лиц. Затем следовали сословные заведения – 8%, городские – 7%, земские – 2%, заведения Приказов общественного призрения – 1 %. Но при этом следует учитывать, что в 8% городских (муниципальных) заведений входили наиболее многочисленные по числу обитателей (до 1000 и более пациентов в каждом заведении).

Очевидно, что в ХIХ–начале ХХ вв., сфера общественного призрения и благотворительности представляла собой арену соперничества между государством, пытавшимся контролировать (сначала очень жестко, но потом более гибко) развитие системы помощи бедным, не имея сбалансированного для данных нужд бюджета, – и общественной инициативой, пожелавшей внести свою лепту, но все время сдерживаемой законодательными и административными барьерами.

Показательно, что наступление этапа целенаправленной и осмысленной правительственной политики знаменовал Высочайший указ 1897 г. (об отказе императора Николая II принимать подношения к стопам августейшей фамилии). Поток таких подношений становился просто колоссальным во время поездок царя по стране. В указе, в частности, говорилось, что ввиду значительности сумм, затрачиваемых на подарки, император в дальнейшем отказывается от них и «единственный радостный для его сердца дар составляют пожертвования от достатка обществ и частных лиц на благотворение и другие общеполезные учреждения и притом преимущественно местные».

Традиция российской благотворительности была нарушена революцией 1917 года. Идеология первых революций не допускала никаких форм благотворительности. Официальная позиция по отношению к благотворительности была отражена в Большой Советской Энциклопедии, изданной в 1927 году, где благотворительность трактовалась как «явление, свойственное лишь классовому обществу», тогда как «социальному строю СССР чуждо понятие благотворительности». В советское время само понятие «милосердие» считалось буржуазным пережитком: люди с опаской подавали милостыню даже стоящим на церковной паперти.

Хотя в разных формах – тимуровское движение, шефство предприятий над школами, перечисление средств в Фонд мира – все же она существовала. Благотворительные фонды в конце 80-х – начале 90-х годов осуществляли масштабные программы помощи нуждающимся.

В анализе поведения организатора благотворительных акций важным является выявление принципов и технологий, позволяющих эффективно осуществлять благотворительность. Здесь основным инструментом, упорядочивающим, делающим устойчивым организации благотворительных практик во времени, являются долговременные (целевые) программы.

Особенно интересен с точки зрения развития благотворительности период 1986-1990 гг., на который пришлась работа советских фондов: детского, милосердия и здоровья, культуры. Становление благотворительности проходило в эти и последующие годы с учетом исторических традиций прошлого века, дифференциации социальных субъектов с их способностями, потребностями, многообразием интересов, изучении специфических социальных связей и отношений, социальных институтов, непосредственно обеспечивающих жизнедеятельность человека, его развитие.

Возрождение неприбыльного сектора в России следует разделить на следующие основные этапы: с середины 80-х годов до 1990 г.; с 1990 гг. до середины 1995 г., с середины 1995 г. до 2001 г. и с 2002 г. по настоящее время. В связи с тем, что с 1 января 2002 г. вступил в действие обновленный Налоговый кодекс РФ, который существенным образом повлиял на налоговые льготы участникам благотворительной деятельности.

Анализируя условия, в том числе правовые, созданные государством для осуществления уставных задач, выявлены изменения, внесенные в налоговое законодательство, в той его части, которая существеннейшим образом влияла на НКО. Закон РСФСР «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» определил общие принципы построения налоговой системы в Российской Федерации. Впервые в круг налогоплательщиков были включены благотворительные организации. Уставная деятельность в расходах, предусмотренных Законом, отсутствовала. Положения налоговых актов резко ограничили действенное участие благотворительности в решении социальных вопросов, привлечение благотворителей к заинтересованной помощи.

Закон СССР от 9 октября 1990г. «Об общественных объединениях» давал право общественным объединениям в порядке, определяемом законодательством, осуществлять производственную и хозяйственную деятельность и создавать в целях выполнения уставных задач предприятия и хозрасчетные организации, обладающие правами юридического лица (ст. 17 «Производственная и хозяйственная деятельность общественных объединений»).

Существует прямая зависимость возможностей благотворительной организации, масштабов ее деятельности, вклада в социальную защиту населения от условий, которые государство предоставляет для ее работы. Это просматривается на примере практической деятельности ряда организаций, и, в первую очередь, советских благотворительных фондов, образованных в 1986-1988 гг. ХХ века.

Государство, инициируя создание благотворительных фондов, своими решениями определило оптимальный режим деятельности первых общественных благотворительных объединений.

Благотворительные фонды в 1987-1988 гг. смогли создать разветвленную сеть республиканских фондов, местных отделений в автономных республиках и областях, в краях и столичных городах, создать огромное число комиссий содействия, к которым примыкали различные инициативные группы и отряды, насчитывающие десятки тысяч добровольцев. Поступление на счета центральных правлений и местных отделений благотворительных фондов значительного объема средств позволило реализовать разнообразие возможности благотворительности.

Программы, разрабатываемые фондами, были направлены, прежде всего, на укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения, социального обеспечения, помощь инвалидам. Отделения Советского детского фонда (СДФ) оказывали помощь в оздоровлении детей, осуществляли поддержку детей-инвалидов, многодетных и малообеспеченных семей путем создания разнообразных организаций многодетных семей, семейных клубов, проведения различных праздников. Они решали вопросы социальной адаптации выпускников детских домов, осуществляли поддержку и развитие детских творческих коллективов (организация конкурсов, выставок и др.), одаренных детей (учреждение именных стипендий).

Большинство отделений СДФ наладило выпуск региональных газет, информационных выпусков, работало в тесном контакте с представителями печати, радио и телевидения по освещению проблем детства в регионах.

Условия для создания самостоятельных долговременных программ, требующих финансирования, государством были созданы: общественные благотворительные организации имели право на предпринимательскую деятельность и были освобождены от налогов; благотворители – юридические лица не платили налогов с пожертвованных средств. Из анализа отчетов 38 отделений СДФ по РСФСР за период с октября 1989г. по октябрь 1990 г. видно, что подавляющее число организаций занимались производственно-экономической деятельностью, разрешенной государством, проводя аукционы, благотворительные и денежно-вещевые лотереи, радио-телемарафоны, благотворительные концерты, направляя доходы от этих мероприятий на реализацию благотворительных программ.

Создание программ Московского детского фонда определялось: а) знанием проблем «московского детства»; б) формированием материально-технической базы Фонда в «безналоговый период; в) глубоким изучением материала, г) привлечением к решению проблемы широкого круга профессионалов. Так, на первом этапе создания программы «Интеграция больных детей в среду здоровых» был предпринят «срез здоровья» детей в домах ребенка, детских домах, школе-интернате и детских домах-интернатах системы социального обеспечения по заказу Московского детского фонда специалистами из научно-исследовательских институтов АМН, Министерства здравоохранения. Проведенное (впервые) обследование выявило удручающую картину состояния здоровья детей. Кроме того, выяснилось, что медико-педагогическая комиссия г. Москвы преднамеренно утяжеляла степень умственной отсталости детей, чтобы перевести их в учреждения системы социального обеспечения (особенно это касалось детей-сирот).

Материалы обследования, выводы комиссии, четкие и реальные предложения были направлены Московским детским фондом всем заинтересованным службам: комитетам здравоохранения, образования, социальной защиты и пр., а затем использованы Московским детским фондом при создании первого в стране Центра социальной адаптации и реабилитации детей с недостатками психического развития, который в начале 1991 года начал свою работу. Его особенности состояли в следующем: во-первых, по форме и по сути это было учреждение общественной благотворительной организации, которая создала его и финансировала работу. Во-вторых, это было учреждение, не имевшее аналогов в государственной системе, так как было комплексным, в его штат входили педагоги, медицинские работники, работники культуры, спорта и др. В-третьих, Центр был альтернативным, прежде всего, учреждениям детской психиатрии, и родители получили, наконец, возможность выбора в оказании помощи детям, прежде всего не нуждавшимся в постановке на учет, не опасаясь, что это предопределит их дальнейший путь во вспомогательные учреждения. В-четвертых, все виды помощи, трудно доступные в обычных условиях (логопед, массажист, психолог и др.), были доступны в Центре. В-пятых, все виды помощи были бесплатными. Комплексный характер помощи обеспечивал высокую эффективность работы Центра.

Долговременные программы Московского детского фонда работали в парадигме достижения конкретного социального эффекта. При этом постоянно приходилось преодолевать различные «барьеры» современного налогового законодательства. Долговременные программы Московского детского фонда подсказывались жизнью, так как постоянно обнаруживались категории детей, оказавшихся в экстремальной ситуации и вне сферы внимания государства.

Выделяя приоритетные группы и оказывая помощь таким детям (причем до достижения ими совершеннолетия), Фонд привлекал внимание общества к его больным вопросам с помощью прессы, радио и телевидения до его решения на государственном уровне. Это, прежде всего, связано с законами Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и «Об образовании». Результатом первого было массовое появление детей-бомжей, второго – безграмотности.

Целенаправленная работа со СМИ, прецедент совместной работы с управлениями Генеральной прокуратуры потребовались, чтобы были внесены необходимые изменения в законодательство. Свою роль и свое место Московский детский фонд определил в точном соответствии с пониманием задач общественной организации. Возрождение общественной благотворительности во второй половине 1980 гг. ХХ века стало симптомом демократизации и развития общественной самодеятельности граждан, которое было направлено на удовлетворение потребностей значительной массы людей, нуждающихся в помощи и милосердии.

С задачами поворота духовного самосознания общества к делу воспитания подрастающего поколения, сохранения культурных ценностей, помощи больным, инвалидам советские фонды справились. Однако, всколыхнув общество, фонды сами не поднялись на высоту участия в решении поднятых проблем. К сожалению, фондами был допущен ряд серьезных просчетов, и, самый крупный их них – отсутствие альтернативных программ, не связанных с оказанием помощи государственным учреждениям, государственным программам, хотя условия для создания самостоятельных долговременных программ, требующих финансирования, государством были созданы. Именно в этот период (1987-1991 гг.) закладывались основы благотворительности, складывалась ее собственная новейшая история. Благотворительность, разрешенная в условиях Советского государства, должна была выстрадать свой опыт, преломив опыт дореволюционной России и в какой- то степени зарубежный.

Долговременная программа требует постоянных источников финансирования. В настоящее время, говоря о деятельности общественных благотворительных организаций, эффективности их работы, необходимо оценивать их возможность реализовывать долговременные программы. Именно результат реализации долговременной программы – один из критериев эффективности работы благотворительной организации. В период 1987-1991 гг. у общественных благотворительных организаций была возможность осуществлять долговременные программы. Первые три года работы в «безналоговый период» – 1987-1990 гг. Фонд мог планировать и осуществлять долговременные программы. В 1989-1991 гг. деятельность Фонда в этом направлении планировалась до 10 лет. Без постоянных реальных источников финансирования не возможно ни перспективное планирование, а, следовательно, и достижение социального эффекта, решения проблемы.

До 1992 года источники финансирования (заработанные средства, пожертвования, дарения) давали возможность длительной поддержки различных групп населения: детей-сирот, детей с проблемами в развитии, одаренных детей и т.д., работать в реально обозримом десятилетии и брать на себя ответственность за оказание помощи им до совершеннолетия. Федеральный закон от 11 августа 1995г № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» установил основы правового регулирования благотворительной деятельности, определил возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в Российской Федерации.

Согласно закону под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки¹.

Благотворительная деятельность осуществляется в целях:

- социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы;

- подготовки населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

- оказания помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам;

- содействия укреплению мира, дружбы и согласия между народами, предотвращению социальных, национальных, религиозных конфликтов;

- содействия укреплению престижа и роли семьи в обществе;

- содействия защите материнства, детства и отцовства;

- содействия деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности;

- содействия деятельности в сфере профилактики и охраны здоровья граждан, а также пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан;

- содействия деятельности в сфере физической культуры и массового спорта;

- охраны окружающей природной среды и защиты животных;

- охраны и должного содержания зданий, объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронения.

Законодательство о благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора ее целей, индивидуально или объединившись, с образованием или без образования благотворительной организации¹.

Никто не вправе ограничивать свободу выбора установленных настоящим Федеральным законом целей благотворительной деятельности и форм ее осуществления.

Под участниками благотворительной деятельности для целей настоящего Федерального закона понимаются граждане и юридические лица, осуществляющие благотворительную деятельность, в том числе путем поддержки, существующей или создания новой благотворительной организации, а также граждане и юридические лица, в интересах которых осуществляется благотворительная деятельность: благотворители, добровольцы, благополучатели.

Благотворители – лица, осуществляющие благотворительные пожертвования в формах:

- бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передачи в собственность имущества, в том числе денежных средств и (или) объектов интеллектуальной собственности;

- бескорыстного (безвозмездного или на льготных условиях) наделения правами владения, пользования и распоряжения любыми объектами права собственности;

- бескорыстного (безвозмездного или на льготных условиях) выполнения работ, предоставления услуг благотворителями – юридическими лицами.

Благотворители вправе определять цели и порядок использования своих пожертвований.

Добровольцы – граждане, осуществляющие благотворительную деятельность в форме безвозмездного труда в интересах благополучателя, в том числе в интересах благотворительной организации. Благотворительная организация может оплачивать расходы добровольцев, связанные с их деятельностью в этой организации (командировочные расходы, затраты на транспорт и другие).

Благополучатели – лица, получающие благотворительные пожертвования от благотворителей, помощь добровольцев.

Благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных настоящим Федеральным законом целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц. Благотворительные организации создаются в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций¹. Благотворительная организация может создаваться в форме учреждения, если ее учредителем является благотворительная организация.

Учредителями благотворительной организации в зависимости от ее формы могут выступать физические и (или) юридические лица. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения не могут выступать учредителями благотворительной организации.

Высшим органом управления благотворительной организацией является ее коллегиальный орган, формируемый в порядке, предусмотренном уставом благотворительной организации. К компетенции высшего органа управления благотворительной организацией относятся:

• изменение устава благотворительной организации;
  
• образование исполнительных органов благотворительной организации, ее контрольно-ревизионных органов и досрочное прекращение их полномочий;
  
• утверждение благотворительных программ;
  
• утверждение годового плана, бюджета благотворительной организации и ее годового отчета;
  
• принятие решений о создании коммерческих и некоммерческих организаций, об участии в таких организациях, открытии филиалов и представительств;
  
• принятие решений о реорганизации и ликвидации благотворительной организации (за исключением благотворительного фонда).
  

Члены высшего органа управления благотворительной организацией выполняют свои обязанности в этом органе в качестве добровольцев. В составе высшего органа управления благотворительной организацией может быть не более одного работника ее исполнительных органов (с правом либо без права решающего голоса). Члены высшего органа управления благотворительной организацией и должностные лица благотворительной организации не вправе занимать штатные должности в администрации коммерческих и некоммерческих организаций, учредителем (участником) которых является эта благотворительная организация.

Благотворительные организации могут объединяться в ассоциации и союзы, создаваемые на договорной основе, для расширения своих возможностей в реализации уставных целей. Объединение (ассоциация, союз) благотворительных организаций является некоммерческой организацией.

Члены объединения (ассоциации, союза) благотворительных организаций сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Объединение (ассоциация, союз) благотворительных организаций не отвечает по обязательствам своих членов. Члены объединения (ассоциации, союза) благотворительных организаций несут субсидиарную ответственность по его обязательствам в размере и в порядке, предусмотренных учредительными документами объединения (ассоциации, союза) благотворительных организаций.

Источниками формирования имущества благотворительной организации могут являться:

• взносы учредителей благотворительной организации;
  
• членские взносы (для благотворительных организаций, основанных на членстве);
  
• благотворительные пожертвования, в том числе носящие целевой характер (благотворительные гранты), предоставляемые гражданами и юридическими лицами в денежной или натуральной форме;
  
• доходы от внереализационных операций, включая доходы от ценных бумаг;
  
• поступления от деятельности по привлечению ресурсов (проведение кампаний по привлечению благотворителей и добровольцев, включая организацию развлекательных, культурных, спортивных и иных массовых мероприятий, проведение кампаний по сбору благотворительных пожертвований, проведение лотерей и аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации, реализацию имущества и пожертвований, поступивших от благотворителей, в соответствии с их пожеланиями);
  
• доходы от разрешенной законом предпринимательской деятельности;
  
• доходы от деятельности хозяйственных обществ, учрежденных благотворительной организацией;
  
• труд добровольцев;
  
• иные не запрещенные законом источники.
  

Благотворительной программой является комплекс мероприятий, утвержденных высшим органом управления благотворительной организацией и направленных на решение конкретных задач, соответствующих уставным целям этой организации.

Благотворительная программа включает смету предполагаемых поступлений и планируемых расходов (включая оплату труда лиц, участвующих в реализации благотворительной программы), устанавливает этапы и сроки ее реализации.

На финансирование благотворительных программ (включая расходы на их материально-техническое, организационное и иное обеспечение, на оплату труда лиц, участвующих в реализации благотворительных программ, и другие расходы, связанные с реализацией благотворительных программ) должно быть использовано не менее 80 процентов поступивших за финансовый год доходов от внереализационных операций, поступлений от учрежденных благотворительной организацией хозяйственных обществ и доходов от разрешенной законом предпринимательской деятельности. При реализации долгосрочных благотворительных программ поступившие средства используются в сроки, установленные этими программами.

Благотворительная организация ведет бухгалтерский учет и отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Орган, принявший решение о государственной регистрации благотворительной организации, осуществляет контроль за соответствием ее деятельности целям, ради которых она создана. Благотворительная организация ежегодно представляет в орган, принявший решение о ее государственной регистрации, отчет о своей деятельности, содержащий сведения о:

• финансово-хозяйственной деятельности, которая подтверждает соблюдение требований настоящего Федерального закона по использованию имущества и расходованию средств благотворительной организации;
  
• персональном составе высшего органа управления благотворительной организацией;
  
• составе и содержании благотворительных программ благотворительной организации (перечень и описание указанных программ);
  
• содержании и результатах деятельности благотворительной организации;
  
• нарушениях требований настоящего Федерального закона, выявленных в результате проверок, проведенных налоговыми органами, и принятых мерах по их устранению.
  

Ежегодный отчет представляется благотворительной организацией в орган, принявший решение о ее государственной регистрации, в тот же срок, что и годовой отчет о финансово-хозяйственной деятельности, представляемый в налоговые органы.

Орган, принявший решение о государственной регистрации благотворительной организации, обеспечивает открытый доступ, включая доступ средств массовой информации, к полученным им ежегодным отчетам данной благотворительной организации. Благотворительная организация обеспечивает открытый доступ, включая доступ средств массовой информации, к своим ежегодным отчетам. Средства, затраченные на публикацию ежегодного отчета и информации о деятельности благотворительной организации, засчитываются в качестве расходов на благотворительные цели. Сведения о размерах и структуре доходов благотворительной организации, а также сведения о размерах ее имущества, ее расходах, численности работников, об оплате их труда и о привлечении добровольцев не могут составлять коммерческую тайну.

Налоговые органы осуществляют контроль за источниками доходов благотворительных организаций, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах.

В случаях нарушения Федерального закона благотворительная организация несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В случае совершения благотворительной организацией действий, противоречащих ее целям, а также Федеральному закону, орган, принявший решение о государственной регистрации, данной благотворительной организации, может направить ей предупреждение в письменной форме, которое может быть обжаловано благотворительной организацией в судебном порядке.

В случае неоднократного предупреждения в письменной форме благотворительной организации она может быть ликвидирована в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Все средства, полученные благотворительной организацией от осуществления предпринимательской деятельности в нарушение статьи 12 Федерального закона, взыскиваются в доход местного бюджета по месту нахождения благотворительной организации в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, и подлежат использованию на благотворительные цели в порядке, определяемом муниципальными органами социальной защиты¹.

Споры между благотворительной организацией и гражданами и юридическими лицами, перечислившими ей средства на благотворительные цели, об использовании этих средств рассматриваются в судебном порядке.

Рассматривая процесс институционализации благотворительности в современной России, важно отметить, что до середины 90-х годов XX в. общественные благотворительные организации были освобождены от уплаты подоходного налога, то есть пожертвования физических лиц на благотворительность не облагали подоходным налогом.

К середине 90-х гг. в налоговое законодательство вводятся изменения, повлекшие за собой резкое сокращение возможностей для результативной деятельности общественных благотворительных организаций. Из категории льготников полностью ушли благотворительные организации, но зато в качестве объектов благотворительности остались государственные учреждения.

В окончательном виде закрепил фактическое уничтожение возможности создания материально-технической базы деятельности общественных благотворительных организаций Налоговый кодекс Российской Федерации со всеми изменениями и дополнениями на 1сентября 2002 г.¹.

Нельзя не увидеть, что в современных условиях негосударственные некоммерческие организации вынуждены функционировать в ситуации, характеризующейся дефицитом финансовых средств не только для дальнейшего развития, но и для элементарного выживания.

Анализируя деятельность различных благотворительных организаций, фондов, можно сделать выводы о постоянно увеличивающемся разрыве между формально-правовым оформлением нового общественного института современного общества – благотворительности и современными практиками в соответствующих сферах. Для этих процессов характерно огосударствление благотворительности – усиление влияния государства на общественные благотворительные объединения путем установления приоритетного финансирования определенных сфер, с другой стороны – ограничение возможностей поступления средств, как от доноров, так и в виде целевого финансирования, грантов, полученных на конкурсной основе от государственных структур.

Государство не является институциональным гарантом долговременных благотворительных программ общественных благотворительных объединений – части некоммерческого сектора общества.

Рассмотрим основные проблемы, связанные с осуществлением благотворительности в современной России и выявим роль государства в их разрешении.

Распределение бюджетных средств осуществляется в рамках закрытых механизмов, доступ благотворительных организаций к этому источнику практически закрыт. Непрозрачность государственных и муниципальных структур, допуск к средствам приближенных организаций порождает злоупотребления и коррупцию. Межсекторное взаимодействие в этом случае становится частью теневой экономики.

Большинство благотворительных организаций оказываются отрезан­ными от существенных источников финансирования своих проектов. Даже в тех случаях, когда официальные лица участвуют в благотворительных программах, это приводит к оттоку ресурсов из частного благотво­рительного сектора. Государство в настоящее время выступает его главным конкурентом в привлечении средств на решение общественных проблем. В созданные властными структурами фонды происходит перекачка госу­дарственных средств, которые бесконтрольно расходуются или присва­иваются.

Фактически действуют неявные механизмы «принуждения» частных доноров, развивается администрируемая (казенная) и плановая благотвори­тельность.

В системе государственного управления сохраняется приверженность административным и авторитарным формам управления. Не соответствующая современным требованиям подготовка и низкая зарплата чиновников, а также исторически присущее России недоверие граждан к официальным структурам и их представителям не способствуют развитию частных сфер деятельности, включая и благотворительность.

Социально-экономическая ситуация, характеризуемая большой долей населения с низкими доходами и отсутствием среднего класса, определяет относительно низкий потенциал доступных для благотворительности ресурсов.

Отсутствие определенной и стимулирующей политики в отношении благотворительности привело к тому, что для осуществления благотвори­тельной деятельности сложились не очень благоприятные условия. В частности,благотворительные организации и благополучатели, участвую­щие в благотвори­тельном процессе, несут неоправданно высокие налого­вые обязательства перед государством. Это повышает накладные расходы благотворительности, снижает мотивацию потенци­альных доноров.

С другой стороны, имеющиеся налоговые льготы часто используется не на благотворительные цели. Льготы начинают эксплуатироваться в коммерческих интересах предпринимателей, что, в свою очередь, застав­ляет и благотворительные организации приспосабливаться к запросам доноров. Изначальная миссия благотворительных организаций отходит на второй план.

Все это обусловило наличие острой проблемы в развитии благотво­рительности, которая заключается в том, что объем потенциально доступных для использования в данной сфере ресурсов относительно невелик, но и они вовлекаются не полностью. Большая часть средств, которая могла бы расходоваться на благотворительность, остается невостребован­ной. Таким образом, следует констатировать, что благотво­рительность в России развита слабо и наиболее успешные организации, как в бизнесе, так и в благотворительности, функционируют, в основном, на государственных ресурсах. В результате благотворительные организации вместо того, чтобы дополнять государство, превращаются в просителей, а в конечном итоге становятся для общества еще одной обузой. Часто многие фонды создаются, не имея достаточных средств, и вместо благотворительной деятельности заняты их поиском для собствен­ного содержания.

Современный этап развития благотворительности в России происходит в специфических условиях, которые оказывает сдерживающее влияние на ее развитие. Во-первых, сказывается негативное наследие недалекого социалистического прошлого, при котором благотворительность, в лучшем случае, рассматривалась как жалкие крохи, объедки со стола богачей, которыми они угощали эксплуатируемых или бедняков. После социализма в России больше не оказалось всеми разделяемой концепции общественного блага как блага для отдельного человека. И поэтому благотворительность, ее причины отличны от существовавших ранее.

Сегодня, в эпоху рыночных отношений, в погоне за властью на рынке, в нелегкой конкурентной борьбе предприниматели руководствуются не только моралью, но и в некоторой степени идеей выгоды. Во-первых, благотворительная деятельность могла бы способствовать рекламе, создать благоприятный имидж, хорошее имя, что особенно важно для предприятий, работающих с массовым потребителем. Дело в том, что благотворительная акция понимается как тождественное добродеянию действие, имеющее положительное нравственное значение, оцениваемое моральным сознанием как добро. Поэтому предприниматель, занимающийся благотворительностью, расценивается как творящий добро, заслуживающий доверие. А это в свою очередь создает положительную репутацию, а значит и увеличивает спрос на производимую продукцию, что способствует росту прибыли. Во-вторых, благотворительная деятельность, сотрудничество с общественными организациями может быть дополнительной положительной характеристикой при взаимоотношениях с государственными, финансовыми структурами. Например, чтобы получить какой-нибудь льготный кредит, или получить выгодный государственный заказ. В-третьих, благотворительность может способствовать укреплению репутации в глазах партнеров. Партнеры, видя, что корпорация оказывает помощь, будут знать, что она достаточно твердо стоит на ногах, что здесь собрались люди, которые не сливки хотят снять, а думают о земле, на которой живут, о городе, об обществе. Если люди оказывают благотворительную помощь, значит, у них есть деньги, то есть они развиваются, рентабельно существуют, значит с ними стоит иметь дело. В-четвертых, благотворительная деятельность может способствовать созданию притока квалифицированных клиентов (юридических лиц) через знакомство на почве общей благотворительной деятельности.

Также, хочется отметить, что сегодня существуют некоммерческие общественные организации, занимающиеся непосредственно благотворительностью (они являются как бы посредниками между обладателем средств – предпринимателем – и нуждающейся стороной).

До сих пор государство фактически административно включало часть благотворительного сектора в механизм осуществления своей социальной политики. Причем это не приводило к повышению бюджетных расходов, а лишь позволяло обойти ограничения в управлении бюджетными средствами или восполнить скудность бюджетного финансирования.

В первом случае средства переводятся в «карманные» благотворительные организации, где ими можно более гибко управлять. И во многих случаях завышать расценки или объемы выполняемых работ.

Во втором случае государство через благотворительные организации занимается сбором средств из частных источников, которые идут на выполнение государственных обязательств.

В любом случае механизмы сводятся к созданию для отдельных организаций привилегированного положения. Наличие таких организаций сдерживает инициативу и развитие других благотворительных структур. Это приводит к потере ресурсов благотворительного сектора. Государство соперничает с благотворительным сектором за обладание источниками ресурсов.

Государственная социальная политика должна осуществляться через бюджетное финансирование и государственные программы. Государственные обязательства должны соответствовать возможностям бюджетного финансирования и не полагаться на псевдо-добровольные пожертвования из частных источников. Благотворительная сфера должна быть в полном объеме оставлена на усмотрение самодеятельного населения, граждане должны самостоятельно решать, а каком объеме и в какой форме заниматься благотворительностью.

Роль государства и местного самоуправления заключается в том, чтобы создать благоприятные условия и нормативные механизмы развития и осуществления благотворительности без непосредственного вмешательства. Благотворительные услуги должны перестать быть в какой бы то ни было степени услугами, оказываемыми органам власти или должностным лицам. Они должны быть только услугами обществу. Власть не должна административными средствами решать, кто, в каких формах, когда и в каком масштабе должен заниматься благотворительностью. Благотворительность должна быть встроена в рынок, при регулировании благотворительности должны применяться принципы, аналогичные для рыночных структур. Вмешательство власти разрушает философию благотворительности, фактически приводит к ее исчезновению и мешает ее развитию. Также осложняет развитие благотворительности отсутствие доступа этих организаций к государственным ресурсам. Включение независимых организаций в систему исполнения государственных программ, финансируемых за счет бюджетных средств, способствует расширению конкуренции в социальной сфере. Система безусловного бюджетного финансирования должна уступать системе выбора наиболее эффективного исполнителя. В настоящее время организационная слабость благотворительного сектора не позволяет государству рассматривать его в качестве серьезного партнера.

Тем не менее, необходимо ежегодно учитывать объем бюджетных средств, распределяемых на открытом конкурсе. Четко определенная стратегия расширения конкурсов государственных заказов нацелила бы благотворительные организации на получение финансирования, стимулировала бы их развитие. На первых порах благотворительные организации могли бы, получить преимущество по сравнению с другими формами частных организаций, чтобы обеспечить государственные инвестиции в развитии именно этого сектора.

Конкурсы государственных заказов нужно в первую очередь организовывать по тем проблемам и в тех отраслях, где недостаточно развита сама государственная система. Вместо того, чтобы вкладывать ресурсы в ее развитие, целесообразно сориентироваться на негосударственных исполнителей. Государственные заказы должны приниматься в тех сферах, где у государства есть понимание и уверенность в том, как надо решать проблемы, и интерес государства сводится, прежде всего, к поиску эффективного управляющего.

Государство и благотворительные организации могут эффективно взаимодействовать и в тех сферах, где проблемы только обнаружились, и где нет ясности, каким образом их решать. Здесь эффективно применение грантов. В этом случае интерес государства заключается в том, чтобы был реализован социально – значимый проект, который еще не осуществлялся и на который благотворительным организация трудно найти средства из других источников. Часть государственных средств следует выделить на проекты, разработанные самими благотворительными организациями, а также на организационное развитие благотворительного сектора. Финансирование благотворительных проектов должно осуществляться государством только на конкурсной основе.

Негосударственное финансирование благотворительных организаций должно преследовать цели повышения эффективности бюджетных расходов и встраивание механизмов бюджетного финансирования и благотворительной деятельности в рыночную экономику.

Законодательство, регулирующее бюджетный процесс и бюджетные расходы, должно обеспечивать участие благотворительных организаций в выполнении государственных программ и получении государственных заказов наравне с бюджетными организациями. Выбор исполнителя должен безо всяких привилегий осуществляться на основе эффективности.

Любая государственная или муниципальная программа, а также любой заказ или грант должен подвергать обязательному аудиту и программной экспертной оценке.

Благотворительные организации достаточно активно пользуются различными услугами государства. Как правило, они предоставляются им на льготных условиях. Особенно важным для осуществления благотворительной деятельности являются аренда помещений под офисы и оплата коммунальных услуг, пользование помещениями для мероприятий, средствами связи, информационными ресурсами и т.д. Обычно поддержка в таких формах является еще одной разновидностью сегрегации негосударственных организаций по признаку близости к власти. Почти никогда такое преимущество, оказываемое некоторым организациям, не осуществляется безвозмездно. Специфика этой формы поддержки заключается в том, что она, в отличие от финансирования, охватывает продолжительный период. Предоставив возможность аренды на льготных условиях, государство перестает контролировать целесообразность этого шага через несколько месяцев. Здесь требуются более гибкие, справедливые и более выгодные государству механизмы.

Оказание такой помощи может осуществляться только путем применения открытых процедур. Целесообразно проведение конкурсов, где могут участвовать только благотворительные организации. Победитель должен определяться еще и по критериям общественной полезности. Договор об аренде должен обуславливать стоимость аренды с учетом этой полезности.

Нужно отметить, что благотворительный сектор был исключен из процесса бесплатной приватизации. Граждане могли поучить недвижимость в собственность только при условии, что они будут заниматься предпринимательской деятельностью. Было бы правильно установить процедуры и правила участия благотворительных организаций в приобретении распродаваемой государством недвижимости. Рыночный механизм требует уравнения прав всех потребителей. Благотворительные организации при конкуренции с другими, в том числе и коммерческими организациями, должны иметь более благоприятные условия лишь для привлечения средств. Только в этом должно заключаться их преимущество.

Оплата других услуг благотворительными организациями должна производиться по расценкам, установленным для государственных бюджетных организаций. В тех случаях, когда это уместно и возможно, организации, имеющие бюджетное финансирование, должны давать приоритет обслуживанию благотворительных организаций. Например, это относится к средствам массовой информации, для которых можно установить нормативы по освещению деятельности благотворительных организаций и на публикацию материалов, формулирующих позитивный общественный образ участников благотворительности.

Для стимулирования благотворительной деятельности со стороны государства должны применяться различные неэкономические методы. Целью таких действий должно быть моральное поощрение всех участников благотворительности, усиление мотивации общественности и потенциальных доноров, стимулирование их вовлечение в благотворительность. Признание личных заслуг отечественных филантропов и активистов благотворительного движения со стороны официальных структур является очень значимым фактором формирования общественного мнения и активизации благотворительности.

Общественность и население страны должны четко и регулярно получать «сигнал», что благотворительность и ее развитие соответствует интересам государства, поддерживаться им, что благотворительное движение рассматривается государством конструктивно и положительно.

В этой связи можно, в частности, затрагивать вопросы развития благотворительности в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию, касаться этой темы в специальных обращениях высших должностных лиц государства. Большой общественный резонанс имело бы награждение орденами, например, «За заслугу перед Отечеством» и другими государственными наградами наиболее видных деятелей благотворительности по представлениям как государственных и муниципальных структур, так и общественности, а также награждать государственными и другими премиями и почетными грамотами примерные донорские благотворительные организации. Такие награды не обязательно должны включать денежные выплаты. Благотворительные организации также должны быть информированы, что они могут быть выдвинуты на присуждение премий различных международных организаций, в том числе системы ООН.

Целесообразно возродить российскую традицию проведения в Кремле благотворительного бала с участие высших должностных лиц государства в целях сбора средств на благотворительные проекты. Президент или председатель Правительства РФ должен ежегодно проводить встречу с лидерами и руководителями благотворительных организаций и крупнейшими филантропами, как это делается для предпринимателей, и устраивать президентские или правительственные приемы в честь активистов благотворительности и филантропов. Наиболее известные и популярные государственные и общественные деятели могут входить в наблюдательные советы благотворительных организаций.

Гражданам, жертвующим большие суммы средств на благотворительность, должно быть предоставлено право, называть своими именами организации, проекты и другие объекты. Нужно приветствовать вхождение известных и уважаемых государственных общественных деятелей в наблюдательные советы благотворительных организаций. Такая форма участия не должна приводить к созданию для этих организаций более благоприятных условий функционирования.