Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года в качестве важнейших проблем страны, требующих незамедлительного решения, определил демографию, необходимость финансовой и иной поддержки женщин, молодых семей, принявших решение
| Вид материала | Решение |
- Концепция государственной политики в отношении молодой семьи на 23 л. План первоочередных, 411.38kb.
- Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Д. А. Медведев определил производство, 229.29kb.
- Положение о специальном дипломе "Признательность" для поощрения многодетных семей,, 179.47kb.
- Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 26., 36.95kb.
- Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая, 1922.36kb.
- Федерации Федеральному Собранию Российской программы Федерации от 30 мая 2006 года, 2801.23kb.
- Именем Российской Федерации решение, 26.46kb.
- Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной, 338.73kb.
- Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной, 338.81kb.
- Правительстве Российской Федерации от 25 мая 2007 г. Заслушав и обсудив доклад, 59.04kb.
О соблюдении прав детей при улучшении жилищных условий
с использованием ипотечного жилищного кредитования
В 2006 году к Уполномоченному поступали обращения граждан, которые имеют несовершеннолетних детей, состоят на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и хотели бы улучшить свои жилищные условия путем приобретения жилого помещения по договору купли-продажи с использованием ипотечного жилищного кредитования.
Указанные граждане жаловались на органы опеки и попечительства, которые отказывались рассматривать вопрос о выдаче разрешения на передачу приобретаемого жилого помещения в залог.
Данное разрешение от граждан требовал Коммерческий банк «Московское ипотечное агентство» в случаях, когда жилые помещения приобретались по договору купли-продажи с использованием ипотечного жилищного кредитования в равнодолевую собственность с несовершеннолетними детьми.
В обоснование своих требований Банк ссылался на пункт 3 статьи 6 и пункт 5 статьи 74 Федерального закона от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», статью 60 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 37 Гражданского кодекса Российской Федерации и утверждал, что в случае непредставления соответствующего разрешения в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в государственной регистрации права собственности и государственной регистрации ипотеки будет отказано в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Анализ норм действующего законодательства показал, что позиция каждой из спорящих сторон основана на законе.
Согласно пункту 3 статьи 60 СК РФ при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила статьи 37 ГК РФ.
Пункт 2 статьи 37 ГК РФ предусматривает, что «опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель – давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе и дарению имущества подопечного, сдаче его в наем (аренду), в безвозмездное пользование или в залог».
Таким образом, при передаче имущества, находящегося в собственности несовершеннолетнего, под залог необходимо предварительно получить разрешение органа опеки и попечительства.
Однако если толковать данную норму закона, то можно заметить, что орган опеки и попечительства согласно данной статье Гражданского кодекса Российской Федерации должен давать свое согласие на залог уже имеющегося в собственности несовершеннолетнего имущества.
Так как на момент обращения в органы опеки и попечительства в собственности у несовершеннолетнего ничего нет, то, соответственно, и разрешение органа опеки и попечительства на передачу жилого помещения в залог не нужно. Этим положением, а также ссылкой на то, что Федеральным законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)» прямо не предусмотрено предоставление разрешения органа опеки и попечительства в данном случае, руководствуются органы опеки и попечительства, отказывая гражданам в рассмотрении вопроса о выдаче требуемого разрешения.
Вместе с тем пункт 1 статьи 77 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» устанавливает, что «жилой дом или квартира, приобретенные или построенные полностью или частично с использованием кредитных средств банка или иной кредитной организации, считаются находящимися в залоге с момента государственной регистрации права собственности заемщика на жилой дом или квартиру».
Таким образом, одновременно с приобретением права собственности на долю в квартире имущество несовершеннолетних будет передано в залог.
Но в то же время статья 37 ГК РФ, что залог имущества, принадлежащего несовершеннолетним, может быть произведен только с предварительного разрешения органа опеки и попечительства, а в данном случае между приобретением несовершеннолетними права собственности и передачей принадлежащего им имущества под залог отсутствует временной промежуток, в течение которого было бы возможно получить необходимое разрешение от органа опеки и попечительства.
Поскольку право собственности на имущество и залог имущества возникают одновременно, то вполне понятны требования Коммерческого банка «Московское ипотечное агентство» о получении согласия от органа опеки и попечительства на залог имущества несовершеннолетних до государственной регистрации их права собственности на данное имущество, поскольку необходимое разрешение должно быть получено до залога имущества, то есть до его государственной регистрации, а значит и до того как несовершеннолетние станут его собственниками.
Возможность различного толкования норм действующего законодательства привело к возникновению разногласий по данному вопросу, что в первую очередь негативно отразилось на семьях, желающих улучшить свои жилищные условия с помощью социальной ипотеки.
Для некоторых семей данный способ приобретения жилого помещения является единственной возможностью в ближайшее время улучшить свои жилищные условия и соответственно создать своим детям нормальные условия для их развития и воспитания.
Ни для кого не секрет, что зачастую семьи, имеющие несовершеннолетних детей, вынуждены проживать в тяжелейших жилищных условиях, что в первую очередь неблагоприятно отражается на физическом и психическом состоянии детей.
Следует заметить, что в настоящее время практически все органы опеки и попечительства это понимают и, несмотря на то, что данный вопрос окончательно не урегулирован, идут навстречу семьям, которые к ним обращаются, выдавая требуемое банком разрешение. Но, к сожалению, в ряде случаев родителям пришлось потратить немало сил и нервов для того, чтобы это разрешение получить.
К Уполномоченному обратился Р. с жалобой на действия органа опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Крылатское в городе Москве.
Р. с женой и несовершеннолетней дочерью состояли на учете по улучшению жилищных условий в Западном административном округе города Москвы.
На основании распоряжения префекта ЗАО города Москвы семье Р. была предоставлена квартира по договору купли-продажи с использованием ипотечного кредита, которая оформлялась в долевую собственность с несовершеннолетней дочерью заявителя. Поскольку одновременно с приобретением права собственности на долю в квартире имущество несовершеннолетней было бы передано в залог Коммерческий банк «Московское ипотечное агентство», ссылаясь на статью 60 СК РФ, статью 37 ГК РФ, потребовал от Р. разрешение от органа опеки и попечительства на передачу приобретаемого жилого помещения под залог.
Однако орган опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Крылатское в городе Москве отказался предоставить требуемое разрешение, мотивируя это тем, что орган опеки и попечительства должен давать свое согласие на залог уже имеющегося в собственности несовершеннолетней имущества, а так как на момент обращения в орган опеки и попечительства в собственности у несовершеннолетней ничего нет, то соответственно и разрешение органа опеки и попечительства на передачу жилого помещения в залог не нужно.
Для разрешения возникшей ситуации Р. был вынужден обратиться в суд, который своим решением обязал муниципалитет дать требуемое разрешение.
Уполномоченным и сотрудниками его аппарата в данный момент ведется работа по поиску путей разрешения возникшей проблемы. Уполномоченным направлены запросы в Верховный Суд Российской Федерации, а также в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству с просьбой дать разъяснения по данному вопросу. В зависимости от полученных ответов будут определены дальнейшие направления деятельности по разрешению возникшей правовой коллизии.
Также следует отметить недостаточную информированность органов опеки и попечительства о проводимом Правительством Москвы в лице Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы эксперименте по реализации очередникам, состоящим на учете по улучшению жилищных условий, жилых помещений по договорам купли-продажи с использованием ипотечного жилищного кредитования.
Прежде всего речь идет о тех гарантиях, которые предусмотрены для защиты прав несовершеннолетних в случае неисполнения заемщиком своих обязательств или наступления иных юридических фактов (смерть, тяжелая болезнь родителей).
Опасения органов опеки и попечительства, что права несовершеннолетних – собственников жилья не будут должным образом защищены, также в ряде случаев создавали сложности в получении разрешения.
В ближайшее время Уполномоченным будут подготовлены информационные письма, в которых будут перечислены гарантии, предусмотренные для защиты прав несовершеннолетних в рамках указанной программы. Информационные письма будут направлены в органы опеки и попечительства города Москвы.
О состоянии работы по профилактике безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве
По данным ГУВД по городу Москве в 2006 году число преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии, по сравнению с 2005 годом сократилось на 22,4% (с 3 398 до 2 637). Снизился и удельный вес преступлений, совершенных подростками, в общем числе раскрытых преступлений и составил 3,3%, что меньше, чем в городе Санкт-Петербурге (3,7%), и значительно меньше, чем в Московской области (6,1%). В целом по России в 2006 году удельный вес преступлений несовершеннолетних составил 8,4%, в Центральном федеральном округе – 7,5%.
Вместе с тем число преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии, увеличилось на территории СЗАО на 10% и на территории Московского метрополитена на 36,4%. В целом по городу Москве удельный вес привлеченных к уголовной ответственности несовершеннолетних в возрасте 14-15 лет увеличился с 28,9% в 2005 году до 29,3% в 2006 году.
В последние годы отмечается снижение количества преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии в состоянии алкогольного опьянения (2005 год – 215, 2006 год – 159). Это подтверждается и данными судебной статистики. Если в 2005 году из общего числа осужденных несовершеннолетних, совершили преступления в состоянии алкогольного опьянения 483 подростка, то в 2006 году – 271.
Вместе с тем в 2006 году выявлено и доставлено в органы внутренних дел за употребление спиртных напитков 24 143 несовершеннолетних, что на 25,1% больше, чем в 2005 году; количество протоколов, составленных на несовершеннолетних за распитие спиртных напитков и спиртосодержащей продукции, возросло более чем в два раза (2005 год – 7 364, 2006 год – 15 646). Несмотря на то, что увеличилось число протоколов, составленных на работников предприятий торговли и общественного питания за нарушение правил продажи алкогольной продукции (2004 год - 263, 2006 год - 776), вопрос алкоголизации несовершеннолетних остается злободневным.
Количество несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел за употребление наркотиков, уменьшилось, хотя число преступлений, совершенных несовершеннолетними в состоянии наркотического опьянения, незначительно увеличилось с 20 в 2005 году до 21 в 2006 году. Вместе с тем, по данным ГУВД по городу Москве, показатели латентной наркомании значительно превышают официальные данные о подростках, употребляющих наркотические средства и психотропные вещества.
На профилактическом учете в наркологических диспансерах на 1 января 2007 года состояли 6 523 несовершеннолетних, из них по поводу алкоголизма – 5 416, по поводу наркомании - 271, по поводу токсикомании - 836. Подавляющее большинство указанных несовершеннолетних - учащиеся общеобразовательных школ.
В связи с недостаточной работой по своевременному выявлению несовершеннолетних, допускающих немедицинское употребление наркотических средств, Управлением Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Российской Федерации по городу Москве и ГУВД по городу Москве разрабатывается проект нормативного правового акта, регламентирующего порядок взаимоинформирования органов государственной власти города Москвы и всех субъектов профилактики правонарушений о таких подростках.
В 2006 году судами города Москвы за совершение преступлений осуждено 1 466 несовершеннолетних, из них в возрасте 14 - 15 лет – 401 подросток, то есть практически каждый третий; 954 подростка – учащиеся (65%), 408 - не учатся и не работают (27%); 765 подростков совершили преступления в группе, из них 285 с участием взрослых, что составляет 52% от общего числа осужденных несовершеннолетних. За тяжкие и особо тяжкие преступления осуждено 933 несовершеннолетних (63%), за преступления средней тяжести – 471 (32%), за преступления небольшой тяжести - 62 (4%). Реально к лишению свободы осуждено 377 несовершеннолетних, к лишению свободы условно - 880 (60%).
На 1 января 2007 года на учете в органах внутренних дел состояли 11 528 несовершеннолетних. Из них 19,5% составляют несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, 56% - учащиеся общеобразовательных школ, 25 подростков не имеют образования, 36,2% - воспитываются в неполной семье.
За совершение правонарушений в органы внутренних дел в 2006 году было доставлено 72 812 несовершеннолетних, из них 54 419 - жители города Москвы.
В детские городские больницы в 2006 году госпитализировано 6 426 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних (в 2005 году – 7 041), из них 31,4% составили дети-москвичи. В стационарные отделения специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, системы социальной защиты населения города Москвы в течение 2006 года было помещено 3 002 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних (в 2005 году – 2 950). Основную работу с иногородними детьми данной категории осуществляет социальный приют для детей и подростков «Алтуфьево», сотрудниками которого налажено взаимодействие с органами социальной защиты, внутренних дел, опеки и попечительства других регионов Российской Федерации и стран СНГ. После проведения реабилитации и установления личности к месту постоянного жительства перевезено 257 детей.
Осуществление мер по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (Федеральный закон № 120-ФЗ) должны обеспечивать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – комиссии). Однако комиссии не выполняют возложенные на них функции. По-прежнему отсутствует не только координация деятельности субъектов профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, но и их элементарное взаимодействие. Об этом, к примеру, свидетельствует существенное расхождение данных, представленных Уполномоченному, о численности несовершеннолетних и их родителей, с которыми должна проводиться профилактическая работа комиссиями и органами внутренних дел.
Причем разница имеется не только в численности состоящих на учете подростков и нерадивых родителей, но и в количестве тех несовершеннолетних, которые должны постоянно находиться в поле зрения комиссий. Например, из отчета городской комиссии следует, что в Юго-Восточном административном округе города Москвы не числятся на учете несовершеннолетние, не подлежащие привлечению к уголовной ответственности в связи с недостижением возраста привлечения их к такой ответственности, что по сути абсурдно и не соответствует действительности. Из информации префектуры этого округа следует, что в 2006 году, несколько уменьшилось количество общественно опасных деяний, совершенных несовершеннолетними до достижения возраста привлечения их к уголовной ответственности (2005 год – 136, 2006 год - 134). Однако отмечается, что поведение данной категории подростков носит стойкий противоправный характер, и потому требует принятия к ним более радикальных мер воздействия. При такой ситуации вывод может быть только один: к указанным подросткам не только не применяются радикальные меры, но они остаются вне поля зрения комиссий административного округа.
Такое положение не случайно, так как число проводимых комиссиями в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (ПДН ОВД) проверок снижается. Если в 2004 году в данных подразделениях комиссиями было проведено 340 проверок, во всех административных округах, то в 2006 году - всего 143 проверки в трех административных округах (Центральном, Юго-Восточном, и Восточном), причем в 7 административных округах указанные проверки вообще не проводились.
На протяжении ряда лет ни одну комиссию не заинтересовала работа ЦВСНП ГУВД по городу Москве, в котором содержатся несовершеннолетние жители города Москвы, совершившие общественно опасные деяния и направленные в спецшколу закрытого типа. Таким образом, ни нормы Федерального закона № 120-ФЗ, ни нормы Закона города Москвы от 13 апреля 2005 года № 12 «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» не выполняются. Прежде всего, это относится к деятельности Московской городской межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, на которую возложен контроль и координация деятельности окружных и районных комиссий. О недостатках в работе комиссий при решении вопросов о направлении несовершеннолетних в спецшколу закрытого типа «Шанс» отмечено в соответствующем разделе доклада.
Как отмечалось в докладе Уполномоченного за 2005 год, проблема семейного неблагополучия, разрушение устоев семьи, существовавших традиций крайне пагубным образом сказывается на положении детей (сиротство при живых родителях, распространение насилия как физического, так и психического со стороны родителей).
Стабильно высоким остается число разводов (2002 год – 50 721; 2006 год – 45 025), по сравнению с 2002 годом в 2,7 раза увеличилось число рассмотренных судами дел о лишении родительских прав (2002 год – 696; 2006 год – 1 882). Из общего числа ежегодно родившихся детей, каждый четвертый ребенок рождается в семье, где брак между родителями не зарегистрирован. Более чем в семь раз увеличилось число рассмотренных судами дел об установлении отцовства (2002 год – 41; 2006 год – 314).
Характерным показателем увеличения числа семей, имеющих детей и нуждающихся в государственной поддержке, является увеличение численности детей, помещенных в социально-реабилитационный центр «Красносельский» ЦАО. Так, в 2004 году в указанный социально-реабилитационный центр было помещено 4 ребенка, родители которых не имели средств к существованию и условий для совместного проживания (в 2005 году – 60 детей, в 2006 году – уже 116). Анализ причин социального неблагополучия, проведенный социально-реабилитационным центром «Отрадное» свидетельствует, что 80% таких семей являются малообеспеченными. Всего органами социальной защиты населения в 2006 году оказана социальная помощь более чем 10 тыс. семей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Несмотря на принимаемые органами и учреждениями города Москвы меры профилактического воздействия на семьи, находящиеся в социально опасном положении, эффективность данной работы не отвечает действительному положению дел в этой сфере.
Продолжает увеличиваться число поставленных на учет в органы внутренних дел родителей, отрицательно влияющих на детей (2002 год – 3 745; 2003 год – 4 514; 2004 год – 4 774; 2005 год – 4 976; 2006 год – 5 207). По состоянию на 1 января 2007 года, на учете в ПДН ОВД состоят 6 011 неблагополучных родителей (на учете в комиссиях – 5 640 семей).
Неудовлетворительные условия семейного воспитания, отсутствие заботы со стороны родителей о насущных потребностях ребенка, пьянство в семье являются причиной самовольных уходов детей из дома. В 2006 году в федеральном и местном розыске находилось 786 несовершеннолетних москвичей, более 70% из них ушли из дома.
На протяжении ряда лет в городе Москве увеличивается число детей, пострадавших от жестокого обращения родителей. Если в 2002 году было зарегистрировано 41 преступление, предусмотренное статьей 156 УК РФ (неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего), то в 2006 году - уже 100 (рост в 2,4 раза). Однако основная часть таких преступлений в течение длительного времени остается вне поля зрения органов внутренних дел, образования, социальной защиты населения, куда попадают пострадавшие дети. Так, в 2006 году по информации образовательных учреждений на учет в органы внутренних дел был поставлен лишь 161 родитель (в 2005 году – 190). Причем если образовательными учреждениями Юго-Восточного административного округа города Москвы было выявлено и, по их информации, поставлено на учет милиции 86 родителей, то всеми образовательными учреждениями Центрального, Северо-Восточного, Южного и Зеленоградского административных округов города Москвы было выявлено только 17 неблагополучных родителей.
Судебная практика свидетельствует о том, что к родителям, осужденным по статье 156 УК РФ, как правило, применяется условная мера наказания, и тот, кто издевался над ребенком и за что был осужден, вновь возвращается в семью, а если осужденному назначена мера наказания в виде штрафа, то виновным в том, что надо его платить, вновь становится ребенок. Иски о лишении родительских прав на основании жестокого обращения с детьми направляются в суды крайне редко. Поэтому пострадавшие дети вынуждены находится в тех же условиях, что и ранее.
Тенденция к увеличению числа таких преступлений не случайна, поскольку нарушение прав и интересов несовершеннолетних родителями и лицами, на которых возложены обязанности по воспитанию детей, носит распространенный характер. Статья 156 УК РФ предусматривает ответственность в том случае, если неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего соединено с жестоким обращением с ним, то есть имеют место еще и признаки таких преступлений, как умышленное причинение легкого вреда здоровью, побои, истязания и т.д. В то же время необходимо отметить, что такая формулировка статьи не позволяет во всех случаях привлечь виновного к ответственности. Представляется, что неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (забота о здоровье, обучение, материально-бытовое обеспечение, питание и т.д.) уже само по себе нарушает права и интересы ребенка и вполне может иметь самостоятельный состав преступления, а жестокое обращение возможно рассматривать в качестве квалифицирующего признака. И совершенно недопустимым является тот факт, что в статье 156 УК РФ не предусмотрен такой вид наказания, как лишение свободы, тогда как в статье 245 УК РФ, устанавливающей ответственность за жестокое обращение с животными, такой вид наказания указан.
Многими субъектами Российской Федерации, федеральными правоохранительными органами постоянно ставится вопрос о необходимости внесения изменений в статью 156 УК РФ, которые предусматривали бы ответственность отдельно за неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями обязанностей по воспитанию несовершеннолетних и отдельно за жестокое обращение с ними. Такое предложение заслуживает всяческой поддержки.
О мерах по защите детей от любых форм дискриминации
В заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка содержится рекомендация о необходимости принятия мер по предотвращению и пресечению всех форм дискриминации детей, о привлечении особого внимания к их наименее защищенным группам, таким, как дети, принадлежащие к религиозным и этническим меньшинствам, дети, родители которых не имеют российского гражданства и вида на жительство в Российской Федерации.
В городе Москве этим вопросам внимание уделяется постоянно. Постановлением Правительства Москвы от 28 июня 2005 года № 491-ПП утверждена Московская городская миграционная программа на 2005-2007 годы. И это не случайно, так как город Москва как столичный мегаполис в настоящее время играет роль крупнейшего в Европе центра миграционного притяжения и транзита. При этом вторым по значению после внутрироссийской миграции остается миграционный обмен с государствами – участниками СНГ и странами Балтии. Численность граждан из государств – участников СНГ составляет более 600 тыс. человек. 15 января 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». По данным Федеральной миграционной службы в первый месяц действия указанного Федерального закона на учет в Центральном федеральном округе встали 8,5 тыс. иностранцев, из них 6,5 тыс. или 77% были взяты на учет в городе Москве.
Вышеназванной программой предусмотрено решение таких вопросов, как миграция в детской, школьной и молодежной среде; подготовка учебно-методических пособий для получения начального, среднего и среднего профессионального образования детьми-мигрантами, слабо владеющими русским языком. Большое внимание уделяется организации работы в тех образовательных учреждениях, где обучается значительная доля детей из семей мигрантов, созданы клубы интернациональной дружбы, проводятся первичные и периодические медицинские освидетельствования таких обучающихся.
В настоящее время в городе Москве действует более 40 школ с этнокультурным компонентом, в которых дети имеют возможность изучать еврейскую, польскую, грузинскую, армянскую и многие другие культуры. Таким образом, проблем с получением образования детьми-мигрантами и оказанием им медицинских услуг в городе Москве нет.
Определенные трудности все-таки возникают, однако они решаемы. Так, префектура Северо-Западного административного округа города Москвы отмечает, что дети, прибывшие из отдаленных населенных пунктов Российской Федерации и стран ближнего зарубежья, часто не имеют медицинских карт и в школах возникают затруднения с медицинским сопровождением таких детей. Существует и такая проблема, как отказы детей-мигрантов от питания в школах в связи с религиозными запретами в их семьях.
Вместе с тем продолжает оставаться тревожной ситуация, связанная с вынужденной миграцией несовершеннолетних, большим числом безнадзорных и беспризорных детей. В 2006 году в органы внутренних дел города Москвы было доставлено 19 489 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, из них свыше 11 тысяч – жители других субъектов Российской Федерации и около 8 тысяч – жители стран СНГ.
В Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей при ГУВД города Москвы (далее - ЦВСНП) было помещено 1287 жителей стран СНГ, что превысило показатели предыдущего года (1 149). Большинство лиц, доставленных в ЦВСНП, по-прежнему составляют жители Таджикистана (476), Узбекистана (325), Киргизии (182) и Украины (102).
В связи с выявлением в городе Москве значительного количества иностранных граждан, нарушающих установленный режим пребывания на территории Российской Федерации, подлежащих административному выдворению за ее пределы и занимающихся попрошайничеством на улицах с несовершеннолетними детьми (включая малолетних и грудных), в целях защиты жизни и здоровья таких детей Правительством Москвы принято постановление от 29 ноября 2005 года № 937-ПП «О неотложных мерах по пресечению незаконного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, занимающихся на территории города Москвы бродяжничеством и попрошайничеством с детьми в возрасте до 18 лет», на основании которого в городе Москве было открыто единственное в России специализированное Государственное учреждение «Канатчиково» для совместного содержания иностранных граждан с несовершеннолетними детьми до решения вопроса о выдворении за пределы России. В 2006 году в это учреждение было помещено 140 иностранных граждан, из них 53 взрослых и 87 детей. Выдворено за пределы России 133 человека.
По некоторым оценкам в последние годы в России находится свыше 500 тыс. иммигрантов из стран третьего мира, число которых только в московском регионе, по оценкам правоохранительных органов, достигает 180 тыс. человек. В основном это афганцы, сомалийцы, ангольцы, курды, иракцы, суданцы, эфиопы, заирцы, шриланкийцы, либерийцы, а также вьетнамцы и китайцы.
В представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в городе Москве в 2005 году обратилось более 40 тыс. граждан с просьбой оказать им помощь в получении статуса беженца. Всего зарегистрировано менее 160 человек, получивших такой статус.
В заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка как положительный факт отмечается, что в московском регионе детям беженцев или лицам, ищущим убежища, обеспечен доступ к образованию. Вместе с тем несовершеннолетние, оказавшиеся в городе Москве без сопровождения взрослых, не имеют доступа к национальной процедуре определения статуса беженца вследствие отсутствия опекуна. По этому поводу к Уполномоченному неоднократно обращались сотрудники представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в городе Москве.
Международное право возлагает юридическую ответственность за несопровождаемых детей-беженцев на правительство страны убежища (статья 22 Конвенции о правах ребенка). В соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 года № 4528-I «О беженцах» каждый несопровождаемый ребенок должен иметь законного опекуна, представляющего его интересы в правовой процедуре предоставления убежища. Согласно статье 35 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на органы опеки и попечительства. Однако в городе Москве такая практика фактически отсутствует. Органы опеки и попечительства, как правило, стараются не брать на себя ответственность за оказание поддержки указанным детям. Уполномоченному известно о единственном случае, когда орган опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Бирюлево-Восточное в городе Москве взял на себя временное исполнение обязанностей опекуна над двумя подростками из Афганистана, которые проходили процедуру определения статуса беженца в Управлении по делам миграции ГУВД города Москвы.
Таким образом, данная проблема требует решения. Многое будет зависеть от разрабатываемого в настоящее время проекта закона города Москвы «Об организации опеки и попечительства», в котором должны быть учтены изменения вносимые в ГК РФ и СК РФ, предусмотренные Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», касающиеся передачи функций по организации и осуществлению опеки и попечительства органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (вступают в силу с 1 января 2008 года), и в котором должны найти отражение вопросы опеки над несовершеннолетними беженцами в соответствии со статьями 3 и 4 Федерального закона «О беженцах».
Все это касается несовершеннолетних, прибывших в город Москву из стран третьего мира. Однако совершенно неоправданными являются действия органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, постоянно проживающих в городе Москве и в силу тех или иных обстоятельств не имеющих попечителей.
К Уполномоченному во время его личного приема обратилась К. по вопросу установления попечительства над внуком Александром. Из приложенных к заявлению документов следует, что несовершеннолетний, его бабушка и мать имеют постоянную регистрацию в городе Москве по улице Новомарьинской. Александр обучается в московской школе. Мать несовершеннолетнего является гражданкой Эстонии и в силу сложившихся жизненных обстоятельств проживает в городе Таллинн. Место нахождения отца не известно.
Вместе с тем К. не может защитить права и интересы внука на законных основаниях, поскольку муниципалитетом внутригородского муниципального образования Марьино в городе Москве ей необоснованно отказано в установлении попечительства.
Сначала муниципалитет ссылался на отсутствие у несовершеннолетнего документов, подтверждающих наличие гражданства Российской Федерации. Поскольку данный отказ противоречил действующему законодательству, Уполномоченным было направлено обращение Люблинскому межрайонному прокурору с просьбой проверить законность отказа муниципалитета в установлении попечительства над Александром со стороны бабушки и принять необходимые меры прокурорского реагирования.
Люблинский межрайонный прокурор сообщил, что отказ муниципалитета в назначении К. попечителем над несовершеннолетним противоречит нормам СК РФ, в связи с чем на имя руководителя муниципалитета внесено представление.
Однако муниципалитет повторно отказал в назначении заявительницы попечителем, но уже по тем основаниям, что несовершеннолетний не может быть признан оставшимся без попечений родителей, поскольку его мать не лишена родительских прав и содержит его материально. С такой позицией Люблинская межрайонная прокуратура согласилась и не приняла никаких мер к защите прав и интересов ребенка.
Такой подход, как со стороны муниципалитета, так и межрайонной прокуратуры, противоречит действующему законодательству. В статье 20 Конвенции о правах ребенка установлено, что «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не можнт оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством», которое обеспечивает замену ухода за таким ребенком. Статьи 15 и 17 Конституции Российской Федерации устанавливают, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации, и согласно им признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина.
В статье 121 СК РФ, на которую ссылается муниципалитет, говорится о защите прав и интересов детей в случаях длительного отсутствия родителей, а также в других случаях отсутствия родительского попечения, то есть исчерпывающий перечень таких причин не установлен и является «открытым», и не содержится требования об обязательном признании ребенка оставшимся без попечения родителей в связи с лишением родителей родительских прав либо ограничением в таких правах.
В статье 31 ГК РФ определено, что «опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания» (пункт 1). «Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в частности когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их прав и интересов» (пункт 3).
Таким образом, институт опеки и попечительства необходим для обеспечения защиты прав и интересов ребенка и его воспитания.
Не случайно в части 2 статьи 3 Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)» установлено, что «не назначаются и не выплачиваются денежные средства на содержание подопечных, которые с ведома и согласия родителей находятся под опекой (попечительством) у третьих лиц, но при этом отсутствуют установленные органами опеки и попечительства обстоятельства, в соответствии с которыми осуществление родителями родительских прав и выполнение родительских обязанностей по воспитанию и содержанию детей противоречит их правам и интересам».
Такой же порядок существовал и ранее (приказ Министерства образования Российской Федерации от 19 августа 1999 года № 199 «Об утверждении Положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)»).
К. не ставила и не ставит вопрос о назначении денежных средств на содержание подопечного. Установление попечительства над ребенком необходимо для защиты его прав и интересов.
Следует отметить, что на 1 января 2007 года в городе Москве в семьях граждан под опекой находились 9 965 детей, денежные средства на содержание подопечных были назначены в отношении 7 545 детей. Из общего числа подопечных 1004 ребенка по различным причинам были добровольно переданы родителями под опеку.
О реализации права ребенка на образование
В заключительных замечаниях Комитет ООН по правам ребенка рекомендует принять необходимые меры по обеспечению доступности начального и среднего образования для всех детей.
Требования о реализации права детей на образование, снижении числа детей, покинувших школу, содержатся и в Конвенции о правах ребенка (статьи 28 и 29).
В статье 14 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на образовательные учреждения и органы управления образованием возлагаются функции по выявлению несовершеннолетних, не посещающих образовательные учреждения. В статье 31 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» предусмотрено ведение учета детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.
Введение системы учета детей, как обучающихся, так и не обучающихся, но подлежащих обучению, предусмотрено и Законом города Москвы от 10 марта 2004 года № 14 «Об общем образовании в городе Москве». В соответствии с данным Законом Правительством Москвы принято постановление от 6 декабря 2005 года № 973-ПП «Об утверждении Положения об организации учета детей».
В третьем периодическом докладе Правительства Российской Федерации Комитету ООН по правам ребенка о выполнении Конвенции о правах ребенка особо отмечалось, что большинством субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы организации и учета детей школьного возраста, не посещающих образовательные учреждения.
Таким образом, в городе Москве принимаются меры по выполнению норм международного права, федеральных законов и законов города Москвы, направленных на реализацию права всех граждан на получение среднего (полного) общего образования, повышению ответственности органов государственной власти, образовательных учреждений города Москвы за полный охват детей и подростков общим образованием и сохранение контингентов обучающихся до окончания ими образовательных учреждений.
Однако федеральный судья Люблинского районного суда города Москвы Воробьева А.Н. 14 марта 2006 года рассмотрела два иска родителей к Юго-Восточному окружному управлению образования об исключении из базы данных сведений об их детях. Суд вынес решение, обязывающее окружное управление образования исключить из базы персональные сведения в отношении их детей, сославшись на нарушение Конституции Российской Федерации и действующего федерального законодательства, не указав при этом, какие именно права ребенка были нарушены. Аналогичное решение было вынесено 13 мая 2005 года судьей Таганского районного суда города Москвы Прощенко В.П.
Между тем введение в городе Москве учета обучающихся позволило только в 2005/06 учебном году выявить 191 ребенка, длительное время не посещавших образовательные учреждения, и принять меры по их возвращению в школу.
За первое полугодие 2006/07 учебного года выявлено 189 детей и подростков, злостно уклоняющихся от учебы. Принятыми мерами 94 несовершеннолетних возвращены в образовательные учреждения, 8 – трудоустроены, 14 – выехали из Москвы в связи с изменением места жительства. В настоящее время 73 ребенка не посещают учебные занятия, с ними и их родителями организована индивидуальная психолого-педагогическая работа по возвращению детей в школу.
Эти и другие меры помогают выявлять несовершеннолетних в возрасте от 13 до 15 лет, никогда не садившихся за школьную парту, и в итоге защищать конституционные права детей на получение образования.
Продолжается эта работа и в 2006/07 учебном году. Так, в Северном административном округе города Москвы было выявлено 11 учащихся, длительное время пропускающих занятия в школе. В результате принятых мер 3 несовершеннолетних приступили к обучению, с 8 детьми работа продолжается. В Центральном административном округе города Москвы благодаря принятым мерам число неучащихся детей в 2006 году уменьшилось по сравнению с 2005 годом с шести до двух человек. Аналогичная работа проводится и в других административных округах города Москвы.
Однако поступающие данные свидетельствуют, что о многих семьях, в которых дети не посещают школу или давно прекратили в ней обучение, не получив среднего (полного) общего образования, не известно тем органам и учреждениям, которые должны заниматься данной проблемой.
По данным Департамента образования города Москвы в последние два года особенностью комплектования детских домов и школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются позднее выявление детей в асоциальной среде и направление их в образовательные учреждения на полное государственное обеспечение без соответствующего их возрасту уровня образования. Так, в 2005/06 учебном году органы опеки и попечительства направили в образовательные учреждения на полное государственное обеспечение 439 детей, из которых 128 (29%) относятся к указанной категории. Они отличаются педагогической запущенностью, имеют длительный перерыв в учебе. Эти дети зачастую пополняют категорию так называемых бегунков.
По данным ГУВД по городу Москве, в 2006 году в органы внутренних дел за совершение различных правонарушений было доставлено свыше 4 тыс. несовершеннолетних, не имеющих образования. Сколько из них являются жителями города Москвы, не уточняется. В 2006 году увеличилось число несовершеннолетних, состоящих на профилактическом учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и не имеющих образования (в 2005 году их было 17, а в 2006 году уже 25). Кроме того, на учете в этих подразделениях состоят 1 452 неработающих и неучащихся подростка.
В ходе проводимых в Центральном административном округе города Москвы рейдов по выявлению детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, установлено 30 детей, не посещающих школу. По результатам рассмотрения материалов в отношении конкретных подростков комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав возвращены в учебные заведения 876 несовершеннолетних.
Об интеграции в образование детей-инвалидов
и детей с ограниченными возможностями здоровья
Вынужден снова, как и в предыдущие годы, обозначить проблему, имеющуюся в городе Москве, связанную с реализацией права на образование детей–инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья.
Статистика показателей детской инвалидности в городе Москве за последние 10 лет указывает на увеличение численности детей–инвалидов и инвалидов с детства.
В 1996 году в городе Москве насчитывалось 23,1 тыс. детей–инвалидов и инвалидов с детства, в 1997–1998 годах – 25,1 и 26,6 тыс. человек соответственно. Начиная с 2000 года в показателе детской инвалидности стали учитываться дети в возрасте до 18 лет (ранее - до 16 лет). Число детей-инвалидов в 2000 году составило 29,8 тыс. человек (до 16 лет - 26,1 тыс. человек).
На 1 февраля 2007 года число детей–инвалидов составляет 26,6 тыс. человек, что несколько ниже показателей 2006 года (27,4 тыс. человек) и 2005 года (28,4 тыс. человек).
Необходимо пояснить, что некоторое снижение числа детей-инвалидов в городе Москве обусловлено исключительно изданием приказа Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 года № 535 «Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы», утвердившего новые ужесточенные критерии и классификации, на основании которых учреждения медико-социальной экспертизы при проведении освидетельствования детей присваивают ребенку категорию «ребенок-инвалид».
Большее число детей-инвалидов приходится на возраст 10-12 лет и 13–15 лет.
Что касается нозологической структуры детской инвалидности, то первое место по численности занимают инвалиды с психическими расстройствами — 24,1%, на втором месте — с врожденными аномалиями — 21,4%, на третьем месте — с болезнями нервной системы — 16%, то есть на долю детей-инвалидов с расстройствами психики и нервной системы приходится более 60% от всех детей-инвалидов.
Учитывая, что к категории детей-инвалидов не относятся дети с легкой степенью умственной отсталости, дети с задержкой психического развития и дети с речевой патологией, то к указанному большинству детей-инвалидов относятся именно дети с нарушениями средней и тяжелой степени, то есть дети с серьезной патологией, особенно нуждающиеся в интенсивной комплексной помощи.
Сегодня действует целый ряд международных, федеральных и московских нормативных правовых актов, закрепляющих всеобщность и доступность образования, а также право ребенка–инвалида на получение образования в условиях максимально возможной социальной интеграции. Интегративные в целом законы города Москвы об образовании закрепляют обязанность по обеспечению всех детей, вне зависимости от состояния их здоровья, необходимым им образованием, в том числе детей–инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, для которых требуется создание особых условий для реализации их права на образование.
В целях реализации закрепленного Законом города Москвы от 10 марта 2004 года № 14 «Об общем образовании в городе Москве» права всех граждан на получение среднего (полного) общего образования, повышения ответственности органов государственной власти города Москвы за полный охват детей и подростков общим образованием постановлением Правительства Москвы от 6 декабря 2005 года № 973-ПП утверждено и введено в действие с 1 января 2006 года Положение об организации учета детей, в соответствии с которым главам управ районов поручено организовать работу по проведению ежегодного персонального учета детей, подлежащих обучению, как в государственных образовательных учреждениях, так и негосударственных образовательных организациях. Указанным Положением определен порядок взаимодействия органов управления образованием, образовательных учреждений, органов внутренних дел и других органов исполнительной власти города Москвы. В случае выявления семей, препятствующих получению своими детьми образования и (или) ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности по воспитанию и обучению детей, ставится в известность районная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав для принятия соответствующих мер воздействия. Закон города Москвы «Об общем образовании в городе Москве» предусматривает с 2006 года повышение ответственности родителей за получение детьми образования: родители обязаны обеспечивать получение детьми среднего (полного) общего образования и несут за это установленную ответственность.
К сожалению, некоторые родители, имеющие детей с ограниченными возможностями здоровья, детей–инвалидов, на определенном этапе принимают решение, что их ребенку не нужно больше учиться. Отчасти принятие такого решения связано или с отсутствием необходимых условий для продолжения образования, в том числе материальных, или с особенностями развития ребенка, которому все сложнее становится осваивать учебный материал, а родители самостоятельно не могут или не хотят преодолевать трудности, связанные с его обучением. Педагоги в силу незаинтересованности в процессе образования такого ребенка стараются от него избавиться при первой возможности.
Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что в развитии любого ребенка основную роль играет познавательная деятельность, реализующаяся в образовании. Именно образование (от дошкольного воспитания до овладения профессией) является в период детства и взросления основным способом социализации ребенка.
Однако законодательно гарантируемая возможность получения образования независимо от состояния здоровья на практике трудно реализуется или отсутствует вовсе. Психолого-медико-педагогические комиссии по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению конституционного права таких детей на образование. Дети с отклонениями в развитии по-прежнему направляются на обучение в специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы) либо в учреждения системы социальной защиты населения на полное государственное обеспечение.
Об интегрированном обучении таких детей в обычных классах общеобразовательных школ в законах речь не идет. Типовые положения об общеобразовательных учреждениях не предусматривают работу школ с особыми детьми, и детей с отклонениями в развитии в большинство общеобразовательных учреждений не принимают.
Кроме того, специальные (коррекционные) образовательные учреждения закрыты для ряда категорий детей-инвалидов. До настоящего времени действует ряд документов 80-90-х годов о показаниях и противопоказаниях по приему детей в специальные коррекционные школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей, в которых фактически содержится запрет на образование вообще: «…Не дается право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени имбецильности» (совместный приказ Министерства просвещения РСФСР от 8 июля 1980 года № 281-М и Министерства здравоохранения РСФСР от 28 июля 1980 года № 17-13-186). Такой подход противоречит и международному и действующему российскому законодательству.
На 1 января 2007 года в 7 детских домах-интернатах для умственно отсталых детей проживают 1792 ребенка–инвалида, страдающих психическими расстройствами и имеющих статус «неспособности к обучению как в общеобразовательных, так и в специальных учебных заведениях системы образования», что меньше показателей 2005 года (2053 ребенка–инвалида). Из них 61% составляют дети–сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (в 2005 году - 58%).
Учреждения медико-социальной экспертизы (МСЭ) в соответствии с возложенными на них федеральным законодательством функциями и обязанностями, на основании правовых актов о классификациях видов нарушений организма и критериях ограничений способности к трудовой деятельности, противоречащих современным представлениям об обучении и трудовой адаптации детей и подростков, фиксируют у ряда категорий российских граждан, в том числе детей и подростков, «неспособность к обучению», «неспособность к трудовой деятельности или невозможность (противопоказанность) трудовой деятельности». На основании присвоенных органами МСЭ подобных ярлыков детей не принимают в школы, молодых людей — в профессиональные учебные заведения (училища, техникумы, вузы), а также зачастую и на работу.
На протяжении последних лет в городе Москве было принято большое количество нормативных актов и целевых программ, направленных на защиту интересов детей, в частности городская целевая программа развития образования «Столичное образование – 4» на 2005 – 2007 годы, предусматривающая большой перечень мероприятий, направленных на совершенствование законодательства и разработку инструментариев для реабилитации, социальной адаптации и интеграции в общество лиц с ограниченными возможностями здоровья (постановление Правительства Москвы от 19 июля 2005 года № 529-ПП).
Безусловно, Департаментом образования города Москвы проведена и будет проводиться большая работа в целях максимального удовлетворения особых образовательных потребностей детей с ограниченными возможностями здоровья, но, к сожалению, обращения граждан к Уполномоченному свидетельствуют о том, что до сих пор так и не решены следующие проблемы.
1. Часть детей по-прежнему остается вне всякого образования и не учитывается как подлежащая образованию.
В данный учет не входят дети с тяжелыми и множественными нарушениями развития и дети с эмоционально-волевыми нарушениями (выраженными нарушениями поведения и нарушениями аутистического спектра), в том числе проживающие в интернатах Департамента социальной защиты населения города Москвы. Подавляющее большинство данных интернатов не может обеспечить надлежащее образование указанным категориям детей, поскольку не имеет статуса образовательных учреждений.