Geum.ru

Совет федерации федерального собрания российской федерации информационно-аналитическое управление аппарата совета федерации

Вид материалаДокументы
1. Нам есть над чем задуматься на пороге XXI века (как противостоять риску социальной деградации)
Структура пенсий
1. Базовая пенсия
1. Социальная пенсия
2. Трудовая (страховая) пенсия
2. Трудовая (страховая) пенсия
3. Негосударственное пенсионное обеспечение
3. Дополнительные пенсионные системы
Пенсия накануне нового века
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

1. Нам есть над чем задуматься на пороге XXI века

(как противостоять риску социальной деградации)

Л.Ф.Безлепкина, советник Председателя Правительства РФ,

действительный член Академии социальных наук


Избранный нами путь реформирования пенсионного обеспечения населения будет в решающей мере предопределять базовые характеристики социально-экономического развития российского общества и иметь огромное влияние на историческую судьбу страны. Неверно сделанный шаг - и мы обречены утерять истинность понимания таких нравственных и политических категорий, как справедливость и солидарность.

История вопроса

Сегодня во всем мире возникают все более острые проблемы, касающиеся систем финансового обеспечения социальной защиты населения. И пожалуй нет ни одной страны, которая не планировала бы фундаментальную реформу пенсионной системы. Необходимость реформ систем социального обеспечения не вызывает сомнений ввиду их жизненной важности по своему политическому и экономическому значению. Спор идет вокруг выбора пути реформирования систем социального обеспечения, особенно главной его части - пенсионного обеспечения.

Каковы же эти пути?

Наблюдается, в основном, две философии поведения политиков в условиях рыночной экономики.

По одной из них любой член общества наряду с собственной ответственностью должен на основе солидарности страховаться на случай опасностей, угрожающих самому существованию человека. К таким опасностям относятся безработица, старость, болезнь, инвалидность. Проявлением этой философии являются в своем большинстве страны Западной Европы, США, Канада, Япония и др. Эти страны нередко именуются обществами социально ориентированной экономики. В этих странах выработано немало средств противоядия безжалостности законов рынка, причем на основе законодательной воли. Именно социальное обеспечение и его главная часть - пенсионное позволили отнести в сферу цивилизованности рыночную экономику этих стран. Страны Восточной Европы и СССР также строили свои системы социального обеспечения на принципах солидарности и текущего финансирования. Этому принципу следует и Россия.

По другой философии любой член общества, и только он сам, ответственен за формирование условий своей жизни. Именно эта философия была использована Всемирным банком в выпущенном недавно своего рода установочном докладе - исследовании по стратегии развития, озаглавленном “Предотвратить кризис старости: политика защиты престарелых и способствования экономическому росту”. Доклад Банка является ценным вкладом в разработку пенсионной проблематики, которая сейчас должна быть предметом хорошо подготовленных информированных дебатов, имея в виду те экономические утверждения и ту социальную философию, которую содержит в себе этот Доклад. По своей сути предлагается заменить существующие государственные пенсионные системы частными структурами обязательного накопления (что противоречит Конституции России), построенными на принципе индивидуального финансирования “пенсии” каждым работником за счет процента от заработной платы и инвестиционного дохода. Предлагаемая система возлагает тем самым на плечи рабочих и пенсионеров все финансовые риски, в том числе и риск инфляции. Игнорируется при этом широко известный факт, что в условиях высокой инфляции фондовые структуры, как правило, имеют худшие результаты, нежели структуры с финансированием из текущих поступлений. Пример тому история с накоплениями на личных счетах в сберегательном банке, государственной структуре с контрольным пакетом акций в руках государства.

Предлагаемые накопительные системы получили распространение в последние десятилетия, под большим влиянием Всемирного Банка, в нескольких развивающихся странах. За образец предлагается существующая с 1980 года пенсионная система Чили. В Чили престарелые, выплачивающие взносы в накопительные фонды, имеют право на гарантируемую пенсию в 20-25% от средней заработной платы, что ниже черты бедности и 12% зарплаты - социальное пособие для тех, кто не имеет накопительных счетов, что ниже уровня жизнеобеспечения. В России, при всех сложностях переживаемого периода, уровень пенсий и социальной помощи в 2 раза выше.

В стратегической линии Всемирного Банка два утверждения являются центральными. Первое состоит в том, что пенсионная система, полностью перешедшая на фондовую основу, увеличит совокупные накопления и приведет к росту продуктивных инвестиций и экономическому росту. Второе утверждение гласит, что под частным управлением пенсионная система, благодаря добровольным воздействиям конкуренции и независимости от политического вмешательства, окажется эффективнее государственной.

Именно эти утверждения являются предметом острых дебатов на международном уровне между Всемирным Банком, Международной организацией труда (МОТ) и Международной Ассоциации социального обеспечения (МАСО). Аргументированные доводы публикаций и выступления на международной конференции “Проблемы развития и реформирования социального страхования” (Алма-Ата, 2-5сентября 1997г.), Стокгольмская инициатива “Политика по поводу реформы системы социального обеспечения”, мнения множества международных агентств и организаций - Европейский Союз, Международная организация экономического сотрудничества и развития и др. подтверждают высокую степень опасности в предложенной Банком стратегии. Все эти организации понимают важность общественного доверия к процессу реформирования и ключевое значение примирения экономики и социальной политики.

Изменения в наборе традиционных ценностей, а они отражаются через национальные системы социальной защиты, отказ от их стабильности - путь к падению общественного доверия, напряжение которого в России уже достигло своего опасного предела.

Одобренная Правительством Российской Федерации (07.08.95 ПП-790) Концепция реформирования пенсионной системы определила пути ее дальнейшего развития, совершенствования, рациональной адаптации к меняющимся условиям. 30.10.97г. Министерством труда и социального развития Правительству была представлена Программа пенсионной реформы в Российской Федерации. В основе этой Программы предложения рабочей группы, возглавляемой М. Дмитриевым, о поэтапном, через возрастные группы населения, переводе трудовых пенсий на обязательные частные накопления и замена социальной пенсии на социальную помощь нуждающимся.

Чтобы ответить на вопрос: какой путь реформирования пенсий избрать России, необходимо:
  • провести глубокий всесторонний анализ пройденного Россией исторического пути развития социального прогресса; взятых на себя обязательств, закрепленных международными конвенциями, конституционными правами, сложившимися традициями и приоритетами;
  • оценить принятие решения какой должна быть пенсия с точки зрения их конституционно-правового фактора, критерия экономической целесообразности (затраты на реформу, риск накоплений, ответственность по выплате), справедливости (достаточности) и эффективности (снижения уровня бедности).


I. Характеристика проблемы

Современная ситуация в области пенсионного обеспечения в России сложилась под влиянием целого ряда различных по природе факторов - социально-демографических, финансово-экономических, организационных. При этом одна группа факторов имеет достаточно длительную историю. Другие - относительно более новые, возникли на этапах реформирования российской экономики.


“Старые” факторы
“Новые” факторы







Низкий уровень заработной платы и ее доли в ВВП как базы отчисления пенсионных взносов
Сокращение численности и доли занятых в трудоспособном населении, рост безработицы, в том числе скрытой, приводящие к уменьшению доходов ПФР

Демографическое старение населения, приводящее к росту числа пенсионеров относительно численности
Задержки с выплатой заработной платы и пенсий

Низкий уровень пенсий и их удельного веса в ВВП
Падение покупательной способности пенсий в связи с опережающими темпами роста цен на товары и, особенно, услуги

Относительно низкий возраст выхода на пенсию, что увеличивает численность пенсионеров и нагрузку на трудоспособное население
Широкая распространенность неформальной занятости, что значительно сокращает финансовую базу ПФР, сохраняя право на пенсию для всех

Распространенность “льготных” государственных пенсий, обеспечивающих возможность досрочного выхода на пенсию


Сохранение социально-психологической ориентации части населения на государство как на гаранта конституционного права на социальную защиту и социальное обеспечение, включая пенсионное
Использование средств Пенсионного фонда на цели, непосредственно не связанные с пенсионным обеспечением (компенсационные выплаты неработающим трудоспособным гражданам за уход за нетрудоспособными: выплата социальных пособий на погребение; программы социальной помощи, пенсионное обеспечение лиц, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы и др.)

Наличие нескольких параллельных “ведомственных” пенсионных систем (военнослужащие, судьи, таможенники и пр.).
Несовершенство существующего механизма сбора пенсионных взносов и контроля за их распределением и использованием, отсутствие эффективной системы прогнозирования развития пенсионной системы и выполнения обязательств




Возникновение новых социально-психологических установок у большой части населения, связанных с уклонением от налогообложения, снижением доверия к государственным и, особенно, негосударственным финансовым институтам/организациям




Наличие льгот на уплату пенсионных взносов для отдельных категорий организаций и ряда выплат, на которые не начисляются взносы в Пенсионный фонд




Утрата связи размера пенсий с предыдущим заработком




Рост доли средств на административные и управленческие цели




Приток мигрантов, в том числе пенсионеров, из бывших союзных республик




Несовершенство структуры управления пенсионной системой, в частности, разделение функций сбора, назначения и выплаты пенсии между различными организациями


Даже наиболее общий, поверхностный взгляд на приведенный перечень показывает, что положение, в котором сегодня оказалась пенсионная система России, вызвано не столько внутренними причинами (несовершенством правовых, организационных, информационных и иных основ ее деятельности), но, главным образом, макроэкономической ситуацией, в том числе “проводимой” политикой регулирования доходов. Экономический анализ, расчеты воздействия и количественная оценка “веса” этих факторов, их иерархии, к сожалению, не проводились.

В этой связи очевиден вопрос: насколько правомерно рассматривать вопросы пенсионной реформы, не затрагивая при этом никоим образом проблему кардинального изменения политики регулирования доходов, в том числе заработной платы?

Именно здесь необходимо искать ответы на многие вопросы сегодняшнего кризиса платежеспособности Пенсионного Фонда Российской Федерации.

II. Шаги, предпринятые в рамках Концепции

После одобрения Правительством Российской Федерации Концепции 1995 года была расширена и усовершенствована законодательная и нормативно-правовая база пенсионной системы, имеющая целью развитие страховых принципов:
  • изменение базы уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд;
  • внедрение индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования);
  • переход на индивидуальный коэффициент исчисления и увеличения государственных пенсий;
  • развитие систем негосударственного пенсионного страхования.

Несмотря на то, что этапы и сроки реализации положений Концепции 1995 года в основном соблюдены, в целом следует признать, что темпы и глубина принятых мер были низкими. Очевидна “невстроенность” пенсионной системы в изменяющуюся систему экономических отношений в стране, в частности, трудовых отношений и отношений собственности, инвестиционной политики и др.

Прошедший период был использован малоэффективно с позиций глубокой социально-экономической проработки последствий разрабатываемых законопроектов, сценариев и вариантов пенсионной реформы, разработки соответствующих прогнозов, отработки (в том числе и экспериментальной) новых управленческих решений и пенсионных технологий. Не удалось сформировать коллектив профессионалов, систематически и комплексно занимающихся перспективными вопросами пенсионной реформы, не была преодолена ведомственная разобщенность в проработке ее элементов. К разработке пенсионной реформы слабо привлекались отечественные и зарубежные ученые и специалисты, представители общественных движений и объединений. Не был решен комплекс вопросов, связанных с созданием в стране профессиональных пенсионных систем и эффективно действующих систем дополнительного пенсионного обеспечения. Нельзя не упомянуть и негативные последствия принятия в истекшие два года Федеральным Собранием вопреки позиции Правительства ряда законов, противоречащих логике и принципам пенсионной системы, не учитывающих объективные финансовые возможности государства (например, назначение и выплата пенсий за выслугу лет работникам образования и здравоохранения).

III. Предлагаемые меры

Сравнительный анализ материалов Концепции 1995 года и представленной на заседание Правительства Программы проведения пенсионной реформы показывает, что эти документы в определенной части взаимосвязаны, причем Программа развивает и дополняет ряд положений Концепции, поскольку:
  • учитывает происходящие в стране изменения в социально-экономической сфере, увязывая проблемы реформы пенсионной системы с макроэкономическими, в том числе бюджетно-финансовыми проблемами, как текущими, так и перспективными;
  • содержит количественные прогнозные оценки многих предлагаемых мероприятий (правда, далеко не бесспорные и убедительные с позиций достоверности исходных данных);
  • предусматривает ряд конкретных технических (финансово-экономических и организационных) решений в области пенсионной реформы.

В то же время по ряду важнейших позиций Программа предусматривает принципиально новые подходы, нуждающиеся в критическом осмыслении. В этой связи целесообразно сопоставить и проанализировать имеющиеся различия.

3.1. Структура пенсионной системы

Сравнение структур пенсионных систем, предлагаемых Концепцией 1995 года и Программой проведения пенсионной реформы свидетельствует о том, что у них имеются по крайней мере две общие черты: во-первых, выделяются три уровня пенсий; во-вторых, пенсионные системы предлагается развивать в направлении сочетания распределительных и накопительных принципов. Вместе с тем имеются и принципиальные различия.

Структура пенсий:


В соответствии с Концепцией 1995 г.
В соответствии с Программой







1. Базовая пенсия, предоставляемая всем неработающим гражданам России, обеспечивающая материальные условия жизни человеку при наступлении инвалидности, достижении пенсионного возраста или в случае потери кормильца независимо от наличия трудового стажа - в фиксированных размерах, с учетом прожиточного минимума пенсионеров и в зависимости от степени утраты трудоспособности, базирующаяся на принципе солидарности (распределительная система).
1. Социальная пенсия, предоставляемая за счет общих налогов и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить необходимые средства и не имеют иных источников средств к существованию в пенсионном возрасте (базирующаяся на принципе солидарности, т.е. распределительная система).

2. Трудовая (страховая) пенсия,

предоставляемая всем лицам, работающим по найму и другим категориям населения, охваченным обязательным государственным пенсионным страхованием, базирующаяся на принципе солидарности поколений членов общества, субъектов Федерации и отраслей экономики (распределительная система).
2. Трудовая (страховая) пенсия, предоставляемая всем лицам, работающим по найму, охваченным обязательным государственным (?) пенсионным страхованием, базирующаяся на накопительном принципе индивидуального финансирования пенсии каждым работником за счет процента от заработной платы и инвестиционного дохода (накопительная система).

Размер пенсий зависит от размера индивидуального сбережения и инвестиционного дохода на протяжении трудового стажа.

3. Негосударственное пенсионное обеспечение, дополняющее государственное, - в виде дополнительных обязательных профессиональных пенсионных систем (организаций, отраслей, регионов), базирующихся на принципах солидарности и/или накоплений (распределительная и/или накопительная система), а также индивидуального пенсионного страхования граждан в негосударственных страховых компаниях или пенсионных фондах (накопительная система).
3. Дополнительные пенсионные системы - как обязательные для отдельных категорий работодателей, так и носящие добровольный характер, позволяющие достигать более высоких стандартов пенсионного обеспечения (накопительная система).

Основные различия заключаются в том, что в предусмотренной Программой пенсионной системе:
  • по существу, провозглашается отказ от зафиксированного Конституцией России (ст. 23) принципа всеобщности гарантированного социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, ибо представление социальной пенсии увязывается с уровнем нуждаемости;
  • трудовая (страховая) пенсия полностью переводится на накопительные принципы;
  • отсутствует реальный механизм защиты пенсионных прав, гарантирующий сохранность пенсионных взносов работников в рамках предлагаемой накопительной системы.

Возникают вопросы:

1. Представляют ли разработчики реальность возможности внесения в настоящее время соответствующих изменений в Конституцию (в части пенсионного обеспечения населения)?

2. Какие механизмы защитят приобретенные права участников накопительных систем?

3. За счет каких средств покрываются расходы, связанные с переходным периодом?

4. Располагает ли Правительство возможностью (полномочиями) реального контроля за частными счетами участников накопительных систем, даже если накопительные фонды будут “образцовыми”, как утверждают авторы Программы?

5. Какие инвестиционные программы способны обеспечить пенсионные права участников накопительных систем? (хотя бы на сегодня достигнутом уровне в рамках распределительной системы коэффициента замещения 35-37%).

3.2. Основные направления пенсионной реформы.

Сопоставление материалов Концепции 1995 года и Программы позволяет определить основные мероприятия пенсионной реформы:
  • уточнение роли и порядка применения индивидуальных коэффициентов пенсионеров, величина которых зависит от продолжительности трудового стажа и величины заработка;
  • сохранение условий и норм назначения пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, а также соотношения их размеров с пенсиями по старости;
  • перевод пенсий в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями в систему социального страхования за счет работодателей;
  • завершение к 2000 году внедрения системы индивидуального (персонифицированного) учета плательщиков пенсионных страховых взносов. Устранение в процессе внедрения системы персонифицированного учета ряда недостатков, в частности, ликвидация избыточных фиксируемых данных, переход от регистрации начисленных заработков к фиксации уплаченных взносов. Переход в рамках системы персонифицированного учета к системе условно-накопительных именных пенсионных счетов (условных баллов);
  • совершенствование структуры управления государственной пенсионной системы, эффективности ее деятельности по сбору страховых взносов, начислению и выплате пенсий;
  • поэтапный перевод льготных пенсий в сферу деятельности профессиональных пенсионных систем, действующих на накопительных принципах финансирования;
  • стимулирование добровольных пенсионных накоплений через налоговые льготы и повышение действенности гарантий сохранности накоплений. Взимание подоходного налога с пенсионных выплат систем дополнительного пенсионного обеспечения. Освобождение от прямого налогообложения инвестиционного дохода профессиональных пенсионных фондов;
  • установление дополнительного тарифа взносов в Пенсионный фонд для предприятий, имеющих рабочие места с вредными условиями труда, либо расположенных в особых природно-климатических условиях;
  • выплата пенсий работающим пенсионерам с учетом получаемого пенсионером дохода (сумма пенсий и заработной платы не должна превышать заработок, учитываемый при расчете пенсии), либо только нетрудоспособным лицом;
  • сохранение существующих границ пенсионного возраста по старости. Введение действенных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию, в том числе с использованием механизмов накопительного финансирования пенсий. Оценка возможности выравнивания возраста выхода на пенсию мужчин и женщин.

Параллельно с этими мероприятиями продолжить работу по созданию законодательной, нормативно-правовой базы для поэтапного внедрения накопительных принципов на дополнительные обязательные, добровольные пенсионные программы (льготные, профессиональные, региональные и т.д.).

Правительству следует в рамках той же Концепции и исходя из современных требований и мировой практики решить вопрос создания оптимальной административной структуры, обеспечивающей нормальное функционирование пенсионной системы, которая по своей сути является общефедеральной сферой, требующей единого хозяина, централизованного управления. Законом определить оптимальные формы управления этой сферой, с точки зрения доступности для населения, материальных издержек на администрацию и управление, быстроты технологического процесса, доверия населения к этому органу. Определить статус этой структуры. Именно такая структура и должна быть ответственна и перед населением и перед законодательными и правительственными органами, перед Президентом Российской Федерации за функционирование и реформы пенсионных систем.

Выводы

1. Для России, как и многих экономически развитых стран, нет убедительных аргументов для отказа от традиционных систем, базирующихся на принципах солидарности и текущего финансирования.

2. Нет убедительных доказательств и достаточного опыта, чтобы согласиться с односторонним взглядом (экономистов, а точнее финансистов) о преимуществе частной накопительной системы (по сути приватизации госсистемы) и ее способности обеспечивать более высокий уровень доходов от инвестирования накоплений и экономический рост. Но есть подтвержденные жизнью выводы: экономические перемены, которые наблюдались в странах Организации экономического сотрудничества и развития в период с 1953 по 1995 год, могли легко привести к тому, что при индивидуальном, капитализированном подходе до 30 и даже 50% реально накопленных средств не достигли бы предназначаемой цели.

3. Предлагаемый переход к частным накопительным системам требует серьезных дополнительных ресурсов. Прежде всего это дополнительные ресурсы переходного периода, когда работающее поколение в течение нескольких десятилетий должно финансировать свои собственные (фондовые) пенсии и в то же время продолжать финансирование пенсий предыдущего поколения. Где взять средства на это двойное бремя? Поддержат ли работники такую систему, в которой пенсии будут доступны лишь последующим поколениям? Плюс административные расходы и управление накопительной системой требуют увеличения средств в 10 раз по оценке самих же авторов (15% против действующих у нас и не являющихся образцом эффективного управления около 1,5%).

4. Накопительная пенсионная стратегия несет в себе еще больше рисков и лишает уверенности всех. Это основная причина, по которой западные страны, все арабские страны (за исключением Йемена), выбравшие в прошлом системы капитализации, постепенно отказались от них.

Все изложенное подтверждает необходимость осознания наличия и сложности проблем пенсионного обеспечения и социальной защиты как текущих, так и в перспективе. Однако решение их должно быть найдено: в социальном согласии между поколениями; между группами населения; в примирении интересов экономики и социального развития.

  1. Пенсия накануне нового века