Geum.ru

Программа экономических реформ на 2010 2014 год Комитет по экономическим реформам при Президенте Украины

Вид материалаПрограмма
Подобный материал:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

«Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство».

Программа экономических реформ

на 2010 — 2014 год

Комитет по экономическим реформам при Президенте Украины

Версия для обсуждения, 2 июня 2010 г.


Содержание:


Вступление


/Устойчивое экономическое развитие / Стабилизация Государственного бюджета /Реформа налоговой системы / Развитие финансового сектора / Реформа межбюджетных отношений / Повышение стандартов жизни / Реформа медицинского обслуживания /Реформа системы пенсионного страхования / Реформа системы образования / Реформа системы социальной поддержки /


Улучшение бизнес-климата и привлечение инвестиций / Дерегуляция и развитие предпринимательства / Приватизация и управление государственной собственностью / Развитие научно-технической и инновационной сферы / Международная интеграция и сотрудничество


Модернизация инфраструктуры и базовых секторов / Реформа электроэнергетики / Реформа угольной отрасли / Реформа нефтегазовой промышленности / Реформа жилищно-коммунального хозяйства / Развитие транспортной инфраструктуры / Развитие сельского хозяйства и земельная реформа


Приложение: необходимые изменения нормативно правовых актов; принятие законопроектов


Вступление


Мировой экономический кризис не обошел Украину, болезненно зацепив почти все отрасли экономики, тысячи компаний, и миллионы граждан. Кризис заострил результаты бездеятельности последних лет.


В условиях, когда источники быстрого роста докризисных лет исчерпаны, единственный путь выхода Украины на траекторию устойчивого развития — это решительные и всеобъемлющие реформы, направленные на повышение конкурентоспособности экономики.


Предлагаемая Программа реформ разработана во исполнение поставленной Президентом Украины задачи возобновления экономического роста и модернизации экономики страны.


Реформы будут направлены на построение современной, устойчивой, открытой и конкурентоспособной в мировом масштабе экономики, формирования профессиональной и эффективной системы государственного управления, и в конечном итоге — на повышение благосостояния украинских граждан.


Программа охватывает широкий набор стратегических преобразований по пяти направлениям:


1. Создание базовых предпосылок экономического роста через удержание низкого уровня инфляции, стабилизацию государственных финансов и создание устойчивой финансовой системы.


2. Формирование режима максимального содействия для бизнеса путем уменьшения роли государства в экономике, снижения административных барьеров для бизнеса, модернизации налоговой системы и углубления международной экономической интеграции Украины.


3. Модернизация инфраструктуры и базовых секторов путем устранения устоявшихся структурных проблем в энергетической, угольной, нефтегазовой отраслях и ЖКХ, а также развитии транспортной инфраструктуры и рынка земли. Переход от дотаций к самоокупаемости производства и социальных услуг.


4. Сохранение и развитие человеческого и социального капитала путем повышения эффективности и стабильности социальной защиты, улучшения качества и доступности образования и медицинского обслуживания.


5. Повышение эффективности государственного управления путем реформирования государственной службы и исполнительной власти (1).


Программа создавалась в рабочих группах Комитета по экономическим реформам во главе с Президентом Украины. Рабочие группы объединили усилия представителей госаппарата, региональной власти, бизнеса, украинского и международного экспертного сообщества. Их объединенные усилия в реализации Программы экономических реформ позволят эффективно решить поставленные в ней задачи.


После утверждения Комитетом Программы последующими шагами станут:

разработка детального плана относительно реализации каждого направления реформ с определением необходимых шагов, ответственных лиц, сроков и промежуточных результатов;

подготовка законопроектов, необходимых для осуществления реформ;

разработка региональных программ на базе национальной Программы реформ.


Комитет по экономическим реформам обеспечит мониторинг и контроль реализации реформ, координацию шагов между государственными органами, а также коррекцию Программы по мере решения поставленных задач или изменения условий ее реализации.


(1) Блок реформ относительно модернизации системы государственного управления будет представлен осенью 2010 года.

Устойчивое экономическое развитие

Стабилизация государственного бюджета


Проблемы


Уровень перераспределения ВВП через бюджет и внебюджетные фонды является очень высоким: удельный вес доходов сводного бюджета вместе с доходами внебюджетных фондов в ВВП составил в 2009 г. 42,4% (2). Это означает высокую фискальную нагрузку на бизнес. За последние два года номинальный объем государственного прямого и гарантированного долга вырос в 3,6 раза — до 34,6% ВВП.


Дефицит сектора государственных финансов (с учетом рекапитализации банков, невозмещенного НДС и тому подобное) достиг в 2009 г. 11,5% ВВП. Даже с учетом экономического кризиса показатель является высоким в сравнении с соответствующим общемировым показателем. Объем фискальных операций, которые выполняются предприятиями реального сектора, остается значительным: по оценкам МВФ, в 2009 г. дефицит финансовых средств только НАК «Нефтегаз» составил 2,5% ВВП.


Причинами отмеченных проблем являются:

неэффективные и негибкие расходы. Структура расходов бюджета негибкая, что повышает уязвимость экономики относительно шоков. В 2009 г. свыше 90% общего фонда госбюджета составляли защищенные статьи. При этом согласно отчетам Счетной палаты каждая третья гривня из бюджета тратилась неэффективно;

хроническое превышение и быстрый рост обязательств относительно бюджетных ресурсов, что вызывает постоянную коррекцию бюджета и налогового законодательства (3) и усложняет администрирование и прогнозирование налогов;

слабый фискальный менеджмент. Бюджетное планирование ограничивается годовым горизонтом. Аудит государственных финансов сосредоточен на финансовых аспектах, а анализ эффективности расходов требует углубления;

слабое управление государственным долгом. Значительная доля внешних обязательств (66,8%) в совокупном государственном долге делает его уязвимым к валютным колебаниям. Значительная доля гарантированного государственного долга (28,4%) создает риск роста правительственных обязательств;

непрозрачность государственных финансов. Неполное раскрытие информации о состоянии госсектора приводит к скрытым дисбалансам и росту госсектора.


Проблемный бюджет — это риск невыполнения государством своих социальных обязательств и торможения экономического развития.


Цель и задачи


Цель реформы — создание системы управления государственными финансами, направленной на обеспечение устойчивого экономического роста и гарантированного выполнения государством своих социальных обязательств за счет:


(2) Здесь и дальше в разделе используются данные Министерства финансов Украины.


(3) В 2008—2009 гг. правительство подало 19 законопроектов и 15 постановлений за этой тематикой.

снижения уровня дефицита и темпов роста государственного долга;

повышения эффективности и гибкости фискальных расходов;

оптимизации управления государственными финансами.


Для достижения вышеприведенных целей необходимо решить ряд конкретных задач:

усилить фискальную дисциплину;

улучшить управление государственным долгом;

повысить эффективность капитальных расходов;

повысить прозрачность государственных финансов и расширить анализ состояния госсектора;

внедрить среднесрочное планирование и улучшить финансовый менеджмент госпредприятий;

осуществить комплементарные реформы в энергетике, инфраструктурных секторах, областях налоговой и социальной политики.


Необходимые шаги


Стабилизация дефицита и государственного долга

усиление финансовой и фискальной дисциплины:


принятие законов о государственных закупках и о государственной помощи предприятиям в соответствии со стандартами ЕС и ВТО (Директивы 2004/18/ЕС и 89/668/ЕС);

оптимизация количества государственных целевых и бюджетных программ;


усиление финансового контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;


принятие Закона «О государственном долге», который установит основные сроки, принципы и механизмы управления государственным долгом, и определит инструменты государственных заимствований.


Повышение эффективности государственных расходов

повышение качества капитального бюджетирования:

внедрение на уровне главных распорядителей бюджетных средств среднесрочных инвестиционных планов в рамках предельных сумм среднесрочного бюджета из проектов, которые прошли процедуру оценки;

интеграция процесса формирования инвестиционных проектов в общий бюджетный процесс и четкое распределение полномочий (подготовка и внедрение — распорядитель; оценка — Минэкономики и Минфин; отбор — Кабинет Министров);


создание базы данных относительно состояния государственных активов и влияния новых инвестиций на это состояние;


законодательное определение критериев и принципов распределения инвестиционных субвенций;


направление сверхплановых доходов и доходов от приватизации в Фонд будущих поколений для финансирования приоритетных инвестиционных проектов и социальных реформ;


создание методологии и законодательных принципов оценки инвестиционных проектов (с учетом анализа выгод и расходов);

повышение прозрачности государственных финансов:


законодательное определение понятий «условные обязательства» (расходы, что их государство должно возместить в случае определенного события), «общественный сектор», «общественный долг», «квазифискальные операции» (фискальные операции, осуществляемые реальным сектором и НБУ);


определение стандартов (включительно с объемом и перечнем показателей) ежемесячного предания огласке информации о состоянии выполнения бюджета и внебюджетных фондов, в частности в сети Интернет;


расширение информации, которая подается с бюджетом во время его принятия и вместе с годовым отчетом о выполнении: условные обязательства, квазифискальные операции, состояние государственных финансовых активов и обязательств, нефинансовых активов, состояние, общественного сектора в целом;


внедрение антикоррупционных механизмов (4).


(4) Разрабатывается Национальным антикоррупционным комитетом.


Улучшение управления государственными финансами

внедрение среднесрочного планирования:


принятие изменений в Бюджетный кодекс с целью законодательного определения принципов и методов среднесрочного планирования;


принятие Проекта Закона Украины «О государственном прогнозировании и стратегическом планировании в Украине»;

комплексное использование программно-целевого метода (ПЦМ) бюджетирования для бюджетов всех уровней:


внесение изменений в Бюджетный кодекс с целью четкого законодательного определения ПЦМ;


внедрение системы мониторинга и оценки эффективности бюджетных программ;

приведение внутреннего аудита в соответствие со стандартами ЕС;

внедрение интегрированной комплексной системы управления государственными финансами, улучшения информационных систем управления, ими;

усиление роли Министерства финансов относительно контроля за органами, которые занимаются доходами и расходами;

внедрение эффективного мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий госсектора;

осуществление инвентаризации объектов госсобственности.


Стабилизация бюджета предусматривает также проведение реформ в:

инфраструктурных и базовых секторах (в частности реструктуризация госмонополий и приведение к экономически обоснованному уровню регулируемых тарифов, привлечение внебюджетных средств для развития инфраструктуры);

социальных секторах с целью повышения эффективности расходов (переход на адресную социальную помощь, принятие мер для стабилизации солидарной пенсионной системы, изменение принципов и механизмов финансирования сектора здравоохранения и образования);

налоговой системе, в частности относительно улучшения администрирования налогов и расширения налоговой базы.


Этапы реформы


1 этап (до конца 2010 г.):

принятие Закона о госзакупках, что определит конкурентные процедуры госзакупок и сделает невозможной коррупционную практику в этой сфере;

изменение Бюджетного кодекса, который создаст законодательную основу применения программно-целевого метода и среднесрочного планирования в бюджетном процессе; закрепление процедуры оценки проектов как необходимого условия включения проектов в бюджет; введение ограничений на направление расходования сверхплановых доходов и доходов от приватизации;

разработка и принятие Закона «О государственном долге»; Закона об основных принципах предоставления инвестиционных субвенций;

создание порядка, законодательных принципов оценки инвестиционных проектов (включительно с анализом выгод и расходов);

внедрение Государственного реестра инвестиционных проектов и их мониторинг;

оптимизация количества государственных целевых и бюджетных программ;

разработка и принятие Закона о Фонде будущих поколений;

определение требований к отчетности относительно условных обязательств, квазифискальных операций.


ІІ этап (до конца 2012 г.):

разработка и принятие Закона о государственной помощи реальному сектору (2011 г.);

утверждение стратегии управления государственным долгом на среднесрочную перспективу;

улучшение отчетности, финансового менеджмента и управления на уровне госпредприятий.


ІІІ этап (до конца 2014 г.):

применение программно-целевого метода и среднесрочного планирования в бюджетном процессе;

внедрение комплексной интегрированной системы управления государственными финансами, которая применяется к бюджетам всех уровней, внебюджетным фондам, ресурсам госпредприятий;

внедрение внутреннего аудита согласно стандартам ЕС.


Индикаторы успеха:

сокращение дефицита бюджета сектора государственного управления (без рекапитализации) к целевым 5,3% ВВП в 2010 г., в дальнейшем ежегодно не менее чем на 1% ВВП и доведение его уровня до 2% ВВП в 2013—2014 гг.

стабилизация государственного долга как доли ВВП на уровне не более чем 45% до конца 2013—2014 гг.

увеличение доли капитальных расходов сводного бюджета не менее чем до 4% ВВП в 2011 г. и не менее 5% ВВП, начиная с 2012 г.

Реформа налоговой системы


Проблемы


Безотлагательное проведение налоговой реформы необходимо как для улучшения бизнес-среды, так и для стабилизации государственных финансов. Сложность налоговой системы существенно ухудшает конкурентоспособность украинской экономики, о чем свидетельствует позиция Украины в международном рейтинге простоты ведения бизнеса (181 место из 183 в рейтинге по показателю «уплата налогов» в 2010 г.)


Основными проблемами налоговой системы являются:

значительная трата времени и средств субъектов предпринимательской деятельности на ведение налогового учета и уплату налогов;

неэффективная и излишне затратная для государства и бизнеса система администрирования налогов и сборов, которая не в состоянии обеспечить полноценное наполнение государственного бюджета и снижение доли теневой экономики при одновременном соблюдении баланса прав налоговых органов и налогоплательщиков;

нестабильность и непредсказуемость налоговой системы, которая приводит к высоким налоговым рискам для бизнеса и ограничивает возможность средне- и долгосрочного планирования;

высокий уровень уклонения от налогов и неравномерная налоговая нагрузка на предприятия разного размера и отдельные отрасли экономики;

невыполнение налоговой системой функции сглаживания социального неравенства.


Причинами вышеприведенных проблем являются:

значительное количество малоэффективных налогов и сборов и незначительная длительность базовых налоговых периодов;

нестабильная нормативно-правовая база налогообложения и противоречивость отдельных законодательных норм;

нерациональная система налоговых льгот, которая оставляет возможности для уклонения от уплаты налогов и не стимулирует инновационную деятельность и энергоэффективность;

значительные расхождения между налоговым и бухгалтерским учетом;

отсутствие налогообложения имущества.


Цель и задачи


Налоговая реформа осуществляется с целью обеспечения устойчивого экономического роста на инновационно-инвестиционной основе при одновременном увеличении совокупных налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и государственные целевые фонды. Соответственно необходимым является решение таких стратегических задач:

укрепление позиции отечественного бизнеса в международной конкурентной борьбе за счет уменьшения доли налогов в расходах предприятий и сокращения траты времени плательщиков на начисление и уплату налогов;

повышение эффективности администрирования налогов;

построение целостной и всеобъемлющей законодательной базы по вопросам налогообложения, гармонизированной с законодательством ЕС;

установление налоговой справедливости для возобновления равных условий конкуренции в экономике Украины;

уменьшение глубины социального неравенства.


Необходимые шаги


Для снижения уровня налоговой нагрузки на бизнес и сокращение расходов времени плательщиков на начисление и уплату налогов необходимо:

поэтапно снизить налог на прибыль после 2012 года;

перенести налоговую нагрузку с мобильных факторов производства — труда и капитала — на потребление, ресурсные и экологические платежи путем поэтапного повышения ставок акцизного сбора на алкогольные напитки и табачные изделия, а также внедрить экологический налог;

упразднить ряд малоэффективных налогов и сборов, которые не приносят существенный доход в государственный бюджет;

реформировать систему уплаты взносов в фонды общеобязательного государственного социального страхования:


внедрить единственный социальный взнос;


постепенно повысить ставку единого социального взноса для наемных рабочих и снизить ее для работодателей;

внедрить принципы начисления и соответствия доходов и расходов при налогообложении прибыли предприятий;

усовершенствовать порядок амортизации основных средств и нематериальных активов с целью стимулирования обновления основных средств, например, ускоренной амортизации определенных типов оборудования;

внедрить налоговые каникулы для малого бизнеса;

упразднить планы мобилизации налоговых платежей для налоговой службы.


Для повышения эффективности администрирования налогов, в том числе решения проблемы налогового мошенничества и промедлений с возмещением налога на добавленную стоимость, необходимо:

усовершенствовать систему рискоориентированного налогового контроля для концентрации внимания контролирующих органов на лицах, которые уклоняются от уплаты налогов, и минимизации вмешательства контролирующих органов в деятельность добросовестных налогоплательщиков;

развить функции налоговой службы, ответственной за оценку риска разных групп налогоплательщиков;

повысить уровень информационного обеспечения и внедрения автоматизации в органах государственной налоговой службы для снижения расходов на администрирование налоговой системы;

усовершенствовать порядок регистрации налогоплательщиков;

принять закрытый перечень прав и обязанностей налогоплательщиков и контролирующих органов с целью предотвращения расширения прав одной и ограничения прав другой стороны;

внедрить прозрачную систему ответственности Сотрудников налоговой службы.


Необходимыми шагами на пути построения целостной и всеобъемлющей законодательной базы и гармонизации украинского законодательства с законодательством ЕС являются:

консолидация налогового законодательства в Налоговом кодексе;

гармонизация налогового, валютного, таможенно-тарифного, внешнеэкономического и гражданского законодательства;

усовершенствование законодательства по вопросам трансферного ценообразования с использованием методологии Организации экономического сотрудничества и развития;

постепенное приближение ставок и механизма взыскания акцизного сбора к требованиям законодательства ЕС, а также усилению экологической направленности акцизного сбора, путем применения европейского принципа «кто больше загрязняет, тот больше платит»;

внедрение механизма индексации ставок налогов и сборов, установленных в фиксированном значении, для компенсации инфляционного влияния на размер налогов;

переход на систему платежей за добычу полезных ископаемых с применением принципа рентного дохода с целью установления справедливой платы за использование природных ресурсов;

изменение действующих договоров о предотвращении двойного налогообложения для минимизации практики уклонения от налогообложения, а также стимулирования инвестиций в украинскую экономику.


Для обеспечения справедливости налогообложения необходимо сократить налоговые льготы, что возможно через: