Geum.ru

Программа экономических реформ на 2010 2014 год Комитет по экономическим реформам при Президенте Украины

Вид материалаПрограмма
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


Необходимые шаги


Обеспечение прозрачности, последовательности и предсказуемости регуляторной политики:

обеспечение реальной независимости регулятора;

внедрение системы показателей качества для регулирования энергораспределительных компаний;

урегулирование вопроса налогообложения потерь электрической энергии;

коррекция «Энергетической стратегии Украины на период до 2030 года», включая определение рациональной государственной позиции относительно объемов производства энергии; экономически целесообразного уровня экспорта электроэнергии; уровня необходимой интеграции в ЕС; соотношение атомной, гидро- и тепловой электрической генерации; целевого уровня экологических требований и источников финансирования их выполнения; разработку национальных стандартов в сфере энергоэффективности; внедрение государственной системы мониторинга топливно-энергетического баланса страны.


Планомерное установление экономически обоснованных тарифов, которые будут стимулировать снижение расходов и обеспечивать возможность привлечения инвестиций в отрасль:

отмена моратория на повышение цен на электроэнергию;

ликвидация перекрестного субсидирования:


ликвидация ценового механизма дотирования всех категорий промышленных и коммунальных потребителей;


поэтапное прекращение ценового дотирования населения параллельно с созданием системы предоставления адресной помощи бедной прослойке населения;


отмена системы единых тарифов.

переход к формированию розничных тарифов на основе принципа возмещения экономически обоснованных расходов на генерацию, сети и сбыт, при учете интересов конечных потребителей и стимулов к сбережению энергии;

разработка и внедрение методологии «стимулирующего ценообразования», которое обеспечило бы стимулы для повышения энергоэффективности, привлечения инвестиций и обновления основных фондов;


Реформа рынков электроэнергетики и рынков топливных ресурсов должна обеспечить понятные и прозрачные правила функционирования рынков, снижения возможностей административного вмешательства в функционирование рынков, предсказуемость доходов, для принятия инвестиционных решений. Для этого необходимо:

разработать план перехода от модели единого покупателя к модели прямых договоров и балансирующего рынка с постепенным открытием рынка для квалифицированных потребителей;

урегулирование законами принципов функционирования и развития рынка электрической энергии Украины;

обеспечение свободного доступа к конкурентным рынкам топливных ресурсов, в том числе к рынку энергетического угля;


Повышение эффективности управления в электроэнергетическом секторе:

повышение эффективности управления государственными энергетическими компаниями (14) путем корпоратизации и повышения прозрачности их работы;

поэтапная приватизация энергораспределительных и тепловых энергогенерирующих компаний с целью привлечения инвестиций в модернизацию мощностей;

упрощение процедуры согласования и утверждения инвестиционных проектов и участия частного капитала в инвестировании в объекты электроэнергетики;

урегулирование вопросов подключения потребителей к электрическим сетям.


(14) В государственной собственности должны остаться атомная и гидрогенерация, магистральная передача и диспетчеризация


Создание дополнительных нетарифных стимулов для повышения энергоэффективности:

выполнение отраслевой Программы энергоэффективности на 2010—2014 гг.;

внедрение энергосберегающих технологий в отраслях производства и передачи энергии;

реализация программы установления счетчиков электроэнергии, газа, тепла (см. реформу ЖКХ).


Этапы реформы


1 этап (до конца 2010 г.):

отмена всех льгот для отдельных отраслей промышленности;

отмена моратория на приватизацию объектов энергетики; подготовка приватизации энергопоставляющих и тепловых энергогенерирующих компаний;

повышение платежной дисциплины:


отмена положений законов Украины и нормативно правовых актов, которые запрещают энергопоставляющим компаниям отключать от электроснабжения должников;


законодательное внедрение экономической ответственности потребителей за несвоевременную оплату потребленной электроэнергии и полученных жилищно-коммунальных услуг.

коррекция «Энергетической стратегии Украины на период до 2030 года», включительно с определением рациональной государственной позиции относительно объемов производства энергии; экономически целесообразного уровня экспорта электроэнергии; уровня необходимой интеграции в ЕС; соотношение атомной, гидро- и тепловой электрической генерации; целевого уровня экологических требований и источников финансирования их выполнения; разработку национальных стандартов в сфере энергоэффективности; внедрение государственной системы мониторинга топливно-энергетического баланса страны;

разработка системы предоставления адресной помощи лицам, которые в этом больше всего нуждаются;

начало приведения тарифов для населения к экономически обоснованному уровню.


ІІ этап (до конца 2012 г.):

обеспечение независимого статуса регулятора;

разработка и внедрение новой тарифной системы на основе методологии, которая стимулирует инвестирование и повышение эффективности работы энергокомпаний;

ликвидация системы единых тарифов;

начало перехода от модели единого покупателя к модели прямых договоров и балансирующего рынка с постепенным открытием рынка для квалифицированных потребителей;

полное приведение тарифов для населения к экономически обоснованному уровню параллельно с развертыванием системы предоставления адресной помощи лицам, которые в этом больше всего нуждаются;

приватизация энергопоставляющих компаний и начало приватизации тепловых энергогенерирующих компаний на условиях привлечения инвестиций в модернизацию мощностей.


ІІІ этап (до конца 2014 г.):

завершение перехода от модели единого покупателя к модели прямых договоров и балансирующего рынка с постепенным открытием рынка для квалифицированных потребителей;

завершение приватизации тепловых энергогенерирующих компаний.


Индикаторы успеха:

выведение тарифов для населения на экономически обоснованный уровень до конца 2012 г.;

завершение приватизации энергопоставляющих и тепловых электрогенерирующих мощностей до конца 2014 г.;

функционирование рынка на основе новой модели с конца 2014 г.;

повышение удельной энергоэффективности экономики не менее чем на 20% до конца 2014 г.

Реформа угольной отрасли


Проблемы


Невзирая на большие естественные запасы угля, украинская угольная отрасль находится в состоянии стагнации. Основными проблемами отрасли являются:

большая нагрузка на государственный бюджет из-за субсидий на поддержку убыточного производства и затягивания процесса закрытия неработающих шахт;

большая зависимость занятости населения в отдельных регионах от работы шахт;

высокая себестоимость угля, которая чаще всего превышает цену импортного.


Причинами возникновения подобной ситуации является:

отсутствие стимулов к снижению расходов из-за имеющейся системы государственной поддержки предприятий отрасли (компенсацию расходов);

низкие темпы приватизации и отсутствие шагов относительно закрытия выработанных/ убыточных шахт, что приводит к нехватке инвестиционных ресурсов для осуществления технической модернизации шахт.


Цели и задачи


Основными целями реформ являются:

создание экономически эффективной безубыточной угольной отрасли, которая обеспечивает экономику сырьем по конкурентным на мировом рынке ценам;

эффективное перераспределение высвобожденных трудовых ресурсов в другие отрасли экономики.


Для достижения этих целей необходимым является решение следующих задач:

либерализовать рынок угольной продукции, механизмы сбыта и ценообразования;

приватизировать жизнеспособные предприятия отрасли и закрыть безнадежно убыточные шахты;

перенаправлять дотации с субсидирования себестоимости на переквалификацию и повышение мобильности работников, которые высвобождаются;

повысить способность национального рынка труда перераспределять рабочую силу в отрасли, которые демонстрируют рост, и регионы, которые активно развиваются.


Реформа угольной отрасли должна быть тесно связана с развитием смежных отраслей промышленности, в первую очередь электроэнергетики.


Необходимые шаги


Либерализация рынка угольной продукции и механизмов сбыта и ценообразования:

снятие требования закупать энергетический уголь предприятиям государственной тепловой генерации только в ГП «Уголь Украины»;

ликвидация ГП «Уголь Украины» после завершения разделения шахт на перспективные и на таких, которые подлежат закрытию, с передачей последних в управление Фонда государственного имущества Украины;

формирование цен на угольную продукцию на основе баланса спроса и предложения; переход к торговле углем на аукционах;

либерализация импорта угля;

демонополизация снабжений горношахтного оборудования.

Усовершенствование механизма государственной поддержки:


переход на систему прямых субсидий безнадежно убыточным шахтам на период проведения мероприятий по трудоустройству и социальной адаптации их работников;


поэтапное прекращение субсидирования операционных расходов государственных шахт вместе с увеличением финансирования на трудоустройство и социальную поддержку работников; замораживание общих расходов поддержки отрасли на текущем уровне, не допуская его превышения;


выделение государственных дотаций на техническое переоснащение шахт только в объеме, который поддерживает стандарты безопасности труда, после рассмотрения инвестиционных меморандумов угольных предприятий Минуглепромом и Минфином;

корпоратизация государственных угольных предприятий и повышение прозрачности финансовой отчетности.


Приватизация жизнеспособных предприятий отрасли:

разделение предприятий по уровню их производственно-экономического потенциала, с учетом объемов добычи, мощности, себестоимости, наличия запасов угля, на:


перспективные предприятия, которые могут быть привлекательны частным инвесторам для последующей приватизации;


потенциально перспективные предприятия, которые могут представлять инвестиционный интерес при условии создания особых благоприятных условий;


бесперспективные предприятия;

создание условий для приватизации потенциально перспективных предприятий, в т. ч. государственная поддержка работников, которые трудоустраиваются, и перевод на баланс государства объектов социальной инфраструктуры;

разработка Отраслевой программы приватизации, которая описывает перечень, очередность и механизмы приватизации угледобывающих предприятий;

разработка механизма государственно-частного партнерства для применения на шахтах потенциально перспективной категории к моменту их приватизации, закрепленному в программе приватизации.


Реструктуризация безнадежно убыточных шахт:

создание системы социальной поддержки, переобучения и трудоустройства высвобожденных работников за счет создания рабочих мест (поддержка малого бизнеса, развитие «угольных» городов) или поддержки миграции в другие регионы;

активизация процесса закрытия шахт, которые уже находятся в состоянии закрытия: установление пределов численности сотрудников, определения целей, и контроль за сроками закрытия шахт, выделение достаточных средств на закрытие;

оценка максимально возможного объема импорта угля, исходя из пропускной способности инфраструктуры (портовые мощности, железнодорожные и др.) и регулирования скорости процесса закрытия шахт с учетом этой оценки для сохранения энергетической безопасности Украины;

организационное обеспечение реструктуризации шахт для завершения этого процесса до 2016 г.;

выделение финансовых ресурсов для реструктуризации шахт (включительно с прямыми дотациями убыточным шахтам, расходами на физическое закрытие шахт и социальные выплаты) в пределах дотаций для отрасли в 2010 г. и постепенное сокращение размера финансирования по мере выполнения социальных обязательств государства.


Обеспечение способности рынка эффективно перераспределять рабочую силу:

повышение эффективности работы службы занятости, ориентирование ее на перераспределение кадров в региональном и межрегиональном масштабе, используя успешную международную практику в этой отрасли;

разработка мероприятий для повышения региональной и межрегиональной мобильности, например, путем устранения ограничений на получение государственных услуг, которые действуют в рамках института регистрации;

изменение механизма выделения государственной поддержки для постепенного перенаправления дотаций с субсидирования себестоимости на переквалификацию и повышение мобильности работников, которые высвобождаются;

усиление национальной системы переподготовки кадров (подробнее в разделе «Реформа системы образования»).


Этапы реформы


1 этап (до конца 2010 г.):

распределение предприятий по категориям и разработка программы приватизации;

подготовка предприятий к приватизации;

разработка программы мероприятий повышения мобильности работников, которые высвобождаются;

разработка изменений механизма государственной поддержки для перенаправления дотаций на переквалификацию и адаптацию работников, которые высвобождаются.


ІІ этап (до конца 2012 г.):

либерализация рынка угля:


приведение цен на уголь государственных шахт к рыночным;


применение прямых договоров и развитие аукционной системы торгов углем;


либерализация импорта угля;

переход на систему прямых прозрачных дотаций убыточным шахтам и ликвидация ГП «Уголь Украины»;

приватизация жизнеспособных шахт;

ликвидация шахт, которые уже находятся на стадии закрытия /консервации/ доработки запасов;

внедрение программы мероприятий повышения мобильности работников, которые высвобождаются;

перенаправление дотаций на переквалификацию и адаптацию работников, которые высвобождаются;

повышение эффективности работы службы занятости, ориентирование ее на перераспределение кадров в региональном и межрегиональном масштабе, используя успешную международную практику в этой отрасли.


ІІІ этап (до конца 2014 г.):

поэтапное прекращение субсидирования операционных расходов государственных шахт при увеличении финансирования реструктуризации шахт и социальной поддержки работников, которые высвобождаются (до 2016 г.)


Индикаторы успеха:

приватизация 100% потенциально рентабельных предприятий до 2014 г.;

сокращение субсидирования себестоимости государственных угольных предприятий отрасли на 80% до 2014 г. и увеличение расходов на социальную адаптацию при сохранении общего объема поддержки отрасли на уровне, который не превышает уровень 2009 г.

Реформа нефтегазовой промышленности


Проблемы


Основные проблемы нефтегазового сектора в Украине:

высокая зависимость страны от импорта нефти и газа при низком уровне собственной добычи (около трети от общего объема потребления — 60,9 млрд куб. м газа (15) в год);

риск сокращения транзита нефти и газа через территорию Украины в результате износа нефте- и газотранспортных сетей;

огромная нагрузка на государственный бюджет из-за критического финансового положение НАК «Нефтегаз» (дефицит финансовых ресурсов НАК «Нефтегаз» в 2009 г. составил 2,5% от ВВП);

малый объем и низкое качество нефтепереработки.


Причинами указанных выше проблем является:

недостаточные инвестиции в разведку и добычу собственных запасов углеводородов, и модернизацию, нефте- и газотранспортных сетей:


высокие риски для инвестирования в нефтегазовую добычу, в том числе через непрозрачные и часто изменяющиеся условия выдачи лицензий на разведку и разработку месторождений, риск аннулирования лицензий без компенсации расходов, неопределенность в условиях доступа к нафто/газопроводам;


требование обязательной продажи газа внутренней добычи населению по заниженным ценам, которые не покрывают себестоимость добычи, не мотивирует НАК «Нефтегаз» инвестировать в добычу и модернизацию внутренней и транзитной газовой инфраструктуры;

экономически неоправданная тарифная политика, в результате которой тарифы для части потребителей устанавливаются на уровне существенно ниже себестоимости;

большой объем задолженности в отрасли, как потребителей газа перед поставщиками, так и поставщиков перед владельцами газа, и отсутствие действенных механизмов стимулирования своевременной оплаты потребителями;

неэффективная структура управления НАК «Нефтегаз»;

отсутствие эффективной системы контроля качества нефтепродуктов.


Цели и задачи


Проведение системных реформ в нефтегазовой отрасли должно обеспечить уменьшение зависимости от импорта, стабильность в снабжении газом потребителей в Украине и бесперебойный транзит нефти и газа через Украину европейским партнерам, эффективность и безубыточность нефтегазовой отрасли, либерализацию газового рынка (добыча и распределение) и внедрение энергосберегающих технологий для уменьшения потребления и потерь при транспортировке газа.


Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:


(15) Распоряжением Кабинета Министров Украины от 29.12.2009 г. № 1679-р

создать условия для привлечения частных инвестиций и развития конкурентных отношений в добыче;

реформировать структуру отрасли с целью привлечения инвестиций в каждый сегмент (добыча, транспортировка, хранение, распределение);

планомерно увеличить тарифы на газ для всех категорий потребителей до уровня покрытия экономически обоснованных расходов и инвестиционной составляющей, одновременно защитив бедную прослойку населения;

снизить уровень дебиторской и кредиторской задолженности в отрасли;

поднять уровень качества нефтепродуктов за счет внедрения европейских стандартов качества.


Необходимые шаги


Для привлечения частных инвестиций и развития конкуренции в добыче нефти и газа необходимым является:

внедрение дифференцированных ставок рентной платы для создания благоприятных условий добычи углеводородов на низкодебетных месторождениях и месторождениях со сложными условиями разработки;

отмена для всех газодобывающих предприятий требования обязательной продажи газа собственной добычи компании НАК «Нефтегаз» по регулируемым ценам;

упорядочивание разрешительных процедур на разработку месторождений и добычу углеводородов для снижения рисков инвесторов (применение прозрачных и конкурентных тендерных процедур выдачи лицензий, удлинение срока действия лицензий, определение исчерпывающего перечня условий отзыва лицензий, определение правил перехода лицензий на разведку в разрешение на разработку, запрещение на аннулирование лицензий без компенсации расходов и усиление контроля за выполнением лицензионных условий);

внесение изменений в Закон Украины «О соглашениях о разделе продукции» с целью увеличения инвестиций в добычу нефти и газа (повышение ясности и прозрачности тендерных процедур; уточнение определения роли и уровня ответственности государства в соглашениях о разделе продукции).


Для реформирования структуры отрасли и привлечения инвестиций в каждый ее сегмент необходимым является:

реструктуризация НАК «Нефтегаз»:


выделение магистральной транспортной сети и хранилищ («Укртрансгаз») из НАК «Нефтегаз» в отдельную независимую компанию, 100% которой остается в собственности государства;


обеспечение равного доступа для сторонних организаций к магистральной транспортной сети Украины, где транзитные тарифы естественной монополии регулируются государством и позволяют не только модернизировать газотранспортную систему, но также повысить эффективность ее работы;


решение вопроса о модели использования газораспределительных сетей (заключение долгосрочных эксплуатационных договоров или приватизация, при условии государственного регулирования тарифов);

создание электронных площадок торговли газом для продажи свободных (не законтрактованных) объемов природного газа промышленным потребителям по свободным ценам.


Процесс планомерного повышения тарифов для населения и предприятий должен включать:

разработку плана мероприятий по переходу от имеющегося механизма дифференциации цен внутри отдельных категорий потребителей к установлению единых цен на природный газ;

усовершенствование системы тарификации, согласно которой тарифы на транспортировку, хранение, распределение и снабжение природного газа, устанавливаются раздельно;

обеспечение такого уровня цен на природный газ и тарифа на его транспортировку, который бы возмещал все экономически обоснованные расходы на добычу, транспортировку, хранение, распределение и снабжение природным газом (учитывая инвестиционную составляющую) для всех категорий потребителей;

отмена льготных цен на газ для отдельных отраслей промышленности;

реформирование системы социальной поддержки и усиление ее адресности (см. раздел «Реформа социальной поддержки»).


Для снижения уровня дебиторской и кредиторской задолженности в отрасли необходимым является: