Geum.ru

Программа экономических реформ на 2010 2014 год Комитет по экономическим реформам при Президенте Украины

Вид материалаПрограмма
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

сокращение области применения упрощенной системы налогообложения, например, путем:


пересмотра критериев применения упрощенной системы налогообложения;


исключение из упрощенной системы налогообложения тех видов деятельности, которые являются высокорентабельными, или доходы от которых являются преимущественно пассивными;


исключение из перечня обязательных платежей, которые заменяются единым налогом, платы (налога) на землю, сбора за специальное использование ресурсов и взносов в Пенсионный фонд Украины;

переход к применению общей системы налогообложения налогом на прибыль предприятий в сфере страховой деятельности;

сокращение перечня льгот относительно налога на добавленную стоимость.


С целью усиления перераспределительной функции налоговой системы необходимо:

внедрить общий налог на недвижимое имущество (недвижимость) физических и юридических лиц;

применять непрямые методы управления налоговыми рисками и оценки соответствия налоговых обязательств реальному доходу;


Этапы реформы


1 этап (до конца 2010 г.):

доработка и принятие Налогового кодекса Украины;

сближение налогового и бухгалтерского учета;

возвращение накопленной задолженности по возмещению НДС государственными ценными бумагами и обеспечение своевременного возмещения НДС начиная с 1 августа 2010 г.


ІІ этап (до конца 2012 г.):

последующее уменьшение количества малоэффективных налогов и сборов;

сокращение области применения упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства;

введение единого социального взноса;

внедрение налога на имущество;

реформирование системы администрирования налогов (в первую очередь НДС) и сборов;

внедрение механизма экологического налогообложения.


ІІІ этап (до конца 2014 г.):

поэтапное снижение налога на прибыль;

обеспечение перехода к системе платежей за добычу полезных ископаемых с применением принципа рентного дохода.


Индикаторы успеха:

принятие Налогового кодекса в 2010 г.

повышение позиции Украины в международном рейтинге простоты ведения бизнеса по показателю «уплата налогов» не меньше чем на 30 позиций до конца 2014 г.

снижение доли теневой экономики до 2014 г. на 30% в сравнении с уровнем в 2010 г.

Развитие финансового сектора


Проблемы


Финансовый сектор Украины на сегодня должным образом не выполняет функцию финансового обеспечения стабильного экономического развития. Характерными для него является:

уменьшение объемов предоставления финансовых услуг, особенно объемов кредитования бизнеса и населения;

нехватка долгосрочных финансовых ресурсов;

низкий уровень развития и низкая прозрачность фондового рынка.


Хотя непосредственным толчком к кризису финансовой системы стало резкое снижение курса национальной валюты (на 40%) при наличии высокой доли кредитов в иностранной валюте в общем кредитном портфеле банков, дополненное высоким инфляционным давлением, подавляющее большинство причин этих проблем являются внутренними:

удержание фиксированного курса гривни в течение длительного периода (до мая 2008 г.)

несовершенная система защиты прав кредитора, вкладчика и инвестора наряду с повышением уровня кредитных рисков;

низкий уровень устойчивости финансовой системы к кризисным явлениям, вызванный низкой капитализацией и высокой фрагментарностью отрасли;

значительная доля проблемных активов в портфеле финансовых учреждений;

отсутствие системы решения вопросов проблемных финансовых учреждений и несовершенство оценки стабильности финансовой системы в целом;

отсутствие необходимых нормативно-правовых и институционных условий для развития фондового рынка и различных финансовых инструментов;

недостаточно независимая, непрозрачная работа регуляторов финансового рынка;

недостаточный объем долгосрочных финансовых ресурсов, в том числе из-за отсутствия обязательной накопительной системы пенсионного обеспечения и неразвитости системы страхования жизни.


Цель и задачи


Целью реформирования финансового сектора является повышение его способности обеспечивать устойчивый рост экономики Украины. Для этого необходимо:

обеспечить низкий уровень инфляции вместе с обеспечением гибкого валютного курса;

увеличить уровень капитализации финансовой системы;

увеличить объем предоставления финансовых услуг с учетом усиления оценки финансовых рисков;

снизить долю проблемных активов в общем портфеле активов банков и других финансовых учреждений;

обеспечить ежегодное повышение капитализации и объема торгов организованного фондового рынка;


Необходимые шаги


С целью содержания низкого уровня инфляции необходимо:

утверждать важнейшие приоритеты работы НБУ — обеспечение низкого уровня инфляции и поддержание стабильности финансовой системы;

гибко управлять курсом национальной валюты с учетом первоочередности достижения ценовой стабильности;

усилить координацию НБУ и Кабинета Министров Украины относительно решения задач поддержания ценовой стабильности;

повысить политическую независимость НБУ вместе с усилением подотчетности и прозрачности его деятельности, улучшить корпоративное управление в НБУ.


Для повышения стабильности и увеличения капитализации финансовой системы необходимо:

завершить рекапитализацию за счет государственных средств, реорганизации или закрытия банков, которые потеряли платежеспособность во время кризиса;

повысить требования к минимальному размеру уставного капитала финансовых учреждений;

доработать законодательство для облегчения процесса слияния банков;

выявить банки, недокапитализированные в соответствии с диагностическим обследованием качества кредитного портфеля, осуществленного НБУ, составить и довести до банков соответствующие планы докапитализации.


Для увеличения объема предоставления финансовых услуг, возобновления нормального кредитования экономики при одновременном снижении уровня рисков финансовой системы необходимо:

реформировать процедуру банкротства;

усовершенствовать нормативное регулирование относительно обеспечения выполнения обязательств заемщиков по кредитным договорам с целью повышения защиты прав кредитора и вкладчиков банков;

обеспечить полноценное функционирование агентства кредитных историй;

создать условия для повышения качества кредитного анализа платежеспособности заемщиков и обеспеченности кредитов, в т. ч. предоставить финансово-кредитным учреждениям возможность проверять достоверность поданных документов потенциальных заемщиков;

создать новые инструменты снижения валютных рисков, в том числе при участии НБУ;

повысить требования к раскрытию обязательной информации участниками финансового рынка, в т. ч. информации о конечных владельцах финансовых учреждений;

внедрить международные стандарты финансовой отчетности (МСФО) для всех финансовых учреждений;

усовершенствовать систему гарантирования взносов населения, в т. ч. путем:


предоставления Фонду гарантирования вкладов физических лиц (ФГВФЛ) полномочий по выведению проблемных банков с рынка для обеспечения своевременности выплат вкладчикам ликвидированных банков;


развития механизма финансирования ФГВФЛ за счет предоставления кредитов НБУ и Кабинету Министров Украины в особых случаях.


Для снижения доли проблемных активов необходимо:

выбрать и реализовать модель реструктуризации проблемных активов в банковской сфере, например, создать банк проблемных активов или переходный банк (с привлечением государства или частных инвесторов);

упростить механизмы продажи, передачи, списания плохих активов, в т. ч. в пределах проведения досудебных процедур;

усилить пруденциальный надзор за деятельностью банков и ввести систему пруденциального надзора за небанковскими финансовыми учреждениями.


Важным шагом в процессе обеспечения стабильности банковского сектора является разработка и реализация государственной стратегии относительно государственных финансовых учреждений и банков, в которых государство стало основным владельцем в итоге рекапитализации.


Для роста и развития фондового рынка и сектора финансовых услуг необходимо:

улучшить координацию деятельности регуляторных органов финансового сектора с целью мониторинга системных финансовых рисков и выработки согласованной стратегии и тактики регулирования финансовых рынков;

усилить институциональную возможность и операционную независимость регуляторов рынка небанковских финансовых услуг и фондового рынка;

усилить жесткость требований к управлению рисками, прозрачность деятельности и раскрытия информации участниками финансового рынка;

повысить уровень капитализации страховых компаний, внедрить принципы страхового надзора в соответствии со стандартами Международной ассоциации органов страхового надзора и создать систему гарантирования страховых выплат по договорам страхования жизни;

создать законодательную базу для внедрения новых финансовых инструментов и механизмов перераспределения средств, в т. ч. производных ценных бумаг;

усовершенствовать регулирование ипотечного рынка, в т. ч. решить вопрос обращения залоговых инструментов на ипотечном рынке Украины;

создать единую систему депозитарного учета ценных бумаг;

ввести единые правила расчетов биржевого курса ценных бумаг, предотвращать манипулирование ценообразованием на рынке ценных бумаг, усилить на законодательном уровне ответственность за использование инсайдерской информации;

стимулировать увеличение объемов операций на организованном сегменте фондового рынка путем продажи на фондовой бирже пакетов акций до 25 процентов уставного капитала приватизированных объектов.


Этапы реформы


1 этап (до конца 2010 г.):

повышение независимости, подотчетности и прозрачности НБУ, закрепление приоритетов деятельности НБУ;

докапитализация банков по результатам аудита кредитных портфелей;

выбор и реализация модели реструктуризации проблемных активов;

завершение рекапитализации за счет государственных средств, реорганизации или закрытия банков, которые потеряли платежеспособность во время кризиса;

внесение изменений в законодательство и в судебную практику относительно защиты прав кредиторов и выполнения обязательств заемщиками;

усовершенствование системы гарантирования взносов;

усовершенствование нормативов, которые ограничивают риски деятельности финансовых учреждений;

повышение требований к раскрытию обязательной информации участниками финансового рынка, в т. ч. о конечных владельцах финансовых учреждений, усиления ответственности за использование инсайдерской информации.


ІІ этап (до конца 2012 г.):

увеличение капитализации банков и содействие консолидации сферы;

усовершенствование системы пруденциального надзора за финансовыми учреждениями, в т. ч. переход к пруденциальному надзору на консолидированной основе за всеми финансовыми учреждениями;

переход всех участников финансового рынка на МСФО;

приватизация банков, в которых государство стало основным владельцем в итоге рекапитализации;

законодательное и нормативное урегулирование выпуска и обращения производных ценных бумаг, финансовых инструментов вторичного ипотечного рынка;

введение единых правил расчетов биржевого курса ценных бумаг.


ІІІ этап (до конца 2014 г.):

внедрение рыночных инструментов аккумулирования и перераспределения долгосрочных финансовых ресурсов, в т. ч. в рамках введения обязательного накопительного пенсионного обеспечения.


Индикаторы успеха:

достижение уровня инфляции в 5–6% до 2014 г., отсутствие резких скачков курса гривни в 2011—2014 гг.

снижение доли проблемных активов в общем портфеле активов банков и других финансовых учреждений до 7–8% до 2011 г., 5% — до 2014 г.

увеличение среднего уровня собственного капитала банков не меньше чем вдвое до 2014 г.

Реформа межбюджетных отношений


Проблемы


Необходимость реформы межбюджетных отношений обусловлена такими проблемами:

низкое качество услуг, которые предоставляются на местах. В большинстве сельских, поселковых бюджетов расходы на выплату заработной платы и начисления на нее составляют свыше 90%;

изношенная инфраструктура. Коммунальная инфраструктура изношена более чем на 60%. Количество аварий в ЖКХ за последние 10 лет выросло в 5 раз. Около 90% дорог общего пользования является дорогами местного значения. При этом 70% автодорог нуждаются в капитальном ремонте. Согласно расчетам Всемирного Банка в течение следующих 10 лет местная инфраструктура будет требовать инвестиций на 29 млрд дол. США.


Причинами указанных проблем является:

низкая финансовая независимость. Согласно расчетам Ассоциации городов в 2009 г. недофинансирование расходов на местном уровне составило 12,1 млрд грн. Удельный вес доходов, которые не учитываются при расчетах трансфертов (5), в 2006—2009 гг. составлял 10–13% и имеет тенденцию к сокращению. При этом нехватка ресурсов на делегированные полномочия снижает ответственность местной власти за качество предоставляемых услуг;


(5) Используются на финансирование собственных полномочий.

недостаточно прозрачное распределение межбюджетных трансфертов. Вопреки положениям ст. 105 Бюджетного кодекса отсутствует закон, который определяет принципы и критерии распределения инвестиционных субвенций. Формула дотаций выравнивания усложнена множеством коэффициентов. Это снижает прогнозируемость и стабильность доходов местных бюджетов;

ограниченность в доступе к заимствованиям. Действующее законодательство делает невозможным для большинства местных бюджетов использование заимствований для инвестиций на местах;

нечеткое распределение и нехватка полномочий. В Бюджетном кодексе расходные полномочия распределены как ответственность за финансирование бюджетных учреждений по типу (школы, больницы), а не общественной функции (образование, медицинская помощь). Формирование бюджетов на уровне учреждений основывается на секторных нормативах. Таким образом, органы местного самоуправления ограничены в возможностях оптимизировать ресурсы;

нехватка контроля за расходованием средств на местах. На местном уровне-де-факто отсутствует внешний аудит, а внутренний проводится с недостаточной комплексностью и системностью.


Цели и задачи


Целями реформы является:

повышение качества услуг, которые предоставляются за счет местных бюджетов;

повышение доли инвестиционных расходов на местах.


Достижение целей на период реформы предусматривает решение таких задач:

повышение финансовой независимости местных бюджетов и уровня финансовой обеспеченности делегированных полномочий;

повышение расходной автономности местных бюджетов и эффективности использования бюджетных средств;

упорядочивание отношений местных бюджетов с центром (оптимизация распределения расходных полномочий, усовершенствование порядка распределения трансфертов);

увеличение инвестиционных ресурсов местных бюджетов.


Необходимые шаги


Повышение доходов местных бюджетов

перераспределение доходов между государственным и местными бюджетами, а именно передача на местный уровень таких дополнительных доходов:


плата за лицензии и сертификаты, государственную регистрацию;


плата за использование природных ресурсов;


плата за предоставленные в аренду водоемы, которые находятся в бассейнах рек общегосударственного значения;

увеличение доходов, которые не учитываются при расчетах межбюджетных трансфертов, путем включения в их список:


платы за землю в полном объеме;


административных штрафов;


платы за торговый патент на ведение некоторых видов предпринимательской деятельности.


Изменение правил и принципов предоставления межбюджетных трансфертов на основе урегулирования порядка расчетов межбюджетных трансфертов (улучшение методики расчетов расходов на делегированные полномочия, организация сбора данных относительно стоимости услуг в регионах).


Повышение эффективности расходования средств на местах

передача на местный уровень расходных полномочий, а именно:


отмена секторных нормативов, которые регламентируют расходование средств на местах, и проведение связанных реформ, в т. ч. относительно изменения принципов финансирования образования, здравоохранения, разрешения местной власти оптимизировать сеть бюджетных учреждений и их персонал;


изменение законодательства с целью создания механизмов для объединения ресурсов местных бюджетов в рамках финансово-организационной кооперации на местном уровне;


оптимизация распределения полномочий между разными уровнями органов власти;

внедрение программно-целевого метода на местном уровне:


утверждение документов для внедрения и применения программно-целевого метода на уровне местных бюджетов, внедрение программной классификации на местном уровне;


инвентаризация государственных целевых программ, которые выполняются за счет местных бюджетов, и приведение их в соответствие с имеющимися ресурсами;

усовершенствование систем мониторинга и оценки использования бюджетных средств, обеспечение внешнего аудита местных финансов и проведение связанных реформ относительно внедрения внутреннего аудита в соответствии с международными стандартами (INTOSAI)

отнесение к делегированным расходам местных бюджетов расходов, распределение которых не предоставляет возможности финансировать полномочия в нужном объеме, а именно расходов на:


внешкольное образование;


центры социальной реабилитации детей-инвалидов, центры профессиональной реабилитации инвалидов;


центры социально-психологической реабилитации детей, социальные общежития;


денежную компенсацию физическим лицам, которые предоставляют социальные услуги;


зоопарки;

повышение прозрачности формирования и выполнения местных бюджетов путем изменения периодичности публикации и расширения объема информации о выполнении местных бюджетов;

внедрение среднесрочного планирования, которое в свою очередь предусматривает:


закрепление в законодательстве норм, которые определяют процедуру среднесрочного планирования;


разработка методологии среднесрочного бюджетного планирования;


внедрение программ развития регионов на среднесрочную перспективу.


Повышение инвестиций и обновление инфраструктуры на местах

создание основных законодательных принципов и критериев распределения инвестиционных субвенций;

внедрение стандартных процедур конкурсного отбора проектов, которые должны реализовываться за счет бюджетных средств;

упрощение доступа местных бюджетов к кредитным ресурсам (усовершенствование законодательной базы, которая регулирует вопрос привлечения средств местными органами власти, усиления прав кредиторов, относительно своевременного погашения и обслуживания местного долга);

зачисление в местный бюджет развития части налога на прибыль предприятий (кроме коммунальных и государственных предприятий) и части налога с доходов физических лиц, которые в настоящий момент полностью используются для финансирования делегированных полномочий;

увеличение собственных доходов местных бюджетов путем реформирования местных налогов и сборов (отмена налогов с низким потенциалом, изменение правил администрирования), внедрение налога на имущество;

проведение связанных реформ в секторе ЖКХ (планомерное повышение тарифов до экономически обоснованного уровня).


Реформа межбюджетных отношений должна быть тесно связана с реформой местного самоуправления и административно-территориальной реформой, что обеспечит создание системы административно-территориальных единиц, способных выполнять возложенные на них функции.


Этапы реформы


1 этап (до конца 2010 г.):

принятие комплекса изменений в Бюджетный кодекс, Закон Украины «О системе налогообложения» для увеличения доходов местных бюджетов;

принятие изменений в Бюджетный кодекс для определения принципов распределения инвестиционных субвенций;

принятие законодательных принципов, а также порядка оценки и отбора инвестиционных проектов, на основе анализа выгод и расходов;

инвентаризация государственных целевых программ, которые выполняются за счет средств местных бюджетов;

введение законодательных изменений в Бюджетный кодекс и разработка нормативных актов относительно объединения финансовых ресурсов для медицинских заведений и перехода от сметного финансирования к финансированию на основе государственного заказа.


ІІ этап (до конца 2012 г.):

внедрение программ развития регионов на среднесрочную перспективу;

принятие методической базы для программно-целевого метода и среднесрочного планирования на уровне местных бюджетов;

изменение законодательства для обеспечения финансово-организационной кооперации на местном уровне;

принятие законодательства для внедрения внешнего аудита местных бюджетов.


ІІІ этап (до конца 2014 г.):