Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111
| Вид материала | Документы |
- Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
- Их решения, 3402.49kb.
- В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
- Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
- Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
- Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
- В начале XXI века, 3124.44kb.
- Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
- Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
- Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.
7.12 Региональная политика роста
Суть проблемы: на протяжении переходного периода в России де-факто не проводилось проводилась региональной региональная экономической экономическая политикиполитика. Основной Основную целью взаимоотношений с регионами федеральная власть видела в поддержании социально-политической устойчивости страны и сохранения ее единства.
В начале — середине 90-х это достигалось с помощью перераспределений ресурсов из федерального бюджета и выделения некоторым регионам серьезных полномочий. В 2000—2007 гг. основной отношений с регионами стала концентрация как ресурсов, так и полномочий в федеральном центре. При этом перераспределение ресурсов между регионами на протяжении всего периода носило ограниченный по масштабам характер в силу ограниченности ресурсов и отсутствия серьезной промышленной и структурной политики. По мере появления бюджетных ресурсов сложилась ситуация, в которой развитые регионы являются донорами, но не имеют возможности без федеральной помощи сконцентрировать ресурсы для сколько-нибудь масштабных инфраструктурных проектов. В определенной мере такой подход носит дестимулирующий характер — все регионы выравнивались вне зависимости от их усилий по способствованию экономического развития на их территории. При этом не учитывается важнейший момент развития — бюджетное выравнивание само по себе выравнивает уровень жизни и потребительский спрос бюджетников, является социальным стабилизатором, но в гораздо меньшей степени является инструментом развития.
В результате такой политики развитие регионов определялось двумя группами факторамифакторов. Естественными — наличием природных ресурсов, географическим положением, унаследованной инфраструктурой и промышленностью; структурой человеческого и социального капитала. Институциональными — структурой и концентрацией собственности на территории региона, сложившимися взаимоотношениями с федеральным центром, отношениями между региональными и местными администрациями и бизнесом, функционирование региональной судебной системы, наличием активных групп населения.
Под воздействием этих факторов происходила быстрая поляризация темпов экономического роста, развития и, как следствие, доходов населения в регионах (см. Рис. 7.1).
Рисунок 7.1 Региональное распределение подушевых доходов населения, 1996—2004
Росстат, расчеты ИЭФ
В столичных регионах происходил происходили быстрый рост и развитие. Российская империя и СССР вложили огромные государственные средства в развитие транспортной инфраструктуры этих регионов, сосредоточили в них огромную массу человеческого капитала и производств (помимо частного бизнеса). В обоих регионах быстро росл росли финансовый сектор, образование, государственные услуги, транспорт и связь. В последние годы потребительский и строительный бум позволяет позволяют этим регионам продолжать развиваться этим регионам очень быстрыми темпами.
Регионы — -экспортеры показывали очень быстрые темпы роста благодаря сверхблагоприятной внешней конъюнктуре. Эти регионы являются основным донором для федерального бюджета. Однако в этих регионах не удается решать проблемы модернизации и альтернативного развития — непонятно, что будет происходить с территориями после исчерпания основного ресурса. В настоящий момент эти регионы продолжают демонстрировать очень высокие темпы роста благодаря сохраняющимся высоким ценам на все виды сырья.
Прибрежные/ приграничные регионы развивались достаточно успешно, эксплуатирую свое положение и доступные ресурсы. Однако в последнее время резко встает вопрос об инфраструктуре, которая становится «узким местом» развития для этого типа регионов.
Средние регионы со сбалансированной промышленностью получили значительным значительный импульс к развитию после 1998 года, но начиная с 2003-—2004 гг. темпы роста и модернизации замедлились из-за исчерпания ресурса девальвации и загрузки неиспользуемых мощностей. Этим регионам удалось привлекать крупные инвестиционные проекты на свои территории и создавать «точки» развития; в тоже время, увеличение концентрации и полномочий в центре лишает эти регионы ресурсов и стимулов для дальнейшего быстрого роста и развития.
Бедные/проблемные регионы во многом существовали благодаря дотациям из федерального бюджета (до 70-—80% своего бюджета). Более того, поскольку перераспределение носило уравнительный характер, регионы не получили стимула для привлечения бизнеса на свои территории и разработке разработки других мер по способствованию экономическому развитию. Для этих регионов основой для существования становятся трансферты из федерального бюджета.
В целом, в результате разной динамики развития групп регионов и выравнивающей бюджетной политики поляризация уровня экономического развития достигла впечатляющих масштабов — разница между регионами по уровню инвестиций, по создаваемой добавленной стоимости достигает 20—30 раз. В тоже время уровень потребления и доходов в бюджетном секторах гораздо более сглажен благодаря политике перераспределения.
Во-вторых, в результате выравнивания, регионы, усилия которых действительно определяют их уровень развития — промышленные «середняки», а также прибрежные территории, — теряют стимулы к самостоятельному развитию. Бедные регионы также стимулированы только на получение трансфертов из центра. При этом политика федерального центра не затрагивает экспортеров и столицы — при существующей конъюнктуре эти регионы будут продолжать развиваться очень быстрыми темпами (см. Таблицу 7.2).
Таблица 7.2 Основные макроэкономические показатели российских регионов, % к уровню России
| | Население | ВРП | Промышленное производство | Инвестиции | Бюджетные расходы на 1 жителя, % от среднероссий-ского уровня | |||||
| 2000 | 2005 | 2000 | 2005 | 2000 | 2005 | 2000 | 2005 | 2000 | 2005 | |
| Столицы и окрестности | 14,7 | 15,1 | 27,6 | 24,9 | 11,9 | 16,2 | 20,8 | 21,2 | 164 | 180 |
| Экспортеры | 9,9 | 9,9 | 19,6 | 23,5 | 26,5 | 26,6 | 25,5 | 23,4 | 226 | 174 |
| Сбалансированная промышленность | 28,6 | 28,2 | 25,6 | 24,9 | 34,3 | 32,7 | 24,1 | 23,5 | 96 | 86 |
| Прибрежные регионы | 14,1 | 13,9 | 10,7 | 10,3 | 10,9 | 8,8 | 13,9 | 12,5 | 68 | 76 |
| Внутренние регионы | 11,6 | 11,3 | 6,8 | 7,0 | 7,2 | 7,9 | 7,0 | 6,9 | 53 | 70 |
| Менее развитые | 21,1 | 20,9 | 9,7 | 9,3 | 9,2 | 7,7 | 8,6 | 8,8 | 49 | 61 |
- Росстат РФ, оценки ИЭФ
Прим.: данные по промышленному производству за 2000 г. приведены в структуре ОКОНХ, за 2005 г. — в структуре ОКВЭД
Будущее региональной политики
Реализация любой осознанной эффективной стратегии регионального развития предполагает осуществление следующих шагов:
- Подробный анализ существующего взаимодействия региональной политики и других направлений экономической политики;
- Детальный экономический анализ текущего состояния регионов, выявлении выявление типов регионов по уровню развития и их целей на данном этапе развития;
- Налаживание эффективного общения с представителями региональных группами влияния, достижение общепринятого понимания о томтого, что является конкурентами конкурентными преимуществами данной территории;
- Экономический и институциональный анализ системы регионального управления и его соотнесение с уровнем разделения бюджетных полномочий;
- Экономический анализ существующей системы региональных трансфертов и выявление дестимулирующего эффекта. Проработка финансовых стимулов для развития территорий, особое внимание должно уделяться механизмам мониторинга и принуждения;.
- Переход к «точечным» стратегиям регионального развития — поддержка уже складывающихся направлений развития.;
- Ограничение роли федерального центра до создания общей инфраструктуры и проведения осмысленных институциональных преобразований.
Выбор общего вектора социально-экономических преобразований будет зависеть от избранного варианта региональной политики и инструментария. Роль федерального центра может ограничиваться созданием общероссийской благоприятной законодательной и инвестиционной инфраструктуры, без прямого вмешательства в политику отдельных регионов. На другом полюсе, федеральная власть может попытаться де-факто взять на себя роль центра решений о развитии отдельных регионах регионов — например, посредством инвестиционной политики. Федеральная власть может использоваться прямые механизмы влияния — инвестиции/ трансферты региону, — или косвенные механизмы, когда создаются стимулы для самостоятельного развития территории.
Важен учет региональной компоненты при планировании (проведении) других направлений экономической политики. Федеральная власть может напрямую насаждать диктовать регионам решения в форме проведения промышленной, экологической, социальной и других направлений политики, или пытаться «подогнать» решения под уровень и цели развития каждого региона.
Крайне важно определение и повышение роли региональных игроков — региональных администраций, законодательной власти, локального бизнеса и активных социальных групп — в развитии регионов. Проведение «прицельной» экономической политики требует создания механизмов взаимодействия с региональными игроками, и вовлечение вовлечения их в обсуждение и проведение экономической политики на территории. Игнорирование региональных групп влияния может привести к высокой степени неэффективности проводимой политики.
Роль крупного — российского и иностранного — бизнеса в развитии территории может быть как ограничена в поддержке проведения решений федеральной власти, так может и создавать для регионов стимулы для регионов конкурировать за привлечение масштабных инвестиционных проектов на свои территории.
Стратегия «Рантье»
В этом случае федеральная политика де-факто продолжает использовать основной механизм, существующий на настоящий момент, — выравнивание посредством бюджетных трансфертов. При этом среднеразвитые промышленные территории продолжают терять стимулы для привлечения инвестиционных проектов и создания кластеров промышленного и инновационного развития. Центрами экономической активности становятся сырьевые и столичные регионы.
Крупный бизнес может отчасти балансировать влияние федерального центра и способствовать развитию средних и промышленных регионов. Однако у региональных игроков почти не останется инструментов для конкуренции за привлечение инвестиций на свои территории. Уменьшается роль региональных игроков в создании и проведении осмысленных экономических преобразований. Развития в бедных регионах также не происходит, их благосостояние опирается целиком на трансферты из федерального центра. Социальная и промышленная политика не увязываются с уровнем развития отдельного региона, в результате чего затраты неэффективны и не ведут к сглаживанию экономического развития.
В этом варианте дифференциация регионов естественно усиливается, создавая нагрузку на перераспределительные процессы. Экспортные регионы и столицы продолжают «уходить» на фоне набора аграрных и сырьевых производств и регионов, поддерживая столицы и федеральные расходы за счет колеблющихся во времени сырьевых доходов. Бюджетное выравнивание будет доминировать над развитием.
Стратегия «Мобилизация»
Роль федерального центра в этой стратегии становится решающим фактором региональных преобразований. Основным инструментом федералов становятся становится прямая промышленная и инфраструктурная политика, проводимая из центра. При этом сильно выигрывают регионы, в которых располагаются приоритетные комплексы отраслей — в них начинается форсированный рост и развитие. Возможно также создание федеральной инфраструктуры, которая будет обеспечивать быстрый доступ к приоритетным регионам. В этом отношении важно отметить, что ресурсы бюджета даже при высоких экспортных ценах ограничены — просто перестроить страны из центра, как при Госплане, было бы трудно, учитывая низкую эффективность госинвестиций в больших масштабах, коррупцию и конфликты между регионами за ресурсы. Фактор времени также играл бы огромную роль — создание инфраструктуры без эффективных пользователей может оказаться чрезмерной нагрузкой.
Роль региональных игроков маргинализируется, их основной целью и методом становится убеждение федеральных властей в том, что их регион является стратегической площадкой (как в лучшие годы советской эпохи). На этой основе возможено резкий разрыв в темпах роста средних промышленных регионах регионов: — приоритетные регионы будут ускоренно развиваться, а остальные будут — поставлять им кадры и ресурсы. Частно-государственное партнерство стало бы основным рычагом вовлечения крупного бизнеса, пределы которого не определены и будет вызывать сопротивление в случае чрезмерной нагрузки на возможонстивозможности бизнеса.
Сложившиеся на данный момент центры роста в регионах будут игнорироваться в пользу приоритетных проектов государства. Более того, крупный бизнес будет не будет балансировать действия федерального центра, а выступать в качестве проводника его решений. В целом будет происходить дальнейшая поляризация развития регионов при очень низкой эффективности проводимых проектов. В итоге этого сценария страна может получить набор «алюминиевых заводов на Верхней Вольте» — масштабных инвестиционных проектов, которые так и не окупились.
Стратегия «Инерция»
В этой стратегии перераспределительный перераспределительные механизмы сегодняшней региональной политики дополняются «точечными» мерами региональной политики. Развитие регионов продолжает опираться на сложившиеся преимущества, роль федералов сбалансируется региональными игроками и крупным бизнесом. Роль региональных игроков остается достаточно заметной, хотя задача развития собственных территорий будет иметь препятствием необходимость следования непоследовательным стратегиям Центра.
В таком варианте средние регионы продолжают развиваться, но экономического развития слабых не происходит. В тоже время, узкими местами развития становится становятся недостаток адекватной федеральной инфраструктуры и противоречивость разных мер государственной политики. Модернизация и инновационное развитие происходят медленными темпами, существует существуют сравнительно небольшие шансы серьезных прорывов в развитии не сырьевых регионов. В то же время шараханье по методам и относительно ограниченные ресурсы в перераспределении будут поддерживать текущие тенденции регионального развития.
Стратегия «Модернизация»
В этом варианте региональная политика становится одним из ключевых элементов экономических преобразований, опираясь на структурную политику и развитие конкуренции. Федеральный цент центр учитывает региональную компоненту при разработке всех элементов экономической политики. С участием регионов разрабатываются проекты обновления инфраструктуры, необходимых необходимой для регионального развития.
Создаются механизмы обсуждения планируемых действий с основными региональными игроками. В целом, их роль сильно возрастает — применение прямых механизмов федерального вмешательства постепенно элиминируется и заменяется на создание стимулов для регионов. Это касается, в частности, бюджетного перераспределения, которое становится стимулирующим инструментом развития.
Происходят серьезные изменения в институтах отношения отношений между центром и регионами, проводится модернизация механизмов, которыми располагает регион для способствования развитию на своей территории — центры полномочий и центры ответственности максимально приближаются друг к другу.
В результате роль федерального центра сводится к инфраструктурной и институциональной модернизации, а у регионов появляются стимулы и инструменты для развития. Экономический рост опирается не на директивы федералов, а на сложившиеся в результате трансформации сравнительные преимущества территорий. Открываются возможности для развития среднего и малого бизнеса по стране, обеспечивая эффективное использование вложений в инфраструктуру.
В итоге столицы выравниваются со столицами ведущих стран, принимают Олимпийские игры и получают федеральные ресурсы на восстановление — за остальное заплатят богатые жители и приезжие.;
Экспортеры сырья пытаются уловить максимум доходов от компаний-добытчиков, обеспечить нормальную жизнь в регионе, решить экологические и инфраструктурные проблемы и начать развивать что-то более продвинутое.;
Развитые регионы, естественно, сохраняют человеческий капитал, находят ему новое применение и выходят из стадии “ «ппост-плановой сверхиндустриализациии»” в постиндустриальное общество.;
Середняки получают на своих свободных территориях и при умеренных ресурсов ресурсах рабочей силы несколько инвестиционный инвестиционных проект проектов и начинают вырываться вперед, особенно в приморских зонах.;
Бедные регионы начинают всерьез использовать существующий потенциал и преимущества, постепенно формируя реалистичную стратегию развития.