Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111
| Вид материала | Документы |
- Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
- Их решения, 3402.49kb.
- В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
- Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
- Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
- Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
- В начале XXI века, 3124.44kb.
- Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
- Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
- Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.
7.8 Административная реформа и реформа государственной гражданской службы
А. Административная реформа
Суть проблемы состоит в том, что действующая система организации органов государственной власти не обеспечивает исполнения принятых решений (либо обеспечивает с существенными издержками) при недостаточном уровне их качества, а поспешность многочисленных попыток реформирования системы явно не может быть оправдана получаемыми результатами, которые существенно отличаются от гораздо более оптимистических ожиданий.
Перспективы административной реформы можно рассматривать через призму трех ключевых инструментов: «технологического», «институционального», «кадрового».
1. «Технологический» инструментарий представляет собой набор управленческих технологий, рационализирующих внутренние процедуры деятельности органов власти, но не затрагивающий уровень и качество политических решений, способ исполнить поручение «сверху» наиболее экономичным образом. Этот инструмент связан, прежде всего, с переносом устоявшихся управленческих технологий бизнеса, таких как управление кадрами, управление бизнес-процессами, управление планированием, внедрение механизмов аутсорсинга, результативных контрактов для подведомственных учреждений и организаций, в практику государственного управления. При этом «технологические» инструменты не касаются стратегической составляющей управленческих технологий, например, установления целей, выработки стратегий. Акценты ставятся на формализацию процедур и внутренний контроль их исполнения. Движение в направлении совершенствования технологического инструментария в России проявлялись проявлялось в разрабатываемых административных регламентах, внедрении формализованных механизмов управления по результатам, планирования, бюджетирования. В странах с развитым государственным управлением данный инструмент использовался до момента достижения определенного уровня эффективности, определяемого высоким уровнем издержек внутреннего контроля, после чего был сменен следующим типом инструментов.
2. «Институциональный» инструментарий предполагает перенос акцентов на создание устойчивых институтов общественного участия в процессах подготовки и принятия решений, корректировки решений и процедуры их исполнения в процессе реализации этих решений. Развитие институтов предполагает значительное замещение внутреннего контроля устойчивыми формами взаимодействий взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества (СРО, НКО, коллегиальные органы и т.д.), развитие процедур обжалования. Данное направление, традиционное для стран с развитой системой государственного управления, вытесняет первый, «технологический» подход. С точки зрения результативности административной реформы как способа повышения качества государственных и бюджетных услуг, снижения издержек взаимодействия с государством и снижения бремени регулирования в целом, данных данный подход, основанный на общественном контроле, оптимален в долгосрочной перспективе, несмотря на высокие издержки его внедрения. Широкое использование «институциональных» инструментов ведет к существенному повышению качества принимаемых решений, позволяет повысить удовлетворенность граждан и организаций результатами принимаемых решений.
Элементы такого подхода, существующие на данный момент, — это требования публичного обсуждения при разработке административных регламентов, создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, попытки включения Общественной палаты РФ в процедуры принятия решений органов власти, экспертиза законодательных актов, повышение открытости органов исполнительной власти, участие независимых представителей общества в аттестационных комиссиях при назначениях гражданских служащих и т.п. Дальнейшие направления развития данных инструментов связаны с расширением участия представителей организованного гражданского общества во всех процедурах принятия решений (в т.ч. и на уровне законодательной власти) и контроля за их исполнением.
Применение «институциональных» инструментов предполагает формирование восприятия государственной власти как «наемных менеджеров», а также установление блокирующего влияния организованных групп гражданского общества на любые политический политические решения законодательной и исполнительной власти.
3. «Кадровый» инструментарий является традиционным для административной системы России и заключается в поддержке стабильности системы управления за счет назначения руководителей органов, ориентированных на текущую команду управления и имеющих четко поставленные задачи развития (регулирования) находящейся в их ведении сферы. Процедуры организации деятельности внутри органов власти изменяются исключительно в зависимости от инициативы руководителя, преимущественно различаясь только уровнем дисциплины. Технологии оптимизации внутренней деятельности практически не используются. Решение отдельных проблем управления происходит за счет новых кадровых назначений, с минимальными перераспределениями полномочий между органами, определяемым определяемыми, в основном, аппаратным весом руководителя. При этом в целом уровень полномочий государства не изменяется, происходит инерционное, «инфляционное», не сдерживаемое обществом расширение полномочий. Этот инструмент опирается на корпоративную высшую бюрократию, ориентированную на возможности ротации как внутри государственного аппарата, государственного сектора экономики, так и топ-менеджмента частных структур, тесно взаимодействующих с государством.
На протяжении длительного времени изменения в системе организации государственного управления практически полностью сводились к использованию третьего, «кадрового» инструмента, при практически при полном игнорировании остальных двух инструментов.
Характеристиками доминирования в российской практике «кадровых» инструментов является являются: увеличение числа государственных служащих, регулярная ротация кадров (как на федеральном уровне, так и по направлению государство -— бизнес), минимальные изменения бремени, связанного с соблюдением установленных процедур подготовки и принятия решений бремени (на уровне функций и полномочий федеральных органов), минимальные вложения средств и усилий в направления «технологии» и «институты». Отсутствие управленческих технологий драматически сокращает возможный эффект от расходования средств, в т.ч. в рамках направлений, имеющих приоритетное финансирование (национальных проектов). Существенные расходы не обеспечивают и не обеспечат результатов, адекватных затраченным средствам, во многом в силу отсутствия продуманной системы управления реализацией проектов, основанной на оценке результатов конечного эффекта, а также из-за отсутствия управленческих новаций «технологического» характера, позволяющих решать проблемы в комплексе.
Например, доступность жилья, несмотря на существенные объемы выделяемых средств, не увеличивается из-за высоких издержек преодоления административных барьеров при решении инфраструктурных проблем; для получения материнского капитала потребуется обращение в десятки органов власти; подтверждать права на социальные услуги, по которым происходит увеличение выплат, придется в традиционные многомесячные сроки и по десяткам адресов. Крупные бюджетные вливания не будут эффективны без расширения существующих каналов доведения средств до потребителей, проведения административной реформы, по крайней мере, в ее «технологической» составляющей, позволяющей сократить издержки на достижение социально значимых результатов от бюджетных расходов.
Показательно, что страны, представляющие примеры лучшей практики государственного управления, шли изначально по усилению «технологического» подхода, затем практически полностью переориентировали усилия на реформирование систем управления в сторону развития «институтов», создавая и усиливая обратную связь с обществом. Текущий этап административной реформы в РФ, условной точкой начала которого можно считать одобрение Концепции административной реформы в РФ в 2006-—2008 гг., ориентирован на «технологический» подход, хотя во много продолжает использовать «кадровые» решения. Причем выбор технологического, а не институционального подхода был осознанным с точки зрения издержек — просчитанные затраты и понятные результаты в краткосрочной перспективе. Дело в том, что результаты действия институциональных инструментов не очевидны в краткосрочном периоде, а долгосрочная перспектива не позволяла на этапе проектирования реформы говорить даже о примерном уровне развития гражданского общества, на которое опираются создаваемые, выращиваемые институты. Применение относительно более прозрачных с точки зрения расходов «технологических» инструментов позволяет частично объяснить рост расходов федерального бюджета на функционирование государственного аппарата.
Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий
Стратегия «Рантье»
В этом случае ключевым элементом возможного реформирования системы государственного аппарата будет «кадровый» инструмент, направленный на контроль над ключевыми распределительными денежными потоками.
Кроме того, ограниченно могут применяться технологические инструменты, связанные с повышением качества предоставления государственных и бюджетных услуг, связанных с перераспределением. Опыт распределения средств в рамках национальных проектов показывает, что распределение средств возможно и без применения новых «технологических» инструментов, однако, как уже упоминалось выше, при этом существенно страдает эффективность (в терминах конечных эффектов) расходования средств. Однако их применение будет осуществляться по остаточному принципу, а масштаб внедрения будет целиком определяться «просвещенностью» и «либеральностью» руководства страны.
Стратегия «Мобилизация»
Данная стратегия предполагает в чистом виде применение кадрового ресурса и превалирование политической воли в принятии и претворении в жизнь тех или иных решений. Необходимость в технологических инструментах отпадает, поскольку мобилизация средств и их применение и так будут находиться под непосредственным контролем первых лиц государства, а все инвестиции, требующие ресурсов, но не имеющих имеющие очевидного результата в краткосрочной перспективе, будут перенаправлены на «мобилизацию».
Следует отметить, что вероятность результативности первой и второй стратегий в сфере государственного управления при падении мировых цен на экспортируемые энергоносители и иную продукцию добывающих отраслей, будет снижаться, что будет приводить либо к деградации системы государственного управления, либо к более активному использованию не только «технологического», но и «институционального» инструментария.
Стратегия «Инерция»
Инерция будет проявляться в поступательном развитии текущей практики реформирования государственного управления с лидирующей ролью «технологических» инструментов. При этом можно ожидать, что логика развития не позволит существенно сократить применение «кадровых» инструментов, а прогресс в отношении «институциональных инструментов» будет незначителен.
Стратегия «Модернизация»
Модернизационный вариант стратегии предполагает необходимость максимально широкого применения второго, «институционального», инструмента. В этом случае «кадровый» инструмент будет наименее приоритетным, а при реформировании акцент с «технологических» инструментов постепенно перейдет к «институциональным».
Ключевая сложность реализации любого сценария административной реформы состоит в том, что административный аппарат должен заниматься самореформированием, что возможно только при политической воле и давлении со стороны гражданского общества. При этом основные потенциальные «группы противодействия» изменениям преимущественно сосредоточены внутри государственного аппарата. Вот почему построение адекватной системы стимулов является отдельной серьезной задачей и требует создания механизмов компенсации непосредственно в системе государственной службы, одним из которых является реформа государственной службы.
Б. Реформа государственной службы и компенсации для административной реформы
Суть проблемы: успех административной реформы, реализуемой силами самого государственного аппарата, требует адекватной системы компенсаций для (потенциальных) «групп противодействия» и преимуществ для (потенциальных) «групп поддержки».
Применение или тотальное доминирование «кадровых» инструментов в сочетании с применением «технологических» инструментов по остаточному принципу (стратегии «Мобилизация» и «Рантье») приведет к формированию сильной группы поддержки со стороны государственных служащих, включенных в «кадровый резерв» руководства страны, особенно курирующих значимые (с точки зрения объема проходящих средств) каналы мобилизации и распределения средств. Дополнительными группами поддержки в данном случае будут представители крупного бизнеса, граждан и регионов, включенные в распределительные потоки. Такие коалиции будут существенно шире при сценарии «Рантье», когда аккумулированные средства направляются на перераспределение внутри страны, а не на обеспечение экспансии.
Противодействие, соответственно, возникнет со стороны участников, не включенных в распределительные процессы. Единственным средством нивелирования противодействия со стороны отдельных групп является их включение в распределительные потоки. При активной позиции этих групп и относительном сокращении объема распределяемых ресурсов могут развиваться направления, связанные с «управляемым» применением технологических или даже «институциональных» инструментов. Реализация данных сценариев не требует значимых преобразований административной системы и системы государственной гражданской службы и консервирует существующий низкий (затратный) уровень исполнения принятых решений при недостаточном уровне их качества
Для Стратегии «Инерция» основным элементом реформы является применение «технологических» инструментов, предполагающее более активное вмешательство в деятельность государственных служащих, позволяющее более четко выделить группы противодействия и требующие требующее более сложной системы компенсаций. Применение «технологических» инструментов на уровне административной реформы ведет к следующим основным последствиям на уровне отдельных государственных служащих:
— регламентация деятельности за счет отражения в должностных регламентах административных процедур,
— конкурсные принципы замещения должностей государственной гражданской службы за счет ориентации на измеримые результаты,
— сокращение возможностей возложения дополнительных издержек (в т.ч. неденежных) на заявителя при реализации решений в результате оптимизации административно-управленческих процедур в процессе административного моделирования; расширение возможностей внутреннего контроля, в т.ч. за счет внедрения ИКТ.
Все вышеуказанное ведет к сокращению возможностей для «низовой коррупции», не затрагивая при этом процесс принятия управленческих решений и полномочия руководителей федеральных органов исполнителей власти (до уровня начальников департаментов), руководителей субъектов РФ. «Ядром» группы противодействия могут оказаться рядовые государственные служащие. Следовательно, в качестве механизма компенсаций на этом уровне должны использоваться такие инструменты реформы государственной гражданской службы, как повышение базового уровня оплаты труда, привязка оплаты к результативности, повышение статуса, расширение социальных гарантий, распространение гибких стилей работы (проектное управление, ротация, делегирование полномочий и т.п.).
Ситуация с руководящим составом органов исполнительной власти не столь однозначна. Напрямую «технологические» инструменты повышают уровень управляемости и потому приветствуются и часто инициируются руководителями. Негативными (для руководителей) моментами здесь является оказываются сокращение численности или объема исполняемых функций, что является существенным параметром целевой функции руководителей. В случае коррупции проблемой является возможное сокращение коррупционных поступлений с нижнего уровня. В качестве механизма компенсаций в данном случае может рассматриваться повышение социального статуса и предоставление в распоряжение некоторых объемов бюджетных средств с изначально сложно специфицируемыми результатами, например, расширение бюджета НИОКР, материальное стимулирование проведения реформ. Кроме того, постепенное внедрение «технологических» инструментов позволит дожидаться ухода руководителя, использующего старые наработанные «коррупционные» схемы, и проведение проводить реформы при приходе нового руководителя, в них не вовлеченного.
Другой потенциальной группой противодействия являются представители бизнеса-сообщества, «аффилированные» с государством, т.е. завязанных завязанные на действующий «кадровый резерв» (в основном речь идет о некоторой части крупного российского бизнеса и крупного регионального бизнеса, неравномерно распределенного по различным отраслям экономики). Первым шагом по преодолению возможного сопротивления указанных групп должно должны стать придание процессу реформирования максимальной публичности и достижение прозрачности результатов. Кроме того, необходимо обеспечить давление со стороны остального бизнес-сообщества, а также разрабатывать систему компенсационных мер, индивидуальную для каждой из отраслей или рынков.
Группы поддержки у данных преобразований достаточно широки, но не концентрированы: общество и представители бизнеса (в основном среднего бизнеса с ответственной гражданской позицией, частично крупного бизнеса, иностранный бизнес), издержки взаимодействия которых с государством сокращаются; а также руководство страны и субъектов РФ, для которых повышается степень управляемости подчиненными.
Наличие указанных компенсационных механизмов является необходимым условием для успешной реализации «технологических» инструментов, поскольку иначе практика осуществления административных преобразований будет искажаться в силу наличия негативных стимулов и противодействия руководства и/или рядовых государственных служащих. Успешная реализация данного сценария возможна только при условии реализации компенсационных механизмов реформы государственной службы. Успешная реализация данного сценария приведет к повышению исполняемости (сокращению стоимости реализации) принятых решений при незначительном улучшении качества этих решений.
Основным отличием стратегии «Модернизация» является усиление институциональной составляющей реформирования, совместно с применением «технологических» инструментов. Усиление институтов контроля гражданского общества за принятием и реализацией управленческих решений приведет к следующим основным последствиям:
- сокращение полномочий на принятие нерегламентированных решений на усмотрение уполномоченным лицом на свое его усмотрение;
- возникновение ограничений по принятию решений и улучшение их качества;
- усиление исполнительской дисциплины за счет развития процедур обжалования и действенного гражданского контроля.
При этом на рядовых государственных служащих (исполнителей) большее влияние будут оказывать «технологические» инструменты (рассмотренные выше), и, соответственно, необходимо использовать аналогичные компенсационные меры. Дополнительные воздействия будут сконцентрированы в основном на уровне руководителей органов исполнительной власти (на всех уровнях). В качестве дополнительных компенсационных мер для нейтрализации этой наиболее серьезной группы противодействия необходимо, во-первых, расширять систему компенсаций, а во-вторых, изменить стратегию их внедрения. Единственно возможное в существующих стартовых условиях последовательное расширение «институциональных» инструментов (по сферам применения и объемам полномочий) является наиболее успешным и позволит постепенно добиться ожидаемых результатов. Развитие системы компенсаций может осуществляться также за счет создания комфортных возможностей по уходу с высших должностей государственной службы («золотые парашюты»), например, в бизнес, партийные или исследовательские структуры и т.п.
Наиболее существенной «группой поддержки» данного сценария являются интеллектуальная элита, представители гражданского общества и бизнес-сообщества (за исключением ранее «аффилированных» с государством), чья роль существенно повышается. Следовательно, успешность внедрения данного сценария зависит от степени развитости гражданского общества. По аналогии с «инерционным» сценарием, «группы противодействия» сформируются в т.ч. и со стороны бизнес-сообщества, «аффилированного» с государством. Отличие же состоит в том, что возможности гражданского общества по установлению и продвижению цивилизованных правил игры, базирующихся на добросовестной конкуренции, существенно выше.
Реализация модернизационного сценария в долгосрочной перспективе позволяет повысить не только качество исполнения принятых решений, но и качество самих управленческих решений.