Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111

Вид материала

Документы

Содержание 7.5 Качество бюджетного процесса Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий Условия полноценной реализации БОР

Подобный материал:

• Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
• Их решения, 3402.49kb.
• В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
• Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
• Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
• Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
• В начале XXI века, 3124.44kb.
• Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
• Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
• Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.

7.5 Качество бюджетного процесса

Суть проблемы: от устройства бюджетного процесса, в рамках которого происходит формирование расходных обязательств государства на плановый период, во многом зависит уровень понимания налогоплательщиками и получателями государственных услуг взаимосвязей между платежами государству и получаемыми услугами()между платежами государству и получаемыми услугами.овень понимания налогоплательщиками и получателями услуг государства дарст. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), как показывает опыт развитых стран, позволяет улучшить такое понимание, что является важнейшим условием установления доверия во взаимоотношениях государства и бизнеса, государства и граждан.

Критическая ситуация в данной сфере возникла в связи с эволюцией бюджетного процесса в ходе его реформирования по пути имитации БОР. Первые негативные результаты проявились уже в 2005—2006 гг. в форме неполноты системы показателей, низкого качества обоснования целевых показателей, отсутствии отсутствия обоснований необходимых ресурсов для достижения целевых значений. Непосредственные причины — недостаток или полное отсутствие некоторых ключевых элементов принуждения участников бюджетного процесса к соблюдению основополагающих принципов БОР, адаптации их действий к изменяющейся среде бюджетного планирования. Среди индикаторов в ряде случаев есть попытки использовать показатели, динамика которых определяется деятельностью бизнеса за длительные периоды времени, а не государственных ведомств. Слишком широкий охват процедурами БОР не дополняется систематической работой в части оценки целесообразности государственного вмешательства. Особая проблема состоит в том, что дополнительные издержки имитации БОР маскируются общей благоприятной ситуацией в сфере государственных финансов. При ограничении возможностей наращивания финансовых возможностей, неготовность субъектов бюджетного планирования к повышению эффективности использования бюджетных ресурсов может привести к негативным последствиям.

Данная проблема трактуется при всех вариантах стратегии достаточно сходно, поэтому далее мы останавливаемся только на вероятных способах ее решения и обусловливаемых ими последствиях.

Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий

Стратегия «Рантье»

Вероятный способ решения: в исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределение с помощью государственного бюджета ресурсов для повышения жизненного уровня населения вне связи с динамикой материальной базы (производительности труда, факторов производства) и созданием адекватных стимулов для нововведений. БОР, в лучшем случае, будет иметь ограниченное применение, так как не строится на решении вопроса о разграничении таких действий государства, которые являются наилучшим вариантом решения проблемы, и тех действий, которые не обладают преимуществами по сравнению с другими альтернативами, например, саморегулированием, развитием контрактных отношений на рынке, самостоятельным поиском участниками рынка способов решения возникающих проблем. Безусловно, возможно повышение действенности БОР посредством создания механизмов принуждения. Причем, стимулы могут усиливаться для обеспечения достоверности обязательств, по крайней мере, в социальной сфере (здравоохранение, образование, гарантии занятости, социальное обеспечение). Данная стратегия не требует создания на системном уровне инфраструктуры, обеспечивающей сопряженность выработки государственной политики и бюджетного процесса.

Последствия: возможно незначительное повышение эффективности бюджетных расходов в случае ухудшения ситуации в сфере общественных финансов, вызванной неблагоприятной конъюнктурой на внешних рынках. В случае сохранения благоприятной ситуации будет сохраняться коалиция в пользу статус-кво (в данном случае — стратегии рантье), в то время как ухудшение в сфере государственных финансов будет подталкивать либо к мобилизационному сценарию, либо к модернизации.

Стратегия «Мобилизация»

Вероятный способ решения: в исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределение с помощью государственного бюджета ресурсов в пользу развития отраслей, позволяющих отвечать на угрозы (реальные или вымышленные).

Последствия: возможно повышение действенности БОР посредством создания механизмов принуждения. Возможно незначительное повышение эффективности государственных расходов (но в соответствии с установленной системой целей и задач). БОР с низкой вероятностью будет выполнять функцию сдерживания в структурном изменении ВВП в сторону роста государственных расходов.

Стратегия «Инерция»

Вероятный способ решения: в исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с неизменными акцентами в перераспределении ресурсов с помощью государственного бюджета.

Последствия: продолжится тенденция к имитации БОР вне связи с выработкой мер государственной политики в разных сферах, с изменениями в механизмах предоставления государственных услуг гражданам и организациям, соединяющаяся с несистемными попытками улучшить качество бюджетного процесса в отдельных сферах деятельности государства.

Стратегия «Модернизация»

Вероятный способ решения: в исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределение с помощью государственного бюджета ресурсов в пользу направлений деятельности государства, способное принести наиболее значимые конечные результаты, включая инфраструктурные проекты и модернизацию институциональной структуры. Данная стратегия предполагает не только создание разветвленной инфраструктуры, обеспечивающей работоспособность БОР, но и сопряженность с другими направлениями совершенствования системы государственного управления и формирования государственной политики в целом. Потребуется более активное общественное обсуждение вопросов государственной политики в связи с формированием расходных обязательств государства, а также необходимостью выстраивания обратной связи через мониторинг и корректировку целей, задач, функций, показателей, размеров финансирования через бюджет. Необходимо создание работоспособных механизмов формирование формирования коалиций и компенсационных схем в целях ослабления сопротивления изменениям.

Последствия: полноценное внедрение БОР позволит задействовать резервы повышения эффективности бюджетных расходов, существующие не только на стадии исполнения бюджета, но и те, которые имеются на стадии его разработки, причем последние существенно выше, чем первые.

Условия полноценной реализации БОР

Направления действий, позволяющих использовать БОР как инструмент обеспечения результативности модернизационной стратегии, могут включать:

1. Пересмотр представлений о возможностях применения процедур БОР в различных сферах государственного управления и предоставления государственных услуг с учетом того, что не во всех сферах возможен полномасштабный, унифицированный переход на БОР возможен при условии достижения желаемых результатов. Стандарты применения БОР должны быть гармонизированы с особенностями сфер бюджетных расходов.

2. Обеспечение работоспособности БОР должно быть сопряжено также с применением санкций не столько за результаты неправильно принятых решений, сколько за нарушение процедуры бюджетирования (бюджетного планирования). Это необходимо учесть в разработке или модификации административных регламентов для субъектов бюджетного планирования.

3. Система санкций должна включать не только денежный компонент, но и такой элемент, как дисквалификацию (своего рода «запрет на профессию»), что предполагает внесение изменений и дополнений в законы, регламентирующие прохождение государственной службы.

4. Бюджетный процесс должен быть вплетен в процесс формирования государственной политики в сферах, которые связаны с финансовыми государственными обязательствами, предполагают бюджетные расходы. С этой целью необходимо обеспечить координацию реформы бюджетного процесса с другими направлениями реформ (государственной службы, административной реформыреформой, реформы реформой государственного регулирования). Такая координация может обеспечить взаимодополняемость реформирования бюджетного процесса и процесса формирования политики на уровне разработки и обсуждения проектов нормативно-правовых актов, мониторинга результативности их применения.

5. В целях ускоренного обучения процедурам и разрешения спорных вопросов применения отдельных компонентов БОР, а также в качестве варианта процедур, о которых шла речь шла в предыдущем пункте, можно создать на базе одного из министерств (учитывая в сложившуюся сложившейся структуру структуре федеральных органов исполнительной власти, данные функции могло бы выполнять Минэкономразвития) или вне структуры правительства информационно-консультативный центр, в котором концентрировалась бы информация по следующим направлениям: (1) основные трудности в применении БОР, (2) варианты решения возникающих при применении БОР вопросов, а также информация об экспертах, сферах их компетенции и т.п., (3) сопряженность БОР с другими направлениями реформ, в первую очередь — реформ в области государственного управления и государственного регулирования