Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111

Вид материала

Документы

Содержание 7.3. Частно-государственное партнерство: перспективы и ограничения Таблица 7.1 Виды до частно-государственного партнерства Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий

Подобный материал:

• Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
• Их решения, 3402.49kb.
• В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
• Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
• Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
• Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
• В начале XXI века, 3124.44kb.
• Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
• Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
• Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.

7.3. Частно-государственное партнерство: перспективы и ограничения

Суть проблемы: хотя масштабные задачи в области участия бизнеса в «национальных проектах» были поставлены Президентом еще в ноябре 2004 года на XIV съезде РСПП, практические успехи, несмотря на высокую активность государства в части создания нормативной базы частно-государственного партнерства (ЧГП), невелики. С тех пор тема ЧГП является одной из самых «модных» в России. Это связано как с объективными сложностями согласования интересов бизнеса и государства (в других странах становление такой формы занимало 10—15 лет), так и со спецификой взаимоотношений бизнеса и власти в России, «особым» российским пониманием этого процесса.

В самом общем виде ЧГП представляет собой механизм передачи бизнесу (на определенных условиях) части государственных функций по оказанию специфических общественных услуг, либо по управлению государственной/муниципальной собственностью. ЧГП — это также механизм привлечения частного капитала для реализации проектов в сферах, которые государство считает важными, но которые, с одной стороны, не являются коммерчески привлекательными для бизнеса, а, с другой — не могут быть профинансированными государством из-за отсутствия у него достаточного количества ресурсов.

В первом случае — передачи частному бизнесу государственных функций и/или государственной собственности — предполагается, что эффективность ЧГП базируется на большей эффективности частного бизнеса, при прочих равных условиях, по сравнению с прямым государственным управлением. Во втором случае государство снижает риски частных инвесторов, гарантируя им получение приемлемой отдачи от инвестиций в проектах со слишком длительным сроком окупаемости, коммерчески не привлекательными привлекательных в обычных условиях.

Примером проектов ЧГП первого типа могут служить проекты по передаче в частное управления инфраструктурных объектов ЖКХ при накладываемых ограничениях на качество предоставляемых услуг и тарифы на эти услуги. Примером проектов второго типа является строительство дорог общего пользования частными инвесторами, при условии предоставления им правовых и экономических гарантий возврата инвестиций (например, за счет льготной ставки аренды на определенный период в придорожной зоне на срок окупаемости инвестиций).

Как правило, проекты ЧГП лежат в сфере инфраструктуры — социальной, транспортной и т.п., — и могут быть разделены на проекты по управлению государственной собственностью в этой сфере, которая не может быть по экономическим или иным причинам приватизирована, и проекты, связанные с созданием объектов инфраструктуры. Проекты по созданию чаще всего предполагают затем и передачу функций управления/использования этими объектами частному бизнесу (по крайней мере, на время окупаемости инвестиций). Существенной особенностью ЧГП является проектный подход, т.е. каждая конкретная «сделка» бизнеса и государства является специфической: касается определенного объекта и содержит свой набор условий и взаимных обязательств. Законодательно возможно определить только некоторые типовые, рамочные условия таких соглашений, но невозможно регламентировать способы решения всех возникающих проблем. Именно поэтому во многих станах, применяющих форму ЧГП, основная масса контрактов заключается между бизнесом и властью на региональном и местом уровне.

В зависимости типа контрактов между властью и частным бизнесом выделяют следующие виды (типы) ЧГП (Таблица 7.1).

Таблица 7.1 Виды до частно-государственного партнерства

Тип контракта	Сроки контракта	Вид компенсации
Сервисные контракты	Короткие (1—3 года)	Вознаграждение за выполненный объем услуг
Управляющие контракты	Средние (3—8 лет)	Вознаграждение за услуги
Аренда объектов	Длительный (до 15 лет)	Доходы от использования арендованного имущества
Строительство, управление, передача	Длительный (15—25 лет)	Компенсация за создание объекта, вознаграждение за обслуживание
Концессионное соглашение	Длительный (15—30 лет)	Доходы от использования объектов за вычетом оговоренной платы государству

В России, наряду с безусловно огромным потенциалом использования ЧГП (большое число инфраструктурных проектов, при низком качестве государственного управления, нехваткой нехватка государственных ресурсов, особенно на региональном и местном уровнях, для поддержания и создания инфраструктуры), существует целый «букет» препятствий для широкого применения этих механизмов. Эти препятствия и барьеры можно условно разделить на институциональные, экономические и политические (идеологические). Деление это условно, потому что, как правило, в каждом конкретном случае имеют место одновременно несколько барьеров.

Институциональные препятствия связаны с несколькими обстоятельствами. Во-первых, до последнего времени не существовало правовых условий заключения контрактов ЧГП, в нормативно-законодательной базе отсутствовала такая важная форма ЧГП, таких как концессия (она предусмотрена только в Земельном и Лесном Кодексах). Принятый еще в 2005 г. Федеральный закон «О концессионных соглашениях», во-первых, существенно ограничил сферы применения концессий, а во-вторых, поставил возможность его реализации в зависимость от разработки большого числа подзаконных актов, в частности разработки «типовых соглашений» для различных объектов. Кроме того, по крупным проектам потребуется потребуются специальные решения Правительства или даже Президента, что в условиях российской бюрократии способно полностью парализовать процесс.

Во-вторых, многие традиционные для ЧГП «ниши» заняты государственными псевдо-коммерческими организациями в форме государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУПов и МУПов), которые, мягко говоря, не заинтересованы в передаче своих функций частному бизнесу. Учитывая «встроенность» этих организаций в систему власти, они обладают зачастую значительными лоббистскими возможностями по блокированию ЧГП. Кроме того, переход к ЧГП создает значительные проблемы для местной власти, связанные с необходимостью ликвидации таких предприятий, что также создает определенные анти-стимулы для реализации проектов ЧГП на местном уровне. На федеральном уровне сферы, потенциально привлекательные для ЧГП, контролируются государственными корпорациями или компаниями с доминированием государства, что также создает конфликт интересов при переходе к ЧГП.

В-третьих, в России сложилась система взаимодействия бизнеса и власти, которая не имеет ничего общего с равноправным партнерством. Мы имеем такое взаимодействие преимущественно в форме «захвата власти» или «захвата бизнеса» (state capture/business capture), когда имеет место по существу совместный бизнес представителей государства и предпринимателей на основе разделения ренты, но никак не партнерство для решения государственных задач.

С экономической точки зрения многие проекты ЧГП также трудно реализуемы, в первую очередь, в силу того, что сложившаяся система государственных тарифов не обеспечивает нормальное воспроизводство инфраструктуры и, тем более, не позволяет покрыть инвестиционные издержки частного инвестора. Переход к ЧГП в этих условиях неизбежно должен сопровождаться ростом тарифов, что означает дополнительные социальные и политические издержки для власти. Зачастую власть рассматривает ЧГП как совместный бизнес государства и частного предпринимателя и рассчитывает на долю в прибыли, в то время как суть проектов ЧГП в том, что участники получают разные виды отдачи: бизнес — прибыль, а государство — эффективное решение сугубо государственных задач. Широкое участие государства в экономической деятельности, характерное для России в форме государственных компаний, более привычно и понятно для власти.

И, наконец, последним, но, возможно, наиболее серьезным препятствием для широкомасштабного внедрения ЧГП в российскую практику является отсутствие доверия между бизнесом и властью, наличие негативного опыта сотрудничества власти и бизнеса в новейшей российской истории. Идеологически власть не готова признать бизнес партнером в реализации государственных целей и задач. В массе своей желание бизнеса проникнуть в сферы традиционно государственной деятельности воспринимается как желание неправомерно заработать на бюджете, получить ренту. Любые экономические контакты бизнеса и власти воспринимаются как почва для коррупции. С другой стороны, бизнес не верит в последовательность и преемственность государственной политики и желание государства выполнять соглашения. Пример Соглашений о разделе продукции на Сахалине, дело Юкоса и многие другие «инциденты» достаточно хорошо показывают, что государство легко отказывается от обещаний и, в условиях слабой и зависимой судебной системы, всегда может как минимум «пересмотреть» как формальные, так и неформальные условия контрактов, если обстоятельства изменятся. Для инфраструктурных проектов с использованием ЧГП, где сроки окупаемости измеряются многими годами или десятилетиями, неуверенность в стабильности условий делает риски участия бизнеса в таких проектах запредельными.

В то же время, государство не хочет брать на себя никаких инвестиционных рисков при реализации крупных инфраструктурных проектов. Как выразился один из высокопоставленных чиновников: «Мы хотим, чтобы бизнес стал старшим партнером, на котором лежит ответственность, риски, а государство будет лишь помогать ему, решая свои проблемы с помощью бизнеса». Имеет место своего рода «иждивенческий» подход со стороны государства: хотим, чтобы нечто было сделано, но не хотим брать никаких обязательств. Вместе с тем, распределение рисков в рамках проектов ЧГП между государственным и частным сектором лежит в основе всех проектов ЧГП. Для успешной реализации проектов ЧГП и обеспечения их инвестиционной привлекательности важно сохранить баланс между рисками, которые несет частный сектор, и ожидаемой доходностью частных инвестиций. Чем больше рисков несет частный сектор, тем большую доходность должен обеспечивать проект. Бизнес, однако, справедливо полагает, что даже если он возьмет на себя все риски, много заработать ему все равно не дадут, тем или иным способом ограничив доходность.

В свет вышесказанного, неудивительно, что проекты ЧГП более или менее успешно развиваются в России только в очень специфических областях, где у бизнеса фактически нет выбора: участвовать в таких проектах или нет. Типичным примером может служить сотрудничество между государством и бизнесом в создании и развитии портовой инфраструктуры. Акватория порта, объекты обеспечения безопасности судоходства, причалы являются по закону государственной собственностью и сферой ответственности, и не могут быть приватизированы. Недостаток государственных вложений в поддержание таких сооружений ведет к тому, что частные компании, работающие в порту, либо вынуждены безвозмездно за свой счет поддерживать государственную инфраструктуру, либо нести существенные убытки. В этих случаях бизнес охотно идет на проекты в форме ЧГП, поскольку при любых условиях это лучше, чем статус-кво.

В целом, неразвитость институтов и взаимное недоверие государства и бизнеса ведут к тому, что и в настоящее время и в перспективе эта форма рассматривается не как массовая, а, скорее, как «штучные» соглашения между крупнейшими компаниями, регионами и федеральным правительством по поводу реализации отдельных сверхкрупных инфраструктурных проектов. Средний бизнес во многом остается за границами ЧГП.

Масштабы распространения ЧГП как формы реализации экономических проектов в России зависят от выполнения следующих необходимых основных условий:

— государство должно предложить бизнесу участие в партнерстве в широком круге отраслей, т.е. должно захотеть проявить инициативу;

— государство должно предложить достаточно привлекательные условия для участия бизнеса в таких проектах, в том числе выведя тарифы на платные государственные услуги на уровень экономической окупаемости вложений в такие проекты;

— бизнес должен поверить, что государство захочет и сможет выполнять условия контракта, т.е. потребуется принципиальное повышение уровня взаимного доверия государства и бизнеса;

— необходимо существенно повысить качество контрактной дисциплины при взаимодействии государства и бизнеса, в том числе, снизить уровень коррупции и создать независимую судебную систему для разрешения неизбежных конфликтов по поводу контрактов ЧГП.

В полной мере эти условия, видимо, нереализуемы в среднесрочной перспективе, независимо от выбранной стратегии, но степень их реализации существенно различается в разных вариантах.

Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий

Стратегия «Рантье»

Вероятный способ решения: в этом варианте у государства нет стимулов для реализации по -настоящему крупных проектов с привлечением частного капитала. В сфере локальных проектов на местном и региональном уровне уровнях таких стимулов также нет, поскольку бюджетное финансирование осуществляется «по потребностям», а институциональные реформы замедляются. В этом сценарии ЧГП как форма реализации проектов не развивается. Реализуются исключительно крупные «имиджевые» проекты, либо проекты, в которые крупный российский бизнес вкладывает средства не потому, что они экономически прибыльны, а как «плату» за сохранение хороших взаимоотношений с властью. На региональном уровне — участие бизнеса в ряде проектов, как «благотворительность» (часто вынужденная), опять-таки как плата за невмешательство властей в основной бизнес.

Последствия: нарастающее отставание уровня качества широкого круга государственных и бюджетных услуг от современных требований к ним, начиная от услуг транспортной инфраструктуры до услуг жилищно-коммунального комплекса.

Стратегия «Мобилизация»

Вероятный способ решения: эта стратегия также не создает комплексных условий для распространения ЧГП, однако, в отличие от предыдущего варианта стратегии, у государства имеется острая необходимость в привлечении частных ресурсов для реализации крупных «мобилизационных» проектов. Вовлечение частных компаний в реализацию проектов может, безусловно, проходить отчасти по «добровольно-принудительному» принципу, но в целом потребует и создания системы достаточно четких контрактных обязательств между государством и инвесторами. В этом случае будет разработано ограниченное число крупных инвестиционных соглашений с крупным иностранным и российским бизнесом, регламентирующих участие последнего в рамках ЧГП. Для повышения степени взаимного доверия и взаимных гарантий возможно даже использование контрактов, предусматривающих решение споров вне российской юрисдикции.

Особенность ЧГП в рамках неомобилизационной стратегии — «штучность» проектов ЧГП, ограниченность сфер их применения приоритетам государственной политики (энергетическая инфраструктура, транспортная инфраструктура, проекты в отдельных высокотехнологичных отраслях), исключенность из системы ЧГП среднего бизнеса, региональных и местных властей.

Последствия: улучшение ситуации в приоритетных отраслях, однако нарастание отставания от них отраслей не приоритетных, т.е. нарастание неравномерности и усиление «слоистости» российской экономики.

Стратегия «Инерция»

Вероятный способ решения: этот вариант сохраняет сложившиеся тенденции в развитии ЧГП: медленное развитие нормативной базы (с большим числом оговорок и часто неэффективной), упор в реализации политики на государственный сектор (крупные компании с государственным участием) в реализации политики, нестабильность законодательства, периодическое «шараханье» от позиции «ЧГП — это наше все», до «Не допустим обогащения частников за счет народа и государства». ЧГП остается на уровне риторики с незначительным числом реализуемых проектов в области развития портовой инфраструктуры, строительства ограниченного числа платных дорог, транспортных терминалов и т.п. Так же как и в предыдущем варианте, ЧГП мало затрагивает средний бизнес, хотя на региональном уровне будут реализовываться проекты (большей частью «в порядке эксперимента») по передаче функций управления в сфере ЖКХ частным компаниям.

Последствия: близки к последствиям стратегии «Рантье», т.е. нарастающее отставание уровня качества широкого круга государственных услуг от современных требований к ним, начиная от услуг транспортной инфраструктуры до услуг жилищно-коммунального комплекса.

Стратегия «Модернизация»

Вероятный способ решения: вариант предусматривает как серьезные и последовательные реформы в области создания институтов, обеспечивающих рост доверия между властью и бизнесом (в том числе за счет снижения коррупции), так и структурные реформы в сфере ЖКХ, образования, здравоохранения и других социальных сферах с целью создания экономически привлекательных условий для участия бизнеса в проектах ЧГП. При реализации модернизационной стратегии можно рассчитывать на широкое распространение различных форм ЧГП, прежде всего в регионах и на муниципальном уровне.

Последствия: ощутимое сокращение государственного сектора в целом, сохранение доминирования государства только в небольшом числе стратегически важных отраслей. Издержками данного сценария, скорее всего, станет рост некоторых тарифов, платной компоненты в получении социальных услуг за пределами обязательного минимума, необходимость разработки и реализации систем компенсации для ряда категорий населения. Модернизационный сценарий, естественно, привлекателен в долгосрочной перспективе, но его запуск в ближайшие годы потребует огромных усилий.