Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111
| Вид материала | Документы |
- Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
- Их решения, 3402.49kb.
- В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
- Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
- Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
- Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
- В начале XXI века, 3124.44kb.
- Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
- Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
- Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.
7.4 Инструменты прямого государственного участия в социально-экономическом развитии
Место и роль инструментов прямого государственного участия в социально-экономическом развитии
Государственные программы являются одним из основных инструментов решения долго- и среднесрочных задач в области социально-экономического и научно-технического развития практически во всех странах, независимо от степени «рыночности» экономики и уровня экономического развития. В основном применение этих инструментов базируется на принципах программно-целевого управления (планирования). В странах с рыночной экономикой государственные программы рассматриваются, с одной стороны, как способ компенсации «провалов рынка», с другой — как наиболее действенный механизм расходования государственных средств, позволяющий теоретически снизить неэффективность, свойственную государственным расходам, предотвратить нецелевое использование бюджетных средств.
Для лучшего понимания того, как работают (или почему не работают) программы в российской практике, необходимо сделать некоторые методические замечания. В повседневной политической риторике программой называется все что угодно: план действия (перечень мероприятий), декларация целей, набор инвестиционных проектов и т.п. Однако, как реальный инструмент активной государственной политики программа предполагает наличие трех элементов: цели, способа ее достижения (комплекса действий, мероприятий) и, ресурсов, выделяемых на достижение этой цели.
Программа в чистом виде имеет право на существование, когда есть некоторая проблема. Проблема определяется как значительный разрыв между желаемым состоянием и текущим состоянием, который не может быть преодолен без целенаправленного вмешательства. Поскольку программа фиксирует ресурсы и сроки достижения цели, то она всегда ограничена во времени. Программа выступает как инструмент концентрации ресурсов на достижении конкретной цели и, в этом смысле, ограничена «в пространстве»: задача решается в отрыве от всех других существующих задач, не может и не должна учитывать все другие цели, в том числе те, которые достигаются непрограммными методами или другими программами.
Согласно классическим принципам программно-целевого управления, программа предполагает единство управления, т.е. специальный программный орган, распоряжающийся ресурсами, выделенными на реализацию программы, цели которого совпадают с целями программы, и который несет ответственность за достижение этой (и только этой) цели. На практике этот принцип выполняется крайне редко. В том числе, и в силу того, что его соблюдение повышало бы стоимость распределения ресурсов (накладные издержки), что экономически целесообразно только в случае, когда эффект от централизации управления превышает дополнительные затраты на управление.
Обозначенные общие принципы имеют ряд важных следствий. Во-первых, деятельность Правительства (или государства в целом) не может быть полностью «разложена» на программы. В этом случае неизбежны ситуации, когда ряд задач «проваливаются» через сито программ, не решаются и генерируют новые проблемы. Чем больше число программ, тем сложнее их координировать, тем меньше остается ресурсов на реализацию «не программных» мероприятий и функций. Во-вторых, возникает важное различие между «ориентацией на результат» — фиксацией количественных показателей той или иной деятельности — и собственно целевыми программами. Например, практически любая деятельность, направленная на «совершенствование», «повышение/снижение», может быть выражена в тех или иных количественных индикаторах, но это совершенно не означает, что такая деятельность должна быть оформлена как целевая программа.
Российская практика использования целевых программ для реализации государственной политики
Государственные программы (а, точнее, федеральные целевые программы — ФЦП) возникли в новейшей российской экономической истории в середине 90-х годов. Несмотря на то, что основные принципы программно-целевого управления были закреплены в Постановлении Правительства № 594 в 1996 г., они долгое время не имели серьезного влияния на экономическое развитие. Это было связано с несколькими объективными и субъективными обстоятельствами. Во-первых, у государства было крайне мало сводных ресурсов, которые целиком шли на решение сиюминутных текущих задач. Во-вторых, в условиях нестабильного и волатильного развития, высоких темпов инфляции бюджет не мог брать на себя даже среднесрочные обязательства: все планы, выходящие за пределы текущего финансового года, можно было рассматривать исключительно как декларации о намерениях. «Недофинансирование» программ достигала достигало 90% даже в части расходов федерального бюджета, что превращало программы в профанацию. В-третьих, господствовавшая либеральная экономическая идеология фактически рассматривала любые любое государственное вмешательство как «абсолютное зло» (при крайне неэффективном госуправлении это было не далеко от истины), что приводило к торможению и «саботажу» любых предложений по финансированию программ со стороны экономических ведомств, прежде всего, министерства финансов.
В этих условиях ФЦП по существу превратились в инструмент «латания дыр», либо в способа удовлетворитьудовлетворения лоббистскиелоббистских запросы запросов отдельных ведомств вне рамок обычной бюджетной процедуры. Ресурсное наполнение программы, и, тем более,, уровень фактического ее наполнения, зависели от влиятельности и лоббистских возможностей конкретного игрока. Конкретные целевые параметры, как правило, не фиксировались, а контроль за эффективностью расходования выделенных средств был достаточно формальным.
Поскольку выделяемые и даже планируемые в программах средства были мизерными и очевидно не могли решить никакой серьезной проблемы, возникла практика «приписывания» к ресурсам программы других источников финансирования помимо федерального бюджета — средств региональных бюджетов и, так называемых, «внебюджетных» средств — в основном, предполагаемых частных инвестиций, которые будут направлены на решение продекларированной цели. Так как никаких механизмов привлечения этих дополнительных средств не существовало, то они либо не выделялись, либо их выделение никак не было никак связано с программой и некоимникоим образом не координировалось.
Безответственность заказчиков и исполнителей программ (а какая может быть ответственность, если целевые показатели не зафиксированы, денег выделяется в несколько раз меньше запланированного, а «со-инвесторы» в лице региональных бюджетов и частников «почему-то» денег на программные мероприятия не выделяют) приводила к тому, что число программ резко увеличивалось. С 2000 года предпринимались усилия подчинить процесс формирования ФЦП некоторым приоритетам и критериям, радикально сократив их число. Однако установленные приоритеты в формировании ФЦП служили, скорее, для формального объединения различных программ под той или иной рубрикой, но не стали инструментом жесткого отбора (селекции) программ и подпрограмм. Так, в 2001 г. предполагалось, что количество программ в 2002 г. будет сокращено до 20—30. Однако внешне резкое сокращение числа отдельных ФЦП было больше связано с «трансформацией» ряда программ в подпрограммы — если в 2001 г. всего насчитывалось 162 целевые программы и подпрограммы, то в 2002 г. — 138. К 2003 г. совокупное число программ и подпрограмм достигло 149. При этом средний размер программы не превышал 30—35 млн. долларов7.
Заметим, что для управления такими средствами создание специальных управляющих структур было неэффективно, и они, как правило, и не создавались. Функции управляющего органа программой органа возлагались на один из департаментов того или иного ведомства.
Таким образом, практика первого десятилетия использования ФЦП как инструмента государственного управления развитием свидетельствует о крайне низкой его эффективности. Проведенная межведомственной группой экспертов в 2004 году. оценка качества программ показала, что более 90% программ и подпрограмм не соответствуют даже формальным требованиям действовавшей тогда нормативной базы. Справедливости ради отметим, что «ущерб» от неэффективности ФЦП был относительно незначителен: расходы на все программы не превышали 7—9% от непроцентных расходов бюджета, который и сам в 2000—2003 гг. был невелик.
Начиная с 2004 года Правительство принимает усилия для улучшения ситуации. Реализация некоторых, наиболее «одиозных» ФЦП была прекращена, существенно ужесточились требования к вновь формируемым программам. Существенно более стабильным стало финансирование действующих программ. Можно ожидать роста стабильности и предсказуемости в финансировании программ в связи с переходом на трехлетний бюджет.
В результате «расчистки» ФЦП их число сократилось примерно до 100 (с учетом подпрограмм) в 2006 г. и примерно до 80 — в 2007 г. С учетом роста общего финансирования программ средняя программа «потяжелела» примерно до 240 млн. долларов.
Однако, несмотря на прогресс в этой области, некоторые «родовые» недостатки федеральных программ по-прежнему сохраняются. Это, прежде всего, относится к отсутствию механизмов привлечения «внешних» средств (региональных и частных), к отсутствию действенного механизма мониторинга достижения целей программ. Отчасти сохраняется и практика инициирования программ без детального анализа, когда возникновение программы связано с инициативой Президента без должной подготовительной и аналитической работы (так называемые, «Президентские программы»).
Ограничения, характерные для ФЦП, — долгие процедуры разработки и утверждения, сложность с привлечением софинансирования проектов из внебюджетных источников, проблемы с координацией межведомственных программ и др. — наряду с установкой на более широкое применение программно-целевого управления привели к появлению в последние годы целого набора новых инструментов прямого государственного вмешательства. К ним, в той или иной степени, можно отнести ведомственные целевые программы, отраслевые стратегии развития, Банк развития, инвестиционный фонд. Однако ни один из этих инструментов не в состоянии заменить и/или «потеснить» ФЦП.
Ведомственные программы появились как инструмент повышения эффективности государственного управления в рамках «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)», прежде всего, текущими расходами. Формально, по некоторым признакам они близки к ФЦП: имеют цели и целевые показатели, сроки реализации, ноно, как правилоправило, предполагают реструктуризацию уже выделяемых в рамках «обычного» бюджета средств и служат, скорее, инструментом дополнительного обоснования величины расходов ведомств, а также (пока теоретически) позволяют лучше контролировать эффективность государственных расходов.
Увлечение разработкой стратегий приходится на 2005—2006 годы. Часть из них, такие как Энергетическая стратегия, в действительности представляют собой долгосрочный прогноз вместе с набором крупных инвестиционных проектов, но в основном отраслевые стратегии выступают в качестве «упаковки» для ведомственных и федеральных целевых программ, лишены нормативной базы и не могут быть инструментами реальной государственной политики.
Что касается, таких институтов, как Банк развития и инвестиционный фонд, то они изначально фиксируют определяют цели своей деятельности в самом общем виде, что не позволяет фиксировать целевые нормативы. Отбор проектов для реализации осуществляется на конкурсной основе и, соответственно, заранее, вообще говоря, не определен.
Идеологически близка к «программированию» концепция национальных проектов, которые иногда и рассматривают как своего рода «мега-программы». Но, в отличиеи от программ, этот инструмент более краткосрочный, направлен преимущественно на управление текущими расходами, а не инвестициями, не регулируется специальной нормативной базой. Скорее, такой подход следует отнести к категории «рамочных» программ, формально объединяющих действия, направленные на быстрое решение накопившихся проблем в определенной сфере экономики.
Единственным инструментов, входящим в обиход современной российской экономической политики, который в перспективе может потеснить ФЦП, является создание под определенные государственные задачи и приоритеты специальных государственных корпораций. Вместе с тем, этот подход, решая некоторые из существующих в практике ФЦП проблем, — наличие более четкого и внятного корпоративного законодательства, относительно более гибкие механизмы привлечения внебюджетного финансирования — имеет и существенные недостатки. В частности, это типичный случай «вечной» программы, не имеющей четких временных границ, меньшие возможности по контролю со стороны государства, несущий в себе возможные конфликты интересов между менеджментом и собственником (государством). Тем не менее, на определенном этапе возможен «симбиоз» корпоративного строительства и программирования, что имеет место в таких, например, парах, как программа развития гражданской авиатехники и существование Объединенной авиастроительной корпорации. Однако, выделение (по существу, безконкурсноебесконкурсное) бюджетных средств корпоративным структурам может рассматриваться как прямое субсидирование коммерческих структур и вступать в противоречие с нормами международного права. Это создает барьеры или, как минимум, существенно ограничивает применение ФЦП для целей поддержки государственных корпораций.
Таким образом, целевые программы станутся в обозримой перспективе наиболее распространенным инструментом государственной политики, хотя направления, масштабы и практика их применения будут различными при разных сценариях общей стратегии развития.
Стратегии развития и перспективы государственных целевых программ
Стратегия Рантье
В этом варианте стратегии особой потребности у государства в развитии инструмента ФЦП нет. Он будет использоваться преимущественно как один из удобных способов выделения дополнительных средств тем или иным экономическим агентам, например, регионам, поскольку позволяет дополнить достаточно регламентированную систему межбюджетных трансфертов, выделяя средства «нужным» территориям.
Поскольку данная стратегия направлена преимущественно на повышение текущих доходов агентов, в то время как программы предполагают все-таки накопление (отказ от потребления) ради будущих доходов, востребованность этого инструмента в рамках данной стратегии не велика.
Стратегия Мобилизация
В рамках этой стратегии инструмент ФЦП будет наиболее востребован. Целевые программы, даже в немодернизированном виде, хорошо подходят для концентрацияконцентрации усилий на ограниченном числе приоритетных направлений. При реализации данной стратегии под каждый приоритет неизбежно будет разработана соответствующая целевая программа, в рамках которой будет, в частности, реализовываться привлечение в приоритетные области внебюджетных средств, зачастую, вероятно, на «добровольно-принудительных» принципах. При неомобилизационной стратегии можно ожидать изменение изменения структуры ФЦП за счет снижения числа и удельного веса региональных программ при увеличении доли крупных отраслевых программ.
При этом сценарии возможно даже некоторое повышение эффективности программных инструментов, поскольку система управления приблизится к принципу «одна программа — один орган управления». Возможно, что ведомства будут создаваться специально для реализации масштабной программы, и для них реализация программы станет основной функцией.
Стратегия Инерция
Фактически, в этом сценарии роль и место ФЦП в системе государственного управления существенно не меняются. Они выполняют те же функции, что и в настоящее время: отчасти — способ «награждения» нужных ведомств и регионов, отчасти — способ организации государственных инвестиций. Привлечение внебюджетных средств останется формальным, а эффективность — достаточно низкой.
Стратегия Модернизация
Этот вариант развития предусматривает, в первую очередь, последовательные реформы в институциональной сфере. Как показывает практика (например, достаточно печальный опыт программы по совершенствованию судебной системы), программно-целевые методы управления не всегда эффективны. Тем не менее, решение стратегических государственных задач будет требовать разработки и реализации различных программ, прежде всего, в области создания инфраструктуры общегосударственного значения, поддержки науки и технологий и т.п. Сохранится и даже усилится роль ФЦП как инструмента регионального развития, но в этой сфере акцент сместится на разработку программ собственно регионами при возможном софинансировании со стороны федерального бюджета.
Эффективность применения инструмента целевых программ будет зависеть от повышения эффективности государственного управления в целом. При успешной реализации стратегии модернизации можно рассчитывать и на более широкое распространение целевых программ как инструмента частно-государственного партнерства, поскольку этот вариант предполагает повышение степени взаимного доверия и гармонизацию отношений между властью и бизнесом.