Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111
| Вид материала | Документы |
- Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
- Их решения, 3402.49kb.
- В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
- Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
- Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
- Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
- В начале XXI века, 3124.44kb.
- Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
- Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
- Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.
7.1 Управление рисками в сфере внешней и внешнеэкономической политики
А. Внешнеполитические риски
Суть проблемы: ключевая проблема внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности России на период до 2016 г. связана с созданием благоприятных условий для успешного завершения процессов экономической, политической и социальной модернизации российского общества. Проекты, не связанные с достижением этой цели и преследующие статусные или идеологические цели («формирование альтернативных центров силы», «поддержание престижа», «гонка за лидером»), в современных условиях представляют собой трату ресурсов, неоправданную как с точки зрения реальных задач, стоящих перед страной, так и с точки зрения интересов основных социальных групп.
В то же время объем и эффективность расходов должны быть достаточными для исключения острых политических и экономических кризисов, угрожающих российским интересам и целям внутреннего развития страны, либо для снижения издержек таких кризисов, если их источники находятся вне контроля со стороны России. Таким образом, решение проблемы связано, в первую очередь, со снижением рисков, обусловленных действием внешних по отношению к России политических и экономических факторов. Экономия на реализации внешних приоритетов при таком подходе недопустима, поскольку она автоматически ставит под угрозу достижение внутренних целей развития. Но принцип достаточности должен трактоваться как минимизация отвлечения средств от внутренней модернизации.
К настоящему времени сложился достаточно устойчивый консенсус в отношении неурегулированных вопросов, оставшихся «в наследство» от бывшего СССР. Россия рассматривает подобные вопросы как предмет двустороннего диалога с заинтересованными сторонами. Россия — это новое в правовом отношении государство, свободное от идеологии бывшего СССР. Оно не несет ответственности за деяния СССР, и приняло на себя в качестве его правопреемника лишь четко определенные ограниченные обязательства. Россия и ее народ в максимальной степени пострадали от эксцессов коммунистического режима (в плане человеческих, материальных и культурных потерь), поэтому в правовом и человеческом отношении некорректна постановка вопроса о ее моральной или юридической ответственности за ущерб, нанесенный деятельностью коммунистического руководства бывшего СССР каким-либо другим пострадавшим сторонам.
В отношении вопросов, поставленных на повестку дня процессами, последовавшими после распада бывшего СССР, аналогичного консенсуса не наблюдается. Проблема снижения внешних рисков имеет выраженную специфику применительно к действию факторов, относящихся к сфере внешней политики, обороны и безопасности, с одной стороны, и к внешнеэкономической сфере, — с другой. В первом случае речь идет о сокращении вероятности негативного влияния внешних событий на модернизационные процессы в стране, во втором случае — также и об обеспечении прироста ресурсов, которые могут быть направлены на цели модернизации. В связи с этим как варианты решения проблемы в рамках каждого из 4 рассматриваемых сценариев, так и коалиции в пользу соответствующих вариантов, будут различными для каждой группы факторов.
Основные различия между сценариями снижения рисков в сфере внешней политики, обороны и безопасности связаны с базовыми подходами к взаимодействию с внешним миром (реагирование на внешние вызовы или управление факторами, их генерирующими) и характером предпринимаемых усилий: тактических, направленных на решение конкретных проблем, или стратегических, направленных на устранение угроз в долгосрочном периоде.
Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий
Стратегия «Рантье»
Решение проблемы рассматривается в контексте поддержания внешних условий, обеспечивающих, с одной стороны, высокие цены на энергоносители, сырьевые товары и продукты первичной переработки сырья. Внутри страны фоном будет постоянная конкуренция за социальные выплаты и перераспределение бюджетных расходов и отсутствие инициативных проектов в сфере внешней политики, обороны и безопасности, что обеспечивает экономию ресурсов, предназначенных для реализации перераспределительных программ. На практике это предполагает проведение политики «консервации стабильности» на пространстве СНГ и недопущение резких изменений политической ситуации. По отношению к процессам за пределами СНГ применяется комбинированная стратегия: с одной стороны, принцип «не вмешиваемся в чужие дела и ожидаем невмешательства в наши», с другой стороны, — минимально затратная дипломатическая деятельность, косвенно рассчитанная на сохранение высоких мировых цены на нефть.
Поддержка данного решения проблемы обеспечивается политическими и экономическими элитами, заинтересованными в максимизации перераспределительных трансфертов, частью электората, которая является получателем этих трансфертов.
Перспективы решения проблемы — в целом негативные. Ожидания ключевых стран-партнеров делают невозможной реализацию Россией ситуации статус-кво, а политика «изоляционизма в рамках СНГ» ставит страну в позицию «вечно обороняющегося» по отношению к инициативам, которые продвигают на пространстве СНГ третьи страны. Самоустранение от участия в процессах управления международными процессами и отсутствие действенных рычагов реагирования на внешние вызовы все более оттесняет Россию на периферию мировой политики. В долгосрочной перспективе внешние угрозы внутреннему развитию нарастают, а возможности борьбы с ними — снижаются.
Стратегия «Мобилизация»
Решение проблемы связано либо с активным воздействием на внешние процессы, в которых усматривается угроза, либо с попытками создания имиджа страны, миролюбивой, но «готовой принять любой вызов». Вопросы внешней политики рассматриваются фактически как равные по важности целям во внутренней политике; приоритет внутренних задач признается лишь для краткосрочного периода (риторика типа «мирной передышки», «накопления сил»). Ресурсной основой мобилизационного сценария выступает энергетический сектор («энергетическая сверхдержава»), приоритетным направлением трансферта ресурсов — «стратегические отрасли» (электроника, машиностроение, ядерная энергетика), которые способны обеспечивать решение как гражданских, так и военных задач.
Поддержка решения проблемы исходит от элит военно-промышленного комплекса, а также части интеллектуальных кругов и электората, обеспокоенной проблемой снижения политического веса России в современном мире.
Перспективы решения проблемы — негативные. Ограниченность ресурсов и неизбежный конфликт с массой встревоженных политических сил за рубежом делают этот путь решения проблем малоэффективным. Понятие «энергетическая сверхдержава» соответствует российским запасам энергоресурсов и фактическому месту страны на мировых энергетических рынках наряду с США, Саудовской Аравией и Китаем (особенно если учитывать внутреннее потребление энергии), но ассоциация с действиями США как сверхдержавы создает ненужный, нежелательный подарок всем, кто хотел бы втащить Россию в исторические дрязги вместо модернизации и развития демократии. Любые мобилизационные стратегии по определению предполагают концентрацию и расходование ограниченных ресурсов, причем обычно малоэффективным образом. В случае России это вызвало бы дополнительные издержки внешней политики применительно к достижению вполне умеренных и рациональных целей, давление на демократические процессы внутри страны с опорой на аргументы «внешней угрозы», и отодвинуло бы вдаль модернизацию страны как достижение более эффективного способа создания ресурсов для их последующего использования на благо граждан и с целью добиться уважения в мире.
Стратегия «Инерция»
Решение проблемы связано с реагированием на внешние вызовы (модель «пожарной команды») и выдвижением локальных тактических инициатив (преимущественно на пространстве СНГ), которые, в случае успеха, преподносятся как значимые победы России на международной арене. При этом осуществляется постоянное балансирование между конструктивным взаимодействием с внешними партнерами, необходимым для реализации сложившихся сравнительных преимуществ во внешней торговле и привлечения капиталов, и «сверхдержавной риторикой», призванной подчеркнуть стремление повысить роль России на международной арене и «дать отпор недоброжелателям». Стратегические проекты во внешней политике не предлагаются либо предлагаются проекты, не намного выходящие за пределы тактического видения.
Поддержка решения проблемы обеспечивается чиновниками федерального уровня, которые пытаются «сидеть на двух стульях», лавируя между интересами крупного бизнеса и среднего класса, ориентированных на конструктивное взаимодействие с внешним миром, и интересами военно-промышленных элит и той части электората, для которой привлекательна риторика «сильной России».
Перспективы решения проблемы — негативные. Попытка «сидеть на двух стульях» с высокой вероятностью оборачивается шараханьем, а отсутствие устойчивого стратегического подхода и реактивное отношение к внешним событиям чреваты утратой действенных рычагов управления внешними условиями развития страны. Этот сценарий опасен еще и тем, что он может прикрывать «правильными словами» бездействие, неэффективность или непоследовательность в отношениях с миром, создавая риск повышения внешних издержек развития в будущем.
Стратегия «Модернизация»
Решение проблемы строится на основе принципа, согласно которому у России нет «системных причин» для конфликтов с теми или иными группами стран, однако ее интересы (и интересы ее граждан) могут не совпадать с интересами других субъектов мировой политики и экономики. Россия не имеет намерения «учить жить» кого-либо и навязывать свою точку зрения в сфере политики, идеологии или культуры зарубежным странам. Она уважительно относится к национальным интересам стран-партеров и открыта для конструктивного взаимодействия (как двустороннего, так и многостороннего) для достижения целей, представляющих общий интерес. Однако она ожидает аналогичного отношения к себе и к своим национальным интересам со стороны всех остальных стран мира. Попытки навязывания России решений, идущих вразрез с ее национальными интересами, экономическими приоритетами, интересами бизнеса и ценностями ее граждан, признаются однозначно неприемлемыми, от кого бы они ни исходили, и какая бы риторика их ни прикрывала.
При этом Россия не самоустраняется от активного участия в мирополитических процессах, а провозглашает стратегический курс на максимально полное использование механизмов защиты своих интересов. Ни одна страна мира не может претендовать на то, что ее права в сфере защиты своих граждан либо в сфере решения вопросов мировой политики и безопасности, а также набор инструментов, используемых для решения соответствующих вопросов, могут быть на легитимных основаниях шире, чем у России. Использование зарубежными странами тех или иных инструментов внешнеполитического, военно-политического и международно-правового влияния может считаться прецедентом, позволяющим России рассматривать возможности использования аналогичных инструментов в своей политике.
Поддержка решения проблемы связана с формированием коалиций с участием представителей крупного бизнеса, среднего класса и интеллектуальных кругов, заинтересованных в налаживании конструктивного взаимодействия (в первую очередь экономического) с внешним миром. Взаимодействие с миром развитых демократий строится в принципе на основе общечеловеческих ценностей и общих принципов, но отвергая двойные стандарты или маскировку национальных интересов под общие подходы.
Перспективы решения проблемы — умеренно оптимистичные. Успех данного сценария в ключевой степени зависит от возможности освоения стратегического подхода к управлению внешнеполитическими рисками, предполагающего сочетание статических и динамических механизмов поддержания стабильности. С одной стороны, Россия должна сохранить позицию одного из ключевых игроков, обеспечивающих стабильность международных политических отношений в регионе СНГ и Северо-Восточной Азии. С другой стороны, необходима разработка стратегических механизмов «упреждающего реагирования», позволяющих идентифицировать будущие вызовы и предотвратить их фактическую реализацию. Успех в долгосрочном плане будет зависеть от успеха внутренней модернизации — гражданского общества, экономики и государства.
Б. Внешнеэкономические риски
Суть проблемы: применительно к внешнеэкономическим процессам решаемая проблема имеет два аспекта: сокращение вероятности негативного влияния внешних событий на модернизационные процессы в стране («снижение внешней зависимости»), а также обеспечение прироста ресурсов, которые могут быть направлены на цели модернизации (ресурсный аспект). Одновременное достижение прогресса по обоим аспектам проблемы является ключевым критерием успеха политики, направленной на управление процессами во внешнеэкономической сфере.
Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий
Стратегия «Рантье»
Решение проблемы в ее ресурсном аспекте обеспечивается наращиванием вывоза за рубеж традиционных товаров российского экспорта (в первую очередь энергоносителей) за счет увеличения — на основе реализации масштабных инвестиционных проектов — физических объемов их производства и расширения круга обслуживаемых рынков (в перспективе до 2016 г. — главным образом за счет проникновения на энергетические рынки стран Восточной Азии). Попытки добиться ослабления внешней зависимости сводятся к инициативам в рамках международных механизмов координации ценовой политики на рынках углеводородного сырья для сокращения амплитуды ценовых колебаний (сотрудничество с ОПЕК, взаимодействие с ведущими странами -— производителями газа на основе риторики «газового картеля»). Эти инициативы, однако, не предусматривают каких-либо действий по ограничению свободы рук России на энергетических рынках.
Поддержка решения проблемы обеспечивается политическими элитами федерального и регионального уровня (причем в случае создания эффективной системы межрегиональных трансфертов — как регионами-донорами, так и регионами-реципиентами трансфертов), а также компаниями экспортного сектора.
Перспективы решения проблемы — негативные. Все внешнеэкономические риски оказываются просто отложенными до следующей понижательной фазы мирового цикла сырьевых цен. Внешнеэкономическая политика с высокой степенью вероятности окажется заложником перераспределительных тенденций, роста налогообложения, извлечения рент (в первую очередь нефтегазовых). Поскольку при перераспределительных процессах редко кто остается доволен надолго, и соседние страны, и субъекты федерации будут иметь стимулы к лоббированию в Москве, нежели к созданию благоприятных условий для российского бизнеса. Без внутренней модернизации есть угроза скатывания в порочный круг следования за мировым экономическим циклом, как это наблюдалось у сырьевых экспортеров в XX в. При данном сценарии требования к позиционированию на мировой арене и адаптации к условиям мировой экономики не слишком велики, но практически гарантирован рост зависимости от процессов, происходящих во внешнем мире.
Стратегия «Мобилизация»
Решение проблемы имеет явный «уклон» в сторону ослабления внешней зависимости. Ресурсы, генерируемые в сфере традиционного экспорта, в массовом порядке перебрасываются в отрасли, призванные обеспечивать технологическое лидерство и относительную самодостаточность России в мировой экономике. Определение отраслей и компаний- — получателей трансфертов осуществляется правительством исходя из априорных представлений о «приоритетных сферах развития экономики», но де-факто — под значительным влиянием лоббирования со стороны экономических элит. Массированный межотраслевой ресурсный трансферт сопровождается риторикой о необходимости избавиться от статуса «сырьевого придатка Запада» и «обеспечить использование национального интеллектуального потенциала». Велика вероятность осуществления высокозатратных проектов имиджевого характера (масштабные транспортные проекты в Сибири и на Дальнем Востоке, подготовка к высадке на Марс в рамках программы освоения космоса).
Поддержка решения проблемы исходит от компаний -— получателей ресурсных трансфертов, а также части политических элит, интеллектуальных кругов и электората, негативно оценивающих нынешнее место России в системе международных экономических отношений.
Перспективы решения проблемы — в целом негативные. Ресурсный трансферт в «приоритетные отрасли экономики», назначенные таковыми правительством, с высокой степенью вероятности приведет к нарастанию экономических диспропорций как ввиду ограниченной возможности прогнозирования перспектив развития отраслей в средне- и долгосрочной перспективе (ошибки идентификации приоритетных отраслей), так и ввиду высокой зависимости принимаемых решений от процессов лоббирования. При этом значительные затраты ресурсов на «снижение внешней зависимости» подрывают ресурсный потенциал решения реальных проблем экономической модернизации.
Стратегия «Инерция»
Решение проблемы фактически пущено на самотек. В период высоких мировых цен на нефть проблема в ее ресурсном аспекте решается «сама собой»; в случае снижения мировых цен все надежды возлагаются на Резервный фонд и Фонд будущих поколений (наследники нынешнего Стабилизационного фонда), однако они ослабляют давление внешних факторов исключительно на бюджет, но не на экономику в целом.
Поддержка решения проблемы исходит от чиновников федерального уровня, а также компаний-экспортеров и части региональных элит, удовлетворенных сложившимся статус- кво во внешнеэкономической сфере. Эта поддержка, однако, имеет шансы на сохранение лишь в период высоких мировых цен на углеводородное сырье.
Перспективы решения проблемы — однозначно негативные. В средне- и долгосрочном периоде проблема не решается ни в ресурсном аспекте, ни в плане ослабления зависимости от процессов во внешней среде. При падении мировых цен на нефть данный сценарий обречен.
Стратегия «Модернизация»
Решение проблемы видится в контексте обеспечения стабильных экспортных доходов и притока передовых импортных технологий для качественной модернизации производства товаров и услуг в российской экономике. В рамках данного сценария перед Россией не ставится задача максимизации экспортных доходов как таковых (и тем более — физических объемов поставок экспортных товаров, в первую очередь энергоносителей, на мировой рынок). Речь идет о том, чтобы минимизировать потери российской экономики от колебаний мировых цен и использовать ресурсы, генерируемые традиционными экспортными отраслями, для повышения конкурентоспособности экономики в целом посредством использования адекватных инструментов как макроэкономической, так и промышленной политики.
Поддержка решения проблемы обеспечивается компаниями крупного и среднего бизнеса, заинтересованными в повышении конкурентоспособности своей продукции на мировых рынках и диверсификации сфер деятельности (последнее — особенно применительно к сырьевым компаниям), а также частью политических элит, интеллектуальных кругов и электората, негативно оценивающих нынешнее место России в системе международных экономических отношений и видящих перспективы его улучшения на пути экономической модернизации.
Перспективы решения проблемы — в целом оптимистичные. Включение российских компаний в глобальные цепочки добавленной стоимости и выстраивание соответствующих цепочек под их контролем обеспечивает повышение конкурентоспособности на рынках товаров и услуг; стимулирование импорта технологий (в т.ч. через поощрение прямых иностранных инвестиций) создает благоприятные условия для роста технологического уровня экономики; дальнейшая либерализация торговли после присоединения к ВТО обеспечивает стимулы к перетоку капитала из стагнирующих ниш специализации в динамично развивающиеся. При этом проблема ослабления внешней зависимости решается не за счет искусственного межотраслевого трансферта ресурсов, а за счет создания стимулов к повышению степени переработки сырья и развития экспортно-ориентированных производств в сфере обрабатывающей промышленности и профессиональных услуг.
Для решения проблемы создания благоприятных внешних условий для успешного развития страны наиболее предпочтительным оказывается сценарий «Модернизация». Данный сценарий не может быть реализован «с чистого листа», а предусматривает последовательный процесс перехода от инерции к стратегической модели поведения, формирование коалиции в пользу развития и модернизации. Поддержать устойчивую коалицию внутренних социально-политических сил в пользу модернизации в долгосрочном плане очень трудно. Это выражается в проведении устойчивого и предсказуемого курса внешней политики, деполитизации внешнеэкономической политики, серьезном отношении не только к содержанию реализуемых мер, но и к разъяснению их смысла внутри и за рубежом, учете воздействия факторов и сил, которые пытаются решить свои экономические (в т.ч. рентные) и внутриполитические проблемы за счет их экстернализации и политических трений с Россией. Потребуется Потребуются глубокое понимание эволюции социальных и экономических процессов в мире, учет интересов основных игроков, адаптация к миру с целью обеспечить достойное место своей стране в мировой политике и экономике.
Предпосылками успешной реализации данного сценария являются:
адекватная оценка риска «внешних шоков» (негативные изменения мировой конъюнктуры, дестабилизирующие события у границ России и стран СНГ, изменение политики ведущих стран мира в отношении России), угрожающих реализации приоритетов развития;
гибкое реагирование на открывающиеся «окна возможностей» с опорой на развитый аппарат аналитического прогнозирования изменений и квалифицированный штат сотрудников профильных государственных органов;
использование потенциала международных организаций для реализации национальных интересов Российской Федерации в сфере мировой (ООН) и региональной (ОБСЕ, ШОС) политики и безопасности, участия участие в глобальных экономических процессах (присоединение к ВТО, в перспективе — к ОЭСР), решения решении отраслевых (ЮНЕСКО, ИКАО) и проблемно-специфических (ФАТФ, Интерпол) вопросов;
формирование коалиций с участием как государственных, так и негосударственных субъектов мировой политики и экономики с целью снижения издержек и повышения вероятности достижения целей, представляющих интерес для Российской Федерации.
Результатом успешного решения поставленных задач должно стать существенное укрепление позиций России в мире.
1) В настоящее время Россия выступает в роли одного из ключевых игроков, обеспечивающих стабильность международных экономических и политических отношений. В экономическом плане Россия объективно является гарантом энергетической безопасности Европейского континента. В политическом плане Россия выступает стабилизирующим центром постсоветского пространства, способствующим отсутствию турбулентных политических изменений и вооруженных конфликтов в ряде областей СНГ. В перспективе Россия может повысить свою стабилизирующую роль за счет расширения участия в ближневосточном урегулировании, а также в стабилизации процессов в Центральной Азии за пределами СНГ, в т.ч. через развитие экономического сотрудничества с соответствующими странами.
2) В случае реализации оптимального сценария развития Россия может превратиться в новый центр экономического и политического притяжения на пространстве Евразии. Поддержание устойчиво стабильных темпов роста на уровне 6—7% в год позволит России к 2015 г. стать одним из лидеров мировой экономики по динамизму и емкости внутреннего рынка, создавая объективные предпосылки для экономической интеграции вокруг нее стран постсоветского пространства. Это повысит заинтересованность стран-партнеров в выстраивании добрососедских отношений с Россией как для обслуживания ее внутреннего рынка, так и для обеспечения стабильных поставок с ее территории энергоносителей и готовой продукции. Это позволит снизить остроту политических противоречий России со странами-партнерами (подобно тому, как развитие внешнеэкономических связей КНР способствует снижению остроты противоречий между КНР и США по широкому спектру вопросов — от проблемы Тайваня до соблюдения прав человека). В свою очередь, целенаправленные шаги по улучшению имиджа России во внешнем мире (опирающиеся не столько на пропагандистские методы, сколько на решение реальных проблем, подрывающих репутацию России на политической и экономической арене) способны существенно повысить потенциал использования несиловых инструментов политического влияния (soft power) и снизить риски, связанные с осторожным (а порой подозрительным) отношением партнеров к инициативам России в сфере экономики и безопасности.