Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111

Вид материала

Документы

Содержание 6.7 Конкурентоспособность, конкурентная и промышленная политика

Подобный материал:

• Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
• Их решения, 3402.49kb.
• В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
• Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
• Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
• Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
• В начале XXI века, 3124.44kb.
• Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
• Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
• Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.

6.7 Конкурентоспособность, конкурентная и промышленная политика

Проведение промышленной и конкурентной политики могут имееет общую цель — обеспечение устойчивого экономического роста и повышение благосостояния. Фундаментальное различие между промышленной и конкурентной политикой состоит в тех средствах, которые используются для ускорения и повышения степени устойчивости экономического развития, экономического роста. Промышленная политика принадлежит к тем видам государственной экономической политики, которые относятся к активной (по определению) политике, конкурентная политика является по преимуществу пассивной (защитной) политикой. Механизмом влияния промышленной политики на экономический рост служит, в первую очередь, повышение конкурентоспособности национальных производителей по сравнению с конкурентами из других стран. Механизм конкурентной политики состоит в предотвращении возникновения неоправданных конкурентных преимуществ — обычно ассоциируемых со злоупотреблением доминирующим положением, ограничивающими конкуренцию соглашениями и согласованными действиями и недобросовестной конкуренцией, — отдельных компаний на внутреннем рынке

Основным методом реализации промышленной политики служит предоставление ограниченному числу участников национальной экономики дополнительных ресурсов, которые могут быть использованы для осуществления инвестиций. С этой точки зрения комплекс мер, направленных на изъятие части возникающего вследствие благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры рентного дохода из добывающих отраслей посредством налогообложения и распределение распределения их через бюджет в другие отрасли экономики на основе того или иного критерия (например, принадлежность к «новой экономике», «стратегическим отраслям экономики», «социально значимым отраслям» и т.п.) может рассматриваться как пример промышленной политики, так же как и создание благоприятных условий для реинвестирования самими добывающими компаниями в развитие своих бизнесов как по «горизонтали», так и по «вертикали». Основным методом конкурентной политики является обеспечение равных условий конкуренции, что создает стимулы для осуществления инвестиций, в частности, и нововведений в различных формах (продуктовых, технологических, организационных и др.), вообще. Причем, в отличие от промышленной, адекватная конкурентная политика создают создает стимулы к жесткому отбору инвестиций с точки зрения обеспечения их эффективности.

Опасное подавление промышленной политикой конкурентной политики на национальных рынках возможно исключительно в том случае, если промышленная политика служит инструментом не максимизации общественного благосостояния, а реализации интересов специальных групп. Промышленная политика подавляет конкурентную в том случае, если вся система институтов (правил и обеспечивающих соблюдение данных правил механизмов) в экономике подчиняется соображениям обеспечения максимально благоприятного положения тех отраслей (реже — отдельных компаний), которые рассматриваются в качестве локомотива локомотивов экономического роста. Неявно предполагается, что угнетение остальных отраслей экономики считается приемлемым и рассматривается как плата за быстрое развитие «локомотивных» отраслей.

Такая экономическая стратегия чревата многочисленными рисками, некоторые из которых будут перечислены далее.

1. Само определение «локомотивных отраслей» или «локомотивных групп» (лидеров) внутри отрасли во многом является результатом политического процесса, и поэтому несвободно от воздействия «групп влияния». Более того, получение дополнительных ресурсов во многом зависит от возможностей групп специальных интересов воздействовать на результаты процесса принятия решений.

2. Даже при абсолютной свободе стратегического выбора правительства от воздействия со стороны «групп влияния» сохраняется информационная проблема: наиболее перспективные отрасли, так же как и предприятия внутри отрасли, могут быть выбраны неверно.

3. Даже если «локомотивы» выбраны правильно, не исключено, что их количественный рост не будет сопровождаться непосредственным повышением международной конкурентоспособности. Причем, один из факторов может быть вполне совместим с повышением эффективности использования ресурсов в экономике в целом. Это относится к случаю позитивных побочных эффектов развития выбранной отрасли для развития других отраслей (например, в плане снижения средних издержек в результате развития сфере сферы телекоммуникаций).

Формирование ключевых компетенций, включающих уникальных набор знаний, умений, способов координации и адаптации к непредвиденным обстоятельствам, сконцентрированных на предприятиях той или иной отрасли и обеспечивающих конкурентоспособность российским товарам на мировых рынках посредством выявления приоритетов (включая продуктовые и технологические), можно сделать обеспечить для узкого круга отраслей, причем таких, на функционирование которых государство оказывает непосредственное воздействие (например, военная промышленность). Ключевой вопрос — стимулы на уровне предприятий в формировании упомянутых ключевых компетенций, с помощью которых обеспечивается генерирование нововведений, включая организационную составляющую нововведений.

В свою очередь, конкурентная политика также может осуществляться неадекватными методами и препятствовать экономическому росту. Примером служит принятая в некоторых странах Восточной Европы в первые годы либерализации норма о государственном регулировании цен компаний, занимающих доминирующее положение на внутреннем рынке (но не относящихся при этом к субъектам естественных монополий). Очевидно, что такие методы реализации конкурентной политики в действительности не только препятствуют успешной промышленной политике, но и не способствуют достижению цели самого антимонопольного регулирования — выравниванию условий конкуренции.

Таким образом, опасен как приоритет целей промышленной политики над целями конкурентной политики, так и выбор неадекватных инструментов осуществления обоих направлений политики, основанных основанный на неправильном понимании содержания соответствующего направления политики.

О существующих дисбалансах в построении промышленной и конкурентной политики свидетельствует тот факт, что внутриотраслевые различия в производительности труда, согласно некоторым исследованиям, могут превышать 10 раз (в то время как межотраслевые менее существенны), что свидетельствует об узости границ рынков и/или отсутствии действенных механизмов выхода с рынка предприятий с низкой производительностью труда.

Как проблема поиска баланса конкурентной и промышленной политики выглядит в контексте обеспечении конкурентоспособности российской экономики? Данный вопрос имеет разные варианты ответа в зависимости от выбора стратегии дальнейшего социально-экономического развития.

Стратегия «Рантье». Правила формирования промышленной и конкурентной политики неизменны. Промышленная политика сравнительно пассивна, что выражается в отсутствии последовательных действий, направленных на концентрированную поддержку отдельных отраслей экономики. Данная пассивность может выражаться в снижении уровня расходов на промышленную политику (если не абсолютного, то относительного) в структуре государственных расходов. Роль конкурентной политики подчиненная, что выражается в высокой вероятности замораживания применения норм. Коалиция из бедных слоев (с ограниченными возможностями самостоятельного обеспечения минимального уровня благосостояния) и крупного бизнеса, наименее заинтересованного в развитии конкуренции и изменениях практики выстраивания мер промышленной политики (когда выбранные приоритеты уже не позволяют добиться перераспределения ресурсов в пользу других отраслей).

Пассивность конкурентной политики приближает горизонт исчерпания возможностей стратегии «Рантье». Чем в большей степени прибыль участников национальных рынков является результатом использования их монопольного положения (пассивность конкурентной политики), тем ниже стимулы для производительного использования ресурсов, тем быстрее будут исчерпаны возможности роста при реализации стратегии Рантье.

Стратегия «Мобилизация». Сохранение неизменными правил формирования конкурентной и промышленной политики. Концентрация промышленной политики на отдельных секторах промышленности. Поиск решения вопроса повышения конкурентоспособности неизбежно сведется к выявлению если не продуктовых, то отраслевых приоритетов, в рамках которых будет осуществляться перераспределение ресурсов, в том числе с помощью государственного бюджета. Конкурентная политика реализуется по «остаточному принципу», в некоторых случаях выполняя роль «декорации», ограниченное применение инструментов конкурентной политики в отдельных отраслях. Достигается (в среднесрочной перспективе, возможно до границы горизонта планирования — 2016) более высокий уровень конкурентоспособности узкого набора товаров российского производства (но не за счет организационных нововведений). Коалиция групп из бизнеса в отраслях, формирующих вектор поиска сверхдержавности, часть политического класса, особенно связанная с данными отраслями. При этом в силу сохранения административных барьеров конкуренции и барьеров, создаваемых крупнейшими продавцами, отрасли промышленности, не относящиеся к ключевым, будут продолжать отставить в конкурентоспособности. Произойдет упрощение структуры промышленного производства и инвестиций, что создаст дополнительные высокие риски, связанные с неустойчивостью к внешним шокам.

Стратегия «Инерция». Отсутствие четко сформулированных приоритетов по выбору инструментов экономической политики для достижения целей социально-экономического развития. Конкурентная политика осуществляется непоследовательно, промышленная политика проводится эпизодически. При росте расходов на меры промышленной политики (опережающей по сравнению с ростом ВВП) в сочетании с отсутствием ответственности за расходование средств повышается конкуренция лоббирующих групп за контроль над финансовыми потоками.

Риски, возникающие при реализации стратегии Рантье 1, — недостаточные стимулы к эффективному использованию ресурсов, — дополняются рисками сохранения отставания конкурентоспособности обрабатывающих производств и снижения добавленной стоимости на занятого в экономике России.

Стратегия «Модернизация». Изменение правил формулирования промышленной политики. Изменение баланса «промышленная политика — конкурентная политика» в пользу конкурентной политики. Выбор инструментов реализации промышленной политики, в наименьшей степени искажающих стимулы, но позволяющих достичь поставленных целей. Активизация конкурентной политики в части контроля ключевых вопросов антитраста и как результат — снижение (стабилизация) цен на товары, произведенные на высоко концентрированных рынках (без прямого регулирования!), создание более сильных стимулов к нововведениям — не только технологическим и продуктовым, но и организационным. Потребует формирования адекватной институциональной инфраструктуры, применения нового закона о защите конкуренции, включая оценки регулирующего воздействия, механизмов применения санкций за нарушения конкурентного законодательства, включая программы освобождения от ответственности.

Реализация стратегии модернизации предполагает выполнения множества условий, которые далее перечислены как неисчерпывающий набор мер по активизации конкурентной политики, а также обеспечению нового качества сбалансированности с инструментами промышленной политики.

1. Поскольку в настоящий момент на разных уровнях принятия решений практически полностью отсутствует понимание, зачем на самом деле нужна конкуренция, необходима последовательная и масштабная программа по адвокатированию конкуренции, которую следует рассматривать не только как альтернативу в плане правовому принуждению, но как дополняющий компонент в плане создания дополнительных издержек тем участникам рынка и органам государственной власти, которые своими действиями (бездействиями) ограничивают конкуренцию, препятствуют ее развитию либо нарушая обычаи делового оборота, либо навязывающие навязывая такие обычаи, которые предполагают ограничение конкуренции .

2. Приостановка процессов развития конкуренции в отраслях с естественно монопольным компонентом свидетельствуют свидетельствует о слабом использовании мер конкурентной политики, которые не противоречать по своей сути мерам промышленной политики. Идеи развития конкуренции продолжают подменяться идеями структурных преобразований, приватизации и либерализации цен. Путем решения этой проблемы является проведение работы по детальному разграничению естественно монопольных сфер (набора услуг, которые предоставляются в условиях естественной монополии) и потенциально конкурентных с последовательным решением вопроса о развитии конкуренции в потенциально конкурентных сегментах. В данном случае один из ключевых вопросов — обеспечение недискриминационности доступа независимых производителей товаров (услуг) к инфраструктуре, оператор которой предоставляет услуги как естественный монополист.

3. Последостальное проведение конкруент нойконкурентной политики, сбалансированное с инструментами промышленной политики, требует весьма тщательного и продвинутого экономического анализа, без которого принимаемые решения будут лишь повышать риски дальнейшей дискредитации идей, связанных с развитием конкуренции.

4. Критически важным является достижение большей степени восприимчивости правоприменительной инфраструктуры (в первую очередь судов) к подходам в применении норм законодательства, минимизирующим как ошибки первого, так и ошибки второго рода (наказание невиновных и ненаказание нарушителей). Решение данной проблемы сопряжено с развитием: (1) способности судейского корпуса воспринимать результаты исследования правовой стороны дела, но и результаты прикладного экономического анализа, (2) стимулов судейского корпуса (в первую очередь арбитражных судов) привлекать для выработки решений по антимонопольным делам результаты экономических исследований. Данная проблема может быть решена в результате комбинированного воздействия двух факторов: (1) адвокатирования конкуренции и (2) повышение повышения качества судебной системы, выражающегося в изменении трех важных и взаимосвязанных характеристик (а) независимость, (б) незаинтересованность (невовлеченность), (в) профессионализм (включая способность воспринимать результаты не только правового, но и экономического анализа).

5. «Кадровый голод» в антимонопольных органах. Проблема не в степени укомплектованности штатов, а в общем уровне квалификации работников ФАС, в том числе ввиду высокого уровня текучести кадров. В данном случае следует отметить, что сотрудники антимонопольных органов для результативного выполнения стоящих перед федеральным антимонопольным органом задач должны обладать специфическими знаниями, отдача от которых за пределами сферы антимонопольного регулирования значительно ниже. Накопление специфических знаний и умений — вопрос времени. Это — частный случай глобальной проблемы текучести кадров (особенно на уровне исполнителей по работе с документами). Возможно решение в рамках реформирования системы государственной службы, а также более последовательного применения принципов бюджетирования, ориентированного на результат для обеспечения адекватности масштабов финансирования решаемым ФАС задачам. Основная задача — создать стимулы к инвестированию в специфические по решаемым задачам знаниям (человеческий капитал)

6. Отсутствует требование обязательного проведения конкурса при закупке товаров, работ и услуг для нужд субъектов естественной монополии. Между тем такое требование позволило бы повысить их уровень их финансовой прозрачности. На первом этапе можно было бы установить в качестве обязательного требование об осуществлении такого рода закупок субъектами естественных монополий федерального уровни (сферы которых поименованы в законе «О естественных монополиях»). Данный вопрос может быть урегулирован в результате внесения изменений в федеральный закон № 94.

7. Отсутствует четкого четкое понимания понимание формата применения отдельных норм нового закона (в частности, нормы о совместном доминировании), что создает серьезный риск подмены, неадекватных решений. В данном случае следует более внимательно изучить европейский опыт создания и применения данной правовой конструкции, в частности по квалифицирующим признакам, сферам применения.

8. Нерешенность информационной проблемы для антимонопольных органов также остается крайне острой. В первую очередь — в ситуации определения конечных бенефициаров при осуществлении сделок экономической концентрации. Это не позволяет адекватно использовать конструкцию «группа лиц». В свою очередь, это существенно ослабляет возможности обоснованного принятия решения решений практически по всем вопросам, относящимся к жесткому ядру антимонопольного регулирования, ввиду возможного искажения оценок концентрации на целевом рынке и квалификации действий тех или иных субъектов (в том числе проблема притворно скрытых собственников). Данный вопрос во многом зависит от стимулов раскрытия конечных бенефициаров, что в свою очередь, предполагает: чистые выгоды от раскрытии раскрытия информации должны быть как минимум не меньше, чем от ее засекречивания.

9. Низкая вероятность раскрытия нарушений особенно негативно влияющих на условия конкуренции (картели). Вот почему параллельно с изменениями в КоАП необходимо разработать программу защиты свидетелей как неотъемлемого неотъемлемый компонента комплекса мер по борьбе с картелями. Данная программа должна предусматривать: возможность добровольного раскрытия информация с освобождением от ответственности за нарушение антимонопольного законодательства (включая освобождение от уголовной ответственности, снижение размера штрафа до нуля, а также защиту от частных исков, требование сотрудничества с антимонопольными органами в плане предоставления имеющей отношение к делу информации, обеспечение защиты свидетеля от санкций со стороны участников картеля).