Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111
| Вид материала | Документы |
- Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
- Их решения, 3402.49kb.
- В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
- Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
- Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
- Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
- В начале XXI века, 3124.44kb.
- Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
- Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
- Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.
7.7 Административные барьеры
Суть проблемы: ведение хозяйственной деятельности в России постоянно наталкивается на необходимость следования таким принятым нормам, правилам и регуляциям, которые, требуя от бизнеса и граждан ощутимых издержек, не решают тех проблем, для преодоления которых они официально вводились. Другими словами, совокупные (социальные) издержки выполнения подобных (юридически корректных!) норм оказываются выше, чем совокупные социальные выгоды. Тем самым, подобные нормы снижают уровень общественного благосостояния, их выполнение уменьшает объемы ресурсов, которые могут быть использованы производительно, на цели социально-экономического развития. При этом частные выгоды от того, что граждане и бизнес все же вынужден вынуждены следовать таким правилам, достаются «операторам барьеров» — группам, состоящим из представителей чиновников, введших правило, и представителей бизнеса, «помогающих» выполнить требования правила за официальную или неофициальную плату.
Необходимость несения издержек для преодоления административных барьеров на путях нормального функционирования бизнеса заставляет бизнес повышать цены, т.е. перекладывать эти издержки на покупателей. По оценкам 2000 года, совокупный объем дополнительных непроизводительных затрат, которые вынуждены были оплачивать граждане, составлял примерно десятую часть от всего розничного товарооборота.
Государство впервые всерьез взялось за решение этой проблемы в начале 2000-х годов, когда в рамках продекларированной политики дебюрократизации были подготовлены, приняты и введены в действие новые законы о регистрации предприятий, о лицензировании их деятельности, а также о защите прав юридических лиц при проведении проверок их деятельности государственными контрольно-надзорными органами. Мониторинг последствий введения этих законов на протяжении ряда лет показал снижение издержек бизнеса при регистрации и получении лицензий, подтвердил он и некоторое (весьма умеренное) снижение давления на бизнес в ходе проверок органами противопожарной безопасности, санэпиднадзора и др.
Вместе с тем, после 2004 года действия государства в области расчистки «поля хозяйствования» от административных барьеров практически прекратились. Отдельные попытки «продолжения» политики дебюрократизации (например, отмена экологической экспертизы для инвестиционных проектов) привели к явно негативным последствиям (см. подробнее раздел, посвященный экологическим проблемам). Соответственно, число административных барьеров, введенных и вводимых на разных уровнях организации власти, остается значительным, особенно для малого и среднего бизнеса, а также для граждан. Так, действие ФЗ-134 по-прежнему не распространено на контрольно-надзорную деятельность милиции, ужесточилось налоговое администрирование, дополнительные и весьма дорогостоящие барьеры были созданы для регистрации и функционирования некоммерческих организаций, и т.п. Принцип «одного окна», предполагающий, что гражданин или организация обращается в орган государственного управления за требуемой услугой только один раз, поскольку необходимая дополнительная информация запрашивается далее самим этим органом у других органов государственной власти и управления, зачастую трактуется чрезмерно «буквально», т.е. вместо нескольких точек приема граждан и организаций, оказывающих идентичные услуги, остается только одна точка, что приводит к огромным потерям времени граждан и работников организаций (хотя и экономит средства государственного бюджета). Разработка стандартов государственных услуг, которая первоначально мыслилась как осуществляемая с самым широким участием общественности и была направлена на резкое сокращение непроизводительных затрат граждан и организаций при получении государственных услуг, в последних вариантах соответствующего законопроекта превращается в сугубо бюрократическую процедуру, из которой широкие слои граждан просто исключены.
Тем самым, на сегодняшний день совокупный объем административных барьеров (как величина суммарных непроизводительных издержек, которые вынуждены нести граждане и бизнес для исполнения требований множества правил, регламентирующих их деятельность) практически не снизился (по сравнению с 2000 г., когда были получены его оценки), что негативно сказывается как на темпах, так и на качестве экономического роста.
Дело в том, что обилие административных барьеров особенно негативно сказывается на тех сферах ведения бизнеса, где конечный экономический результат зависит от широкой сети разнообразных взаимодействий. К таким сферам относится, прежде всего, инновационная деятельность, масштабы которой в современной России невелики и явно отстают как от общественных (и государственных!) ожиданий, так и от уровня развитых экономик. Для инновационной деятельности достаточно велики естественные риски, так что рассчитывать на высокую ожидаемую прибыль возможно лишь в тех случаях, когда велика номинальная прибыль. Если на упомянутые естественные риски налагаются еще и высокие риски непреодоления административных барьеров, поток инноваций резко «мелеет», что мы и наблюдаем в отечественной экономике.
Административные барьеры негативно сказываются и на общей конкурентоспособности экономики, снижая ее инвестиционную привлекательность. Для России это выражается в масштабном потоке экспортируемого капитала в форме прямых инвестиций в зарубежные страны: отечественный бизнес предпочитает вкладывать капитал в тех странах, где функционирование компаний не требует постоянного «бега с барьерами», выстроенными государством.
Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий
Стратегия «Рантье»
Проблема административных барьеров трактуется в рамках данной стратегии как в целом малозначимая. Исключение могут составить только те случаи, когда вновь сформированный или обнаруженный барьер касается групп и слоев населения, отнесенных к наиболее нуждающимся.
Вероятный способ решения: устранение конкретного барьера решением вышестоящего органа власти и наказание «оператора барьера», — в тех случаях, когда группе граждан, несущим издержки, удается доказать вышестоящему органу, что существующее правило снижает их и без того невысокий уровень жизни.
Заинтересованные группы: низкодоходные слои населения, органы власти, стремящиеся продемонстрировать заботу о гражданах в электоральных целях.
Последствия: проблема в целом остается не решенной, поскольку потенциальные операторы барьеров, столкнувшись с демонстративными наказаниями, переключают свое внимание на усиление маскировки барьера, снижении снижение его уровня и расширении уменьшение охвата, но не снижают общего общий уровня уровень активности в поиске путей извлечения административной ренты.
Стратегия «Мобилизация»
Проблема трактуется как значимая и состоящая в попытках несознательных чиновников помешать решению масштабных задач. В соответствии с духом данного варианта стратегии, все в деятельности государства должно быть подчинено стремлению достичь поставленные поставленных целицелей, поэтому появление помех на путях такого движения в виде административных барьеров считается недопустимым.
Вероятный способ решения: устранение конкретных барьеров индивидуально — решением вышестоящего органа власти, и наказание «оператора барьера», — в тех случаях, когда бизнесу, включенному в соответствующие программы, удается доказать вышестоящему органу, что существующее правило затрудняет решение поставленной перед ним задачи. Вполне возможно также создание дополнительных контролирующих органов, призванных реагировать на сигналы, исходящие от бизнеса, действующего в приоритетных сферах и отраслях.
Заинтересованные группы: бизнес из приоритетных отраслей, органы власти, стремящиеся решить сформулированные им ими задачи.
Последствия: проблема в целом остается не решенной, поскольку потенциальные операторы барьеров, столкнувшись с демонстративными наказаниями, переключают свое внимание на неприоритетные отрасли и сферы, еще более затрудняя их функционирование и развитие.
Стратегия «Инерция»
Проблема трактуется официально как весьма значимая и заключающаяся в низком уровне вертикального контроля деятельности чиновников, вследствие чего они допускают отдельные факты «неправильного» поведения.
Вероятный способ решения: усиление вертикального контроля деятельности чиновников, регламентаций их действий, введение стандартов административных услуг и административных регламентов, не затрагивающих в значительной мере содержания содержание подготавливаемых проектов нормативных актов. Поскольку и стандарты, и регламенты будут разрабатываться при этом самими чиновниками, на деле можно ожидать роста как числа, так и высоты административных барьеров.
Заинтересованные группы: чиновники всех уровней, у которых при таком способе решения проблемы предоставляются остаются достаточно широкие возможности для продолжения выстраивания административных барьеров.
Последствия: проблема постоянно воспроизводится, устраняются лишь наиболее одиозные барьеры, налагающие слишком большие издержки на небольшое число фирм или компактную группу граждан, способных объединиться в движение за отмену барьера. Там, где издержки одной фирмы или отдельного гражданина невелики, а сами группы обширны и неорганизованны, а стимулов объединиться для отпора нет, и барьер продолжает существовать, принося доходы своим создателям. Соответственно, уровень непроизводительных издержек практически не снижается.
Стратегия «Модернизация»
Проблема трактуется как неэффективность процедур проектирования и введения новых правил (регуляций), не предполагающих участия заинтересованных сторон в этих процессах.
Вероятный способ решения: законодательное установление регламента проектирования и введения новых регуляций, предполагающего обязательное экономическое обоснование их целесообразности (обоснование превышения совокупной выгоды над совокупными издержками) и обязательный учет интересов объектов регулирования, вплоть до установления компенсаций тех издержек, которые они вынуждены будут нести в случае принятия регуляции (в целом повышающей уровень общественного благосостояния) и введения ее в действие.
Заинтересованные группы: практически все группы бизнеса и слои населения, за исключением потенциальных участников «операторов барьеров», со стороны которых будет оказываться сопротивление принятию такого законодательного акта по основаниям защиты государственных интересов или интересов граждан.
Последствия: существенное оздоровление институциональной среды ведения бизнеса, сокращение непроизводительных издержек бизнеса и граждан.
Возможные формы и способы решения проблемы административных барьеров
Регламент проектирования и введения новых регуляций, упомянутый выше, должен базироваться на процедурах оценки регулирующего воздействия (ОРВ). ОРВ как составной элемент законотворческого процесса в настоящее время все шире применяется в разных странах. При всех различиях в деталях, общая схема анализа в целом одинакова.
Ключевыми элементами ОРВ можно считать:
— четкую идентификацию проблемы, на решение которой должно быть направлено регулирование;
— четкую идентификацию групп населения и/или бизнеса, которые терпят издержки в связи с существованием проблемы;
— доказательство того, что проблема не может быть решена иначе, чем посредством введения новой правовой нормы;
— определение нескольких возможных вариантов решения проблемы с помощью введения новой регуляции (правовой нормы);
— сравнение издержек и выгод реализации каждого из предложенных вариантов в разрезе выявленных групп, а также государства (государственного бюджета);
— публичность обсуждения проекта регуляции, обязательное участие в нем представителей заинтересованных групп населения и/или бизнеса;
— возможность в судебном порядке оспорить принятую регуляцию, если ее принятие было сопряжено с нарушением установленной процедуры.
Основные отличия в практике разных стран связаны с нормативными требованиями к проведению такого анализа (от обязательных до рекомендуемых), системой организационной и методической поддержки процесса.
В России уже имеется ограниченный опыт использования оценки регулирующего воздействия в аналитических целях, прежде всего в ходе разработки технических регламентов (в соответствии с Законом о техническом регулировании). Поэтому подготовка требуемого регламента может быть осуществлена в короткие сроки и с достаточно небольшими затратами. Тот факт, что до сих пор соответствующий проект не подготовлен (несмотря на неоднократные попытки инициировать его разработку), свидетельствует о том, что бюрократия на разных уровнях осознает ожидающие ее потери и всячески препятствует регламентации процесса нормотворчества, базирующейся на идеологии ОРВ.