Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111
| Вид материала | Документы |
- Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
- Их решения, 3402.49kb.
- В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
- Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
- Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
- Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
- В начале XXI века, 3124.44kb.
- Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
- Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
- Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.
7.9 Слабость судебной системы
Суть проблемы: зависимые от исполнительной власти и подверженные влиянию со стороны бизнеса и руководства судов судьи принимают решения, являющиеся не соответствующимисоответствующие духу законов и не экономически эффективнымиэффективные, а такимитакие, которые отвечают частным интересам лиц, обладающих значительной властью (административной или экономической). Дела рассматриваются медленно, практика и общественное мнение указывают на проблемы, обусловленные низким моральным уровнем ряда судебных работников. Отсюда — распространенное среди граждан недоверие к судам, сомнения в справедливости принимаемых судебных решений.
Между тем, независимый и эффективный суд (судебная система) важен не только важен с точки зрения обеспечения справедливости, но и имеет существенное экономическое значение. Как показали эмпирические исследования связи темпов экономического роста и уровня фактической независимости судов, выполненные на данных около 80 стран немецким ученым С. Фойгтом и его соавторами, достижение независимости судебной ветви власти (прежде всего, от исполнительной и законодательной ее ветвей) способно увеличить темпы экономического роста примерно на 1 процентный пункт.
Содержательное объяснение такой связи заключается в следующем. Действительно независимый суд, не подверженный давлению в плане обеспечения «политической целесообразности», является самым надежным инструментом защиты прав собственности, а надежно защищенные права собственности создают действенные стимулы к долгосрочным инвестициям. Точно также, независимый суд — это действенный инструмент защиты контрактных прав, решения контрактных конфликтов, принимающий решения не в пользу того, у кого мощнее «административный ресурс», а решения, повышающие экономическую эффективность использования ресурсов.
Вместе с тем, необходимо отчетливо понимать, что независимый суд неудобен другим ветвям власти. Исполнительная власть в условиях существования фактически независимого суда сильно ограничена в вопросах принятия дискреционных решений, даже принимаемых «для пользы дела», тем более — в вопросах, решаемых исходя из требований групп специальных интересов (в том числе и внутри самой исполнительной власти). Законодательная власть также оказывается ограниченной в своих действиях, поскольку проверка принимаемых законопроектов на предмет их соответствия Конституции, осуществляемая независимым судом, будет отменять те решения законодателей, которые могут ими приниматься, исходя из стремления ответить на злободневные вопросы (прежде всего, требования избирателей в преддверии выборов) даже вопреки Конституции.
Как показывают теоретические и эмпирические исследования американского ученого Э. Ханнсена, вероятность принятия мер по повышению независимости судов тем выше, чем выше уровень политической конкуренции в стране и чем дальше отстоят друг от друга по содержанию предлагаемых политик программы противоборствующих партий. Напротив, длительное нахождение у власти одной партии и отсутствие у нее серьезных конкурентов обычно создают ситуации, в которых правящие партии стремятся подчинить себе суды, сделать их зависимыми как от законодательной, так и от исполнительной власти.
Объяснение такой зависимости заключается в следующем. Зависимый суд, как отмечалось, облегчает правящей партии проводитьпроведение тутой политикуи, которую она считает нужной. Однако в случае проигрыша такой партии на выборах, зависимый от власти суд может стать инструментом ее притеснения проигравших в руках еесо стороны победивших политических противников. ПоэтомуЕ, если угроза проигрыша невелика, а конкурирующая партия идеологически близка той, что находится у власти, выгоды «карманного» суда перевешивают риски стать жертвами несправедливых «политических» судебных решений в будущем. И Ннапротив, если конкуренция между партия партиями остра, и а вероятность смены правящей партии велика, то в ее же интересах оказывается повысить независимость судов, чтобы они в последующем не могли использоваться победившими конкурентами для «мести» проигравшим.
В современной России, несмотря на проведенную и, по мнению многих официальных лиц, практически завершенную судебную реформу, уровень фактической независимости судов и судей остается невысоким (хотя формально-юридически он достаточно высок). Об этом свидетельствуют как оценки международных организаций, так и целый ряд «громких» дел, широко освещавшихся в печати, в которых принятые судебные решения были далеки от справедливости, зато очень близки тому, какими бы их хотела видеть исполнительная власть. С низким уровнем фактической независимости отечественных судов хорошо коррелируют и низкие оценки уровня защищенности прав частной собственности в России, которые также систематически рассчитываются несколькими международными организациями.
Таким образом, обеспечение реальной независимости судов представляет на сегодня один из мощных резервов развития российской экономики, а низкий уровень такой независимости — серьезную проблему социально-экономического развития страны.
Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий
Стратегия «Рантье»
Проблема трактуется не как системная, имеющая отношение к институциональной структуре судебной ветви власти, а как проблема наличия некоторой части несправедливых судебных решений.
Вероятный способ решения: поскольку общий уровень зависимости судебной власти от исполнительной весьма высок, естественным способом решения указанной проблемы становится выборочное вмешательство вышестоящих уровней власти. При этом оно будет происходить в особо одиозных случаях, освещаемых СМИ и вызывающих широкий общественный резонанс, особенно связанных с нарушением экономических прав граждан, притеснением малообеспеченных граждан, пенсионеров и т.п. Какая-либо систематическая работа по повышению уровня фактической независимости судов проводиться не будет.
Заинтересованные группы: низкодоходные слои населения, получающие зримые подтверждения заботы власти о них; коррумпированное чиновничество; коррумпированная часть судейского корпуса; бизнес, готовый к подкупу судей.
Последствия: поскольку уровень независимости судов не повысится, сохранится низкое качество бизнес-климата, продолжится неэффективное использование ресурсов.
Стратегия «Мобилизация»
Проблема низкого уровня независимости судов трактуется как несуществующая, напротив, проблемой оказывается их чрезмерная независимость. Дело в том, что в логике данного сценария усилия всех ветвей власти должны быть согласованно нацелены на решение масштабных задач, работать сообща (естественно, под руководством исполнительной власти), поэтому идея сдержек и противовесов между ветвями власти оценивается как порочная, мешающая достижению целей развития государства.
Вероятный способ решения «проблемы наоборот»: усиление подотчетности судов, но не обществу, а исполнительной и законодательной власти, введение более жестких форм ответственности судей за допущенные ошибки, попытки использовать бюджетирование, ориентированное на результаты, для финансирования работы судов, с установлением «целевых показателей» для судебных решений, и т.п.
Заинтересованные группы: все уровни исполнительной власти, организующие решение масштабных задач, а также законодательная власть, обслуживающая исполнительную.
Последствия: ситуация с инвестиционной привлекательностью и бизнес-климатом для частных инвесторов ухудшается (особенно в неприоритетных отраслях), однако, поскольку все растущая часть инвестиций становится государственной (в приоритетных отраслях), это слабо сказывается на общих объемах инвестиций, что только укрепляет власть в оценке правильности избранного курса по отношению к судебной системе. Между тем, сохраняется неэффективность использования ресурсов, что, в условиях их ограниченности и зависимости от цен на мировом рынке сырья, повышает неустойчивость экономики.
Стратегия «Инерция»
Проблема трактуется как существовавшая в недалеком прошлом, но в основе своей уже решенная; на ситуации принятия неправовых судебных решений внимания в целом не обращается.
Вероятный способ решения: выборочное вмешательство вышестоящих уровней власти в особо одиозных случаях, особенно связанных с конфликтами, получившими широкий общественный резонанс и не затрагивающими интересы властных и бизнес-групп с высокой переговорной силой. Продолжается «косметическое» улучшение условий функционирования судов: ремонт и строительство зданий, оснащение судов оргтехникой и компьютерами, возможно дальнейшее повышение уровня зарплат судейских, улучшение их жилищных условий и т.п. Постепенно свертывается практика судов присяжных (из-за «популистских» решений, которые они принимают).
Заинтересованные группы: чиновничество и бизнес, состоящие в тесных связях с коррумпированной и/или управляемой частью судей.
Последствия: низкое качество бизнес-климата, неэффективное использование ресурсов, неуверенность инвесторов в перспективах судебных решений по вопросам о правах собственности.
Стратегия «Модернизация»
Проблема трактуется как системная, связанная с незавершенностью разделения ветвей власти и негативно влияющая на возможности модернизации страны.
Вероятный способ решения: принятие согласованного комплекса мер, нацеленного на обеспечение независимости судов, таких как:
— фиксация определенного процента расходов федерального бюджета на финансирование судебной системы,
— доведение технического оснащения судов до нормального уровня,
— повышение прозрачности деятельности судов, электронная публикация в свободном доступе всех судебных решений по гражданским и административным делам,
— полное материальное обеспечение судей за счет федерального бюджета,
— «разведение» границ судебных округов и границ административно-территориального деления страны,
— случайный механизм назначения судьи для ведения определенного дела,
— расширение возможностей выбора истцом суда, в который он обращается для разрешения конфликта,
— развитие альтернативных форм разрешения конфликтов, снижающих нагрузку на судей,
— формирование системы административного правосудия, разрешающего конфликты между гражданами и органами исполнительной власти, а также между органами исполнительной власти,
— введение выборности судей первой инстанции,
— включение представителей общественности в квалификационные комиссии,
— улучшение специализированной подготовки судей, применение современных методов оценки кандидатов в судьи и т.п.
Параллельно, в рамках реализации других направлений реализации модернизационной стратегии, необходима ревизия законодательства (регуляций), исключение из их числа административных барьеров и других неэффективных регуляций.
Заинтересованные группы: граждане и представители бизнеса, стремящиеся к справедливому разрешению возникающих конфликтов; высшее руководство страны, проводящее политику модернизации. Противодействующие группы — сложившиеся сообщества судей, чиновников и бизнеса, привыкшие решать свои задачи через управляемые суды.
Последствия: постепенное улучшение делового климата, улучшение защиты прав собственности, сокращение непроизводительных издержек, повышение эффективности использования ресурсов, создание благоприятной среды для инновационного развития.