Правила проведения реформ: конфликты интересов и компенсационные сделки 105 Социальные проблемы России и трудные пути их решения 111

Вид материала

Документы

Содержание 7.11 Распределение полномочий между уровнями власти и развитие местного самоуправления Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий Возможные компенсационные сделки

Подобный материал:

• Возрождение ремесленничества в Уральском регионе: социальные предпосылки, проблемы, 2301.54kb.
• Их решения, 3402.49kb.
• В. А. Международная миграция и вич в России: проблемы и пути решения. Москва, теис., 5.27kb.
• Рекомендации Международной научной конференции «Современное состояние водных биоресурсов, 132.94kb.
• Военно-промышленный и оборонный комплекс Российской Федерации. 20. Проблемы модернизации, 28.33kb.
• Амурский государственный университет Биробиджанский филиал, 29.17kb.
• В начале XXI века, 3124.44kb.
• Лекция: Анализ и общая характеристика внутренних и внешних угроз России на современном, 17.94kb.
• Тема «Проблемы «трудных» подростков, пути их предупреждения и решения», 72.49kb.
• Темы: «Стратегия территориального развития России», «Проблемы рационального использования, 51.59kb.

7.11 Распределение полномочий между уровнями власти и развитие местного самоуправления

Суть проблемы: у ряда регионов-доноров имеется неудовлетворенность объемом полномочий и ограничением возможности самостоятельно устанавливать новые полномочия и осуществлять их регулирование, хотя общей позицией большинства регионов остается, скорее, неудовлетворенность объемом финансирования.

Что касается местного самоуправления, то основной проблемой этого уровня власти является нехватка ресурсов для полноценного решения вопросов местного значения (что касается типологии полномочий, то подход к их определению и в целом характер проблем здесь фактически такой же, как для регионального уровня). Реальная самостоятельность от по отношению к органов органам государственной власти при осуществлении полномочий, несмотря на положения федерального законодательства, так и не сложилась (в том числе в части определения форм решения вопросов местного значения, а значит и расходов на это их решение). Также сохраняется проблема фактической подчиненности большинства поселений муниципальным районам, несмотря на то, что таковое не допускается Федеральным законом № 131-ФЗ, и перенесения полномочий поселений на районный уровень (это до 2009 года допускается для вновь образованных поселений). Необходимо также отметить отчетливое стремление регионов увеличить кадровые полномочия и контроль в части местного самоуправления в административных центрах субъектов Российской Федерации (соответствующие законопроекты пока не приняты).

Общей проблемой и регионального, и местного уровней власти является достаточно низкая, в среднем, степень активности в поиске и восприятии прогрессивных управленческих и социальных технологий. Преобладает подход к организации работы «как есть», а не «как эффективно и результативно», а также финансирование не результата, а инфраструктуры.

Варианты решения проблемы в рамках 4 стратегий

Стратегия «Рантье»

Федеральный центр может в достаточно большом объеме перераспределять (через федеральный бюджет) средства на региональный и местный уровень. При этом из двух вариантов распределения средств, — нецелевое (дотации) и целевое, — первый при этом выглядит для регионов предпочтительнее, так как дает им возможность самостоятельно выбрать и осуществить элементы модернизационной стратегии на региональном уровне, хотя сама по себе возможность не означает, что ею непременно воспользуются. Вполне возможно увеличение также и субсидий из федерального бюджета на софинансирование социальных расходов, а также на отдельные инфраструктурные проекты муниципального и регионального уровняуровней.

При таком сценарии, с учетом того, что он зависим от внешних факторов, а взятые на себя социальные обязательства крайне сложно снимать в дальнейшем, важно сохранить существующее на федеральном уровне «лимитирование» осуществления полномочий нижестоящими уровнями власти. Таким образом, должна продолжиться практика прямой спецификации региональных и муниципальных полномочий (предмета ведения) в федеральном законодательстве (в основном, как «собственных» полномочий и права участия в осуществлении полномочий вышестоящего уровня власти; в меньшей степени — как «делегированных») одновременно с ужесточением контроля за нецелевыми расходами бюджетов регионального и муниципального уровня уровней и их пресечением. Это позволит, по крайней мере, четко канализировать имеющиеся объемы средств на относящиеся к компетенции каждого уровня власти задачи.

Система организационных взаимоотношений между уровнями власти не должна претерпеть принципиальных изменений по сравнению с существующей. Более того, при такой схеме целесообразно даже некоторое восстановление системы «сдержек и противовесов» по вертикали между регионами и крупными муниципальными образованиями (в основном, городами), чтобы нивелировать рост влияния получающих большие рентные доходы регионов-доноров. Эта система сдержек и противовесов будет, скорее всего, существовать в большей степени де-факто, чем в соответствии с нормативно-правовыми актами. Иными словами, в определенном смысле речь должна идти о восстановлении элементов политического влияния муниципального сообщества, прежде всего крупных городов — потенциальных оппонентов региональной власти. Также не имеет смысла увеличивать рычаги формально-юридического воздействия региональной власти на местную власть.

Стратегия «Мобилизация»

Очевидным вариантом является максимальная централизация полномочий путем трансформации их в «делегированные». При этом речь идет как о полномочиях субъектов РФ, так и о передаче вопросов местного значения в сферы ведения органов государственной власти, с последующим «возвратом» органам местного самоуправления в порядке их наделения отдельными государственными полномочиями. Для этого, фактически, нет ограничений, так как Конституция Российской Федерации, за небольшим исключением, относит определение перечня вопросов местного значения к компетенции федерального законодателя.

Такое делегирование позволит централизовать финансы (распределяемые потом целевым образом через субвенции), а также определять порядок и условия осуществления полномочий, контролировать этот процесс. При этом сами отношения органов публичной власти при делегировании полномочий должны быть оговорены более четко и жестко. В частности, нет конституционных препятствий для того, чтобы выстроить систему реального «двойного подчинения» (соответствующему вышестоящему органу и органу общеотраслевого управления соответствующего уровня власти) региональных и местных отраслевых и функциональных органов исполнительной власти.

В части взаимоотношений с органами местного самоуправления можно также найти приемлемые (хотя и спорные) с точки зрения Конституции РФ схемы участия органов государственной власти в формировании «исполнительных» органов местного самоуправления. К таковым можно, в частности, отнести:

— введение для муниципальных образований, осуществляющих отдельные государственные полномочия (городские округа и муниципальные районы), обязательного применения схемы «сити-менеджера» — главы администрации, замещающего должность по конкурсу (с включением в состав конкурсной комиссии представителей государственной власти), — при том, что глава муниципального образования возглавляет представительный орган и не выполняет исполнительно-распорядительных функций за его пределами;

— более четкое установление оснований для освобождения главы администрации муниципального образования от должности по решению суда по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, (например, не полное достижение определенных показателей эффективности и результативности).

Можно попробовать выстроить аналогичную схему взаимоотношений между муниципальными районами и поселениями (со смещением реальных полномочий в пользу муниципальных районов).

Стратегия «Инерция»

В ее рамках без радикальных изменений в распределении полномочий будут несколько увеличиваться возможности регионов и муниципальных образований действовать самостоятельно при внедрении новых управленческих и социальных технологий в свою деятельность.

Система организационных взаимоотношений между уровнями власти не должна претерпеть принципиальных изменений по сравнению с существующей. В то же время, допустимо закрепление возможности регионов принимать в определенных пределах решения относительно обязательного внедрения в муниципальных образованиях на территории соответствующего субъекта Российской Федерации прогрессивных управленческих и социальных технологий, формально не предусматривающих конкретного конкретный объема затрат из местного бюджета. Так, речь может идти об инициативном внедрении оплаты труда работников региональных и местных органов, ориентированной на достигаемые результаты.

Также в систему взаимоотношений органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления может быть встроена система оценки эффективности, предусмотренная в настоящее время статьей 26.3.2 Федерального закона № 184-ФЗ для отношений «центр -— регионы», с более формализованным определением негативных последствий снижения показателей (вплоть до постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий глав администрации муниципальных образований).

Такого рода меры позволят сместить в инициативном порядке интенсивность реформ с федерального на региональный, а в какой-то мере — на местный уровень, чем в результате дать стимул для интенсификации соответствующей деятельности на федеральном уровне.

Стратегия «Модернизация»

В части взаимоотношений «центр — регионы» здесь придется более четко определять типологию полномочий (в том числе перераспределить их между «собственными» и «делегированными») в соответствии со следующей логикой.: еЕсли:

а) по вопросу можно выработать достаточно типизированную, и при этом эффективную технологию осуществления, единообразную для всей территории страны;

б) характер полномочия (его реальная связанность с правами граждан) предполагают предполагает необходимость большей подконтрольности его осуществления федеральным органам;

в) полномочие связано с вопросами государственной или общественной безопасности

— оно должно осуществляться как «делегированное».

При этом возможно несколько пересмотреть подход к делегированию полномочий, и не только передавать их от территориальных органов федеральных органов исполнительной власти региональным органам, но и наоборот, — передать соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, действующие на уровне региона, в двойное подчинение федерального органа исполнительной власти и главы (высшего органа исполнительной власти) региона, у которого должны быть полномочия по координации соответствующей деятельности (с четкой регламентацией этого двойного подчинения специальным регламентом взаимодействия). Это позволит:

1) более эффективно осуществлять внедрение прогрессивных управленческих механизмов в осуществление соответствующих «делегированных» полномочий;

2) привлекать эти территориальные органы, как потенциально более обученные и методически насыщенные подходами эффективности и результативности, к осуществлению собственных полномочий регионов в соответствии с указанным регламентом взаимодействия.

В остальных случаях соответствующие полномочия должны осуществляться как собственные, то есть от сегодняшнего «крена» в пользу делегированных полномочий целесообразно отказаться. Возможность осуществления «факультативных», то есть не предусмотренных федеральными законами, а также установленных как право, полномочий должна иметься, но, во-первых, она должна быть лимитирована (см. выше), во-вторых, должна быть связана с эффективностью осуществления обязательных полномочий (см. ниже).

Механизмы участия в осуществлении федеральных полномочий требуют большей степени регламентации в федеральном законодательстве с точки зрения взаимодействия с федеральными органами, особенно в той сфере, где имеется хотя бы минимальный риск воздействия на частных субъектов (например, контроль в предпринимательской сфере).

Должны получить развитие предусмотренные статьей 26.3.2 Федерального закона № 184-ФЗ положения об оценке эффективности действий региональной власти с федерального уровня. Так, результаты деятельности должны быть основанием для положительного или отрицательного решения о финансовых бонусах регионам (их надо четко установить федеральным законодательством), а также для предоставления регионам права осуществлять дополнительные полномочия (фактически, в зависимости от эффективности и результативности деятельности регионы могут быть ранжированы по составу полномочий). Также критерии эффективности (с некоторыми оговорками) должны быть основанием для принятия решения о продлении полномочий или о прекращении полномочий глав регионов, при этом такой механизм нужно зафиксировать нормативно. Сами показатели эффективности должны быть достаточно полными (например, включать ход административной реформы в регионах).

На муниципальном уровне власти целесообразно сокращение перечня вопросов местного значения (как отмечалось, он не вытекает непосредственно из конституции Конституции Российской Федерации). Полномочия по «поднятым» на государственный (федеральный!) уровень вопросам местного значения надо при этом сразу же передать с федерального уровня обратно органам местного самоуправления в порядке наделения их отдельными государственными полномочиями с предоставлением субвенций. Такими «трансформируемыми» вопросами местного значения должны быть: а) вопросы, вытекающие из конституционных прав граждан и потому требующих требующие федерального гарантирования (например, право на образование); б) вопросы, в которых можно выработать достаточно единую и при этом эффективную технологию осуществления, распространяемую на всю территорию страны. Это позволит, во-первых, несколько улучшить финансовую ситуацию в муниципальных образованиях, устранив необходимость тратить средства на полномочия, объем расходов по которым объективно предопределен, и сохранив только те полномочия, по которым возможен творческий «местный» подход к способу решения и финансирования. Во-вторых, это решает проблему с неготовностью ряда органов местного самоуправления внедрять прогрессивные технологии осуществления полномочий: соответствующий порядок будет предписан с федерального уровня и подконтролен ему. В последующем соответствующие вопросы (особенно «б») могут вернуться в состав вопросов местного значения. Необходимо осуществить более жесткое регулирование недопустимости вмешательства районных властей в деятельность поселений.

С точки зрения взаимоотношений с органами государственной власти имеет смысл внести в них механизм оценки эффективности (как это предлагалось выше по предыдущему сценарию), а также расширить возможность принятия органами государственной власти на себя осуществления отдельных полномочий органов исполнительной власти, если их осуществление не соответствует критериям эффективности (которые надо четко прописать в Федеральном законе № 131-ФЗ). При этом не связанные с четко прописанными с федеральном законодательстве случаями основания императивного воздействия региональной власти на муниципальную должны быть однозначно устранены из практики управленческой деятельности. Это достигается как совершенствованием правоприменения (в том числе ориентированием прокуратуры на защиту интересов местного самоуправления), так и четким указанием в Федеральном законе (на основе правоприменительной практики) на то, чего что органы государственной власти регионов не имеют права делать относительно местного самоуправления.

Возможные компенсационные сделки

То обстоятельство, что при стратегии «Рантье» средства перераспределяются через федеральный бюджет, может вызвать определенное недовольство регионов-доноров. Способом частичного снятия данной напряженности может быть внедрение механизма «инвестиционного финансового федерализма», состоящего в том, что регион с уровнем бюджетной обеспеченности выше среднего приобретает право оставлять в своем распоряжении часть средств с соответствующей территории, подлежащих по общему правилу направлению в федеральный бюджет, при условии, что они будут инвестированы в отрасли и территории, указанные Правительством Российской Федерации. При этом решается двуединая задача: дается дополнительный стимул привлечения привлечению средств в реальный сектор экономики, а регион получает право получать в будущем доход в свой бюджет от проведенных инвестиций.

При стратегии «Мобилизация» в определенных кругах региональной (в основном, регионы-—доноры и энергичные дотационные регионы) и муниципальной элиты (в основном, городских округов, «богатых» районов (как правило, в местах добычи углеводородов), некоторых крупных городских поселений) возникнет недовольство уменьшением степени самостоятельности. Компенсация может быть осуществлена двояким образом.

Для руководства регионов и крупных городов важно не только создать, но и сделать очевидной систему карьерных «лифтов», позволяющую при условии эффективного и политически беспроблемного функционирования перейти на государственную должность более высокого уровня.

Для руководства крупных поселений и муниципальных районов можно предусмотреть систему встраивания в систему номенклатурных благ. Так, в качестве «государственной гарантии функционирования местного самоуправления» может быть установлена выплата сумм на финансирование оплаты труда этих руководителей, предусмотрено предоставление персонального автомобиля и так. далее. Конечно, на этом уровне тоже не исключается функционирование системы «лифтов», причем с федерального уровня должно уделяться внимание распространению этой системы и на самый низовой уровень — небольшие городские и сельские поселения.

Для стратегии «Инерция» принципиальной проблемой является как таковое отсутствие изменений при внутреннем недовольстве на региональном и муниципальном уровне сложившейся системой разграничения полномочий. Смягчению недовольства будет способствовать по крайней мере незначительное увеличение объемов финансирования «сверху». Кроме того, как и при предыдущем сценарии, была бы полезна система карьерных «лифтов».

В рамках стратегии «Модернизация» появятся три основные группы, считающие себя проигравшими. Во-первых, это представители региональной и муниципальной элиты, опасающиеся модернизации и негативно настроенные против самих процессов реформы. Здесь возможно троякое решение проблемы: 1) постепенное «очищение рядов» от ретроградно настроенных представителей власти с помощью законодательно предусмотренных механизмов; 2) компенсация в форме предоставления бонусов из вышестоящего (прежде всего, федерального) бюджета за успехи в реформировании; 3) разъяснительная работа в части пропаганды удобств и выгод реформированной управленческой системы.

Во-вторых, это руководители муниципальных районов, контроль которых за поселениями ослабеет. Здесь, в качестве компенсации, имеет смысл усилить встраивание в систему номенклатурных благ, мотивируя его осуществлением на данном уровне власти отдельных государственных полномочий.

В-третьих, это руководители отдельных иных муниципальных образований и субъектов, озабоченные определенной потерей самостоятельности в ходе централизованной «настройки» прогрессивных механизмов осуществления полномочий. Определенной компенсацией им могло бы быть право самостоятельно устанавливать «факультативные» полномочия, не относящиеся к компетенции других уровней власти (или самостоятельно участвовать в осуществлении полномочий вышестоящих уровней власти), лимитированное определенным процентом средств от общего объема бюджета и недопустимостью установления ограничений прав и свобод граждан. Кроме того, можно предусмотреть систему постепенного снижения централизации осуществления полномочий в зависимости от успехов в сфере эффективности и результативности реализации полномочий.