Кириллов А. Д. Урал: от Ельцина до Ельцина (хроника К43 политического развития, 1990-1997 гг.)

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 ... 32

Глава I

их интереса стали: сохранение муниципальной собственности;

приватизация; разработка механизмов реализации полномо-

чий местного самоуправления; территориальной обществен-

ное самоуправление.

Либерализация цен и скачок инфляции привели к росту

бюджетного дефицита, сказавшегося в первую очередь на фи-

нансировании муниципальных объектов культуры и образова-

ния. К этому периоду более 10 % объектов культуры были

заморожены или ликвидированы. В этих условиях деятель-

ность Советов и администраций городов и районов свелась к

поиску дополнительных источников финансирования среди

которых одно из первых мест занял местный налог на прива-

тизацию.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что основные; само-

управляющиеся территории — районы области — были заня-

ты в этот период исключительно борьбой за сохранение во-

обще социокультурной сферы. Если эти проблемы в крупных

городах могли решаться за счет привлечения «спонсоров», то

районы области могли надеяться только на областной бюд-

жет, который контролировался облСоветом во главе с

П. Суминым. Именно это обстоятельство во многом актуали-

зировало борьбу за власть в Челябинске, оно же определило

ее исход в апреле 1993 г.

Период до апреля 1993 г. был временем усиления социаль-

но-политического противоборства различных региональных по-

литических сил и лавирования органов управления, а в целом —

подготовки к выборам главы администрации области.

Пятнадцатая сессия Челябинского облСовета (январь

1993 г.) приняла три важнейших решения ⁸¹.

Рассмотрев вопрос о бюджетном послании Президента,

депутаты потребовали от федеральных органов власти скор-

ректировать нормативы отчислений от налога на добавленную

стоимость в размере 50 % для всех территорий, а также пре-

доставить Челябинской области под реализацию социально-

экономических программ 100 % налога на прибыль, 100 %

акцизных сборов и 50 % от налога на добавленную стоимость.

Этим же решением право согласовывать бюджетные показате-

ли было поручено исключительно председателю Совета

П. Сумину. Одновременно Совет принял Устав Челябинской

области, значительно расширявший полномочия территории,

110

1990-1993: Урал в условиях становления новой российской государственности

а также вводивший принцип выборности главы областной

администрации. Третьим решением срок выборов в односто-

роннем порядке был совмещен с датой проведения всерос-

сийского референдума.

Глава администрации области назвал решения Совета неза-

конными, их опротестовал и областной прокурор ⁸². Действи-

тельно, если принятие Устава предусматривалось Конституцией

(хотя в этот период предполагалась разработка типового Устава и

инициатива Челябинской области была нежелательна), если ре-

шение по налоговым нормативам не являлось односторонним, то

объявление выборов, согласнj действовавшему Закону, принад-

лежало федеральным органам власти, которые не согласовали

это решение. Таким образом, выборы главы администрации не

являлись легитимными в полной мере.

При всем этом, ко времени проведения первого тура вы-

боров главы администрации и довыборов в облСовет, состо-

явшихся 11 апреля (первоначально планировавшейся дате ре-

ферендума), политические силы региона были максимально

поляризованы. В этих условиях деятельность органов

гос. власти былf фактически блокирована, а органы местного

самоуправления были вынуждены определять свое место в

политической ситуации, сложившейся в области. Позиции

глав местного самоуправления разделились: мэр Челябинска

В. Тарасасов высказался против проведения выборов, мэр

Магнитогорска В. Клювгант занял нейтральную позицию,

глава администации Миасса В. Григориади поддержал прове-

дение выборов и сам баллотировался на пост главы админист-

рации. Местные Советы в целом заняли позицию нейтралите-

та. В. Соловьев отказался участвовать в незаконных выборах.

Его позиция была подкреплена Указом Президента о под-

тверждении его полномочий и запрещении проведения неза-

конных выборов ⁸³. ОблСовет опирался на отчетливую под-

держку ВС РФ во главе с Хасбулатовым. Таким образом,

конфликт федеральных ветвей власти особенно отчетливо

проявился в Челябинской области, где стал козырной картой

в борьбе за власть и борьбе за повышение статуса области как

субъекта Федерации.

На пост главы администрации баллатировались:

П. Сумин, В. Григориади, В. Радионов (РДДР), С. Калачев

(Демпартия зеленых), А. Начаров (зам. председателя Совета,

111

Глава I

РКРП), В. Княгиничев (Великая Россия), С. Костромин

(Нац.-респ. партия), О. Князев (Русский национальный со-

бор). Таким образом, выборы поддержали представители са-

мых разных политических сил, от пропрезидентских, до

крайне левых.

Итоги референдума и выборов главы администрации в

принципе были прямо противоположны. Жители области

достаточно активно поддержали Президента и его реформы:

71,5 %, 65,5 %, «нет» — 32,7 %, «да»— 43,9 %, хотя вопросы о

перевыборах ветвей власти поддержки не нашли. Одновре-

менно большинство проголосовавших во втором туре отдали

голос Сумину (более 60 %), поддержав не только личность, но

и программу реформирования, опираясь на возможности ре-

гиона. На 17 сессии облСовета П. Сумин вступил в долж-

ность. В. Соловьев заявил о непризнании итогов выборов и

продолжении работы «законной администрации». Его самым

активным образом поддержал первый заместитель

А. Белишко.

Вплоть до осени 1993 г. работа органов гос. власти и ме-

стного самоуправления в области проходила в условиях про-

тивостояния двух администраций. Прежде всего это символи-

зировало слабость федеральной власти, которая не смогла

предотвратить возникновение такой ситуации. Кроме того,

законодательство России имело массу противоречий, которы-

ми умело пользовались обе стороны.

Ситуация в области разворачивалась следующим образом.

В одном из первых интервью новый глава администрации

П. Сумин заявил о своей приверженности законодательству и

вступлении в должность только после решения суда. Такая

позиция вызвала неприятие радикально коммунистической

части облСовета, проводившей одно за другим решения, под-

крепляющие положение Сумина. При этом судебные инстан-

ции разных уровней принимали различные решения, област-

ной Суд и Верховный Суд признали выборы незаконными,

Ген. прокуратура опротестовала эти решения. Было решено

передать материалы в Конституционный Суд.

После принятия Свердловским облСоветом решения о

повышении статуса, практически сразу Челябинским облСо-

ветом был поставлен вопрос о разработке документов, необ-

ходимых для образования Южноуральской республики⁸⁵.

112

1993: Урал в условиях становления новой российской государственности

Проведенный в августе опрос показал достаточно высокую

общественную поддержку данной инициативы: более 60 %

высказались «за». Одновременно в Магнитогорске был разра-

ботан городской Устав, содержавший принципиально новые

для России положения: он предусматривал ликвидацию рай-

онов в городе и переход к децентрализованному муниципаль-

ному управлению с опорой на советы микрорайонов. Наряду

с этим появилось и другое предложение, которое высказал

мэр Магнитогорска В. Клювгант, смысл которого сводился к

требованию «повышения статуса» Магнитогорска с получени-

ем в перспективе статуса субъекта Федерации, т. е. выхода из

состава Челябинской области. Объективной причиной такого

предложения было своеобразное положение города, который

являлся наиболее крупной бюджетной единицей области.

Вместе с тем, ситуация в Челябинской области была яр-

ким воплощением бессилия федеральных властей, порочности

и противоречивости существовавшего законодательства. Сама

по себе продуктивная идея повышения статуса богатейшего

региона превратилась в пародию, лишенную внутренней ло-

гики и цивилизованных путей разрешения. Заявление мэра

Магнитогорска, обусловленное потребностью территории в

большей самостоятельности, невозможной без новой законо-

дательной базы, определяющей принципиальные полномочия

местного самоуправления, во многом имело субъективный

характер: 450-тысячный город являлся бюджетной территори-

ей одной из областей России, в то время как 600-тысячная

Калмыкия, лишенная сколько-нибудь реальной экономиче-

ской базы и существовавшая за счет федерального бюджета,

избирала своего президента, пытавшегося выступать в качест-

ве ведущего российского политика.

В отличие от Челябинской области, в Свердловской об-

ласти уже в 1992 г. ⁸⁶ удалось найти рабочий компромисс,

ставший возможным благодаря достаточно конструктивной

позиции обеих ветвей власти, а также напряженной интеллек-

туальной деятельности научной и политической общественно-

сти региона по преодолению конфликтных ситуаций в усло-

виях рыночных преобразований.

Как и в других регионах Урала, 1992г.стал временем ак-

тивизации роста оппозиционных настроений.

Заказ 7*8 113

Глава 1

В 1992 г. окончательно кристаллизовались основные по-

литические силы Среднего Урала. Пиком политической ак-

тивности левых сил в 1992 г. стал съезд трудящихся Урала,

состоявшийся 27 ноября в Екатеринбурге, потребовавший

лишить Президента дополнительных полномочий, выразить

недоверие правительству, сформировать правительство объе-

диненной оппозиции.

Активизировался и крайне правый спектр политических

сил, представленный националистическими организациями

области, объединившимися в «Патриотическую коалицию».

Достаточно активную роль в ней играла ЛДПР, возглавляемая

В. Сенько, назначенным лично В. Жириновским.

Демократические партии области в этот период вступили

в полосу разногласий и идейного размежевания. Их руководи-

тели в большинстве своем не пользовались широким автори-

тетом (Ю. Самарин, Г. Карелин, последний даже ушел с по-

ста председателя Октябрьского Совета). Наиболее активно

действовали «Демократический выбор—ДемРоссия», органи-

зационно оформившаяся 15 февраля 1992 г., Центр поддерж-

ки первого Президента во главе с А. Таначевой и созданный

22 февраля Общественный комитет поддержки, реформ.

К середине года активизировали свою деятельность

профсоюзные организации области. Их действия сосредото-

чились на решении конкретных трудовых споров,

организации в апреле—июне отраслевых забастовок (учителя, врачи,

авиадиспетчеры), проведении публичных акций протеста.

В этой ситуации органы государственной власти и мест-

ного самоуправления, совместно с научной общественностью

области искали наиболее приемлемый выход. Появились ис-

торические работы, в которых анализировался хозяйственный

опыт деятельности Советов в условиях многопартийности.

Летом состоялся специальный научно-практический семинар,

посвященный данной проблеме. В его работе приняли уча-

стие ведущие специалисты — обществоведы, а также предста-

вители исполнительной и законодательной власти:

С. Воздвиженский, В. Машков, А. Матросов. Во многом бла-

годаря такому встречному движению, конфликт ветвей власти

удалось локализовать, а затем найти общее поле деятельности

Областной Совет в 1992 г. исходил в своей деятельности

из необходимости решения следующих основных блоков про-

114

1990-1993: Урал в условиях становления новой российской государственности

блем: создание комплексной программы действий в условиях

радикальных реформ; решение вопросов приватизации; рабо-

та в рамках бюджетного процесса; работа по разграничению

полномочий органов гос. власти и местного самоуправления;

текущая деятельность. Работа была организована по следую-

щему принципу: текущие вопросы рассматривает малый Со-

вет (спикер которого А. Заборов, представитель ДВ-ДР, в

январе ушел в отставку), концептуальные решения принимает

большой Совет (зам. председателя которого стала Г. Карелова,

в отличие от «демократически» ориентированного спикера,

представлявшая прагматическое большинство Совета).

В первой половине года Совету удалось совместно с ад-

министрацией разработать программу действий, охватываю-

щую все отрасли народного хозяйства области, с закреплени-

ем ответственности и плановых ориентиров. Программа была

утверждена Постановлением главы администрации и включа-

ла в себя комплекс мер по стабилизации экономики

(сохранение госзаказа на переходный период); инвестирова-

нию и структурным сдвигам (в привязке к планам приватиза-

ции); поддержке предпринимательства (налоговые льготы);

реформированию собственности (механизмы изменения форм

собственности); жилищной реформы (создания механизма

кредитования жилищного строительства); земельной реформе

(поддержка предприятий разных форм собственности), соци-

альной политике (механизмы социальной защиты); укрепле-

нию правопорядка. Все основные усилия ветвей власти в 1992

г. исходили из необходимости реализации данной программы.

Программа приватизации включала в себя основные по-

казатели, а также объекты, не подлежащие приватизации, од-

новременно началась работа по построению гибкой налоговой

системы, служащей определенным звеном между социальной

сферой и сферой бизнеса.

Бюджетный процесс в условиях галопирующей инфляции

приобрел характер перманентных корректировок показателей,

сопровождаемых ростом его дефицита. В конечном итоге

облСовет принял решение о формировании принципиально

нового Положения о бюджетном процессе, основанном на

индикативном планировании и реальном разделении уровней

компетенции, т. е. децентрализации бюджетного процесса.

8*

115

Глава 1

На протяжении года облСовет провел массовую регист-

рацию уставов местных самоуправлений на территории облас-

ти, в соответствии с Законом о местном самоуправлении, а

также приступил к конкретной работе по разграничению об-

ластной и муниципальной собственности пообъектно.

В этих условиях исполнительная власть области пыталась

реализовать основные положения программы деятельности,

исходя из имевшихся бюджетно-финансовых рычагов, кото-

рые были достаточно ограниченными. Некоторым подспорьем

для деятельности исполнительной власти стали Указы Прези-

дента об использовании золота, передаваемого администра-

ции Свердловской области, разрешавший создание ее золо-

того запаса (340 кг). Однако, эти суммы не решали основных

социально-экономических вопросов. В этих условиях админи-

страция области искала способы дополнительного финанси-

рования.

Внешнеэкономическая деятельность исполнительной

власти сводилась к борьбе за восстановление экономических

связей, были подписаны соответствующие договоры с Прид-

нестровьем, Болгарией, регионами стран СНГ. Одним из оп-

ределяющих направлений деятельности администрации стала

работа с фажданами. В 1992 г. поступило 7435 устных и

письменных обращений граждан, среди которых преобладали

вопросы жилью и земельной реформы. Удачно шла работа в

рамках трехсторонней комиссии.

На протяжении 1992 г. область посетили Б. Ельцин,

О. Сосковец, Е. Гайдар ⁸⁷, ряд других высших правительст-

венных чиновников, визиты которых совершенно ничего не

дали для области. Попытки Э. Росселя «пробить» Указы, рас-

ширяющие сферу компетенции области, не дали существен-

ных результатов. Области катастрофически не хватало финан-

совых средств, при этом все мыслимые льготы явочным по-

рядком присваивались республиками, которые, продолжая

получать средства из федерального бюджета, значительно со-

кращали процент собственных отчислений.

В этих условиях, облСовет и администрация приступили

к разработке мер, которые могли бы обеспечить создание сис-

темы реального федерализма в целом и получение дополни-

тельных прав областью для реализации собственных социаль-

но-экономических профамм. Основным элементом концепции

116

1990-1993: Урал в условиях становления новой российской государственности

нового федерализма ⁸⁸ явилось утверждение о необходимости

выравнивания государственного статуса субъектов Российской

федерации с поэтапным отказом от национально-

территориального принципа построения России. Вторым

важнейшим элементом концепции являлось требование бюд-

жетной децентрализации с переходом к системе построения

бюджетных отношений снизу-вверх. Третий элемент преду-

сматривал увеличение самостоятельности региональных

(областных и краевых) органов государственной власти в оп-

ределении форм и методов реализации экономических ре-

форм, а также расширении их прав во внешнеэкономической

деятельности. По сути, эта схема не отличалась от федератив-

ной практики ФРГ и США.

В целом, деятельность органов управления Свердловской

области свелась к попыткам создания наиболее приемлемого

в условиях рыночной реформы механизма их реализации. В

этой связи к концу 1992 г. стала очевидной необходимость

изменения системы отношений регионов и центра в сторону

предоставления первым большей самостоятельности. Тенден-

ция децентрализации на уровне самоуправления стала господ-

ствующей доктриной. Существовавшая система органов

управления стала восприниматься как временная, требующая

кардинальных перемен.

1993 г. начался в условиях открытого конфликта ветвей

власти. По форме он выглядел как противоборство Съезда

народных депутатов и Президента, а по содержанию был

борьбой программ дальнейшего реформирования России и

концепций системы государственной власти, связанных с ро-

лью и полномочиями ее ветвей.

Представляется, что главные причины конфликта лежали

не в личностной и даже не в концептуальной плоскости.

Главной причиной кризиса явилось противоречие политиче-

ской системы и экономической действительности, неадекват-

ность структуры федеральных органов управления социально-

экономическим процессам в российском масштабе. К этому

Добавлялся фактор унитарно-конфедеративного устройства

России, препятствовавшего субъектам Федерации самостоя-

тельно реализовывать инструментарий проведения реформ.

таким образом, вопрос стоял о необходимости коренного из-

менения всей политической системы России.

117

Глава 1

Главнейшим итогом референдума 1993 г., стала интенси-

фикация работы над новой Конституцией. 5 июня открылось

Конституционное Совещание ⁸⁹, созванное Президентом для

выработки окончательного варианта Конституции. Оно не

решило одну из самых главных проблем: ликвидация дискри-

минации территорий, основанной только на национальном

признаке, при которой выделялись «суверенные государства»

Blog

Кириллов А. Д. Урал: от Ельцина до Ельцина (хроника К43 политического развития, 1990-1997 гг.)