Geum.ru

Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию на тему: Актуальные вопросы правоприменения российского лесного закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Богданова Е.М.
Шуваев Ю.П.
Кротов Н.С.
Чуйко Д.Д.
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7
Богданова Е.М. Да потому что это стоит очень больших денег.

Председательствующий. То есть вы признаёте, что принимая Лесной кодекс, мы декларируя, что он не будет требовать затрат, тем самым обманывали сами себя?

Богданова Е.М. Да. Именно так.

Председательствующий. Я не просто так задал этот вопрос, потому что я говорил те же самые слова и давал такие же рекомендации, что без соответствующих денег, озвучивая те же самые цифры, не будет достижение поставленных целей. Цели не достигнуты. И то, что мы откладываем на целый год введение кадастра, продолжаем выписывать лесобилеты, рубки ... лесхозами. Всё то же самое, что было, на тех же самых основах, которые были заложены 200 лет назад, тогда вопрос: зачем нужен этот документ был в том виде, как он есть сейчас?

Богданова Е.М. Дело в том, что принят трехлетний бюджет. И в 2008 году, и в 2009 году этих денег нет, т.е. отсрочили введение этих документов до 2009 года, но в бюджете 2009 года тоже этих денег нет, так что придётся отсрочивать и дальше.

Председательствующий. Так масштаб катастрофы понятен? Три года кодекс работать не будет.

Следующий у нас выступающий Шуваев Юрий Петрович заместитель председателя Комитета по природопользованию и экологии Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.

Мы не просто так обсуждаем эти вопросы. Сейчас пришло новое правительство, и нужно будет вопросы ставить достаточно остро. У нас есть шанс по крайней мере хоть как-то внести изменения и изменить ситуацию. Придёт новый состав депутатов Государственной Думы, это тоже вопрос очень важный, потому что в прошлом составе вы знаете, кто работал, кто был, кто что говорил. Надо сформировать таким образом, чтобы здесь тоже были люди, которые могут хоть что-то привнести в этот процесс.

Шуваев Ю.П. Добрый день ещё раз, уважаемые коллеги, друзья! Здесь сегодня рассматривается очень важный вопрос о реализации лесного законодательства, правоприменительная практика и совершенствование лесного хозяйства.

Проблемы эти очень актуальны, потому что совершенствовать необходимо не только Лесной кодекс, наверное, необходимо рассматривать в контексте и совершенствование статей Гражданского, Уголовного, административного кодексов Российской Федерации, которые в целом регулируют правоотношения в лесу. И вот эти вопросы неоднократно рассматривались нами на заседании Комитета по природопользованию и экологии Торгово-промышленной палаты, где представители малого и среднего лесного бизнеса с болью отмечали, что законодательство-то сегодня не позволяет им работать в рамках правового поля.

Многие аспекты, которые сегодня уже звучали здесь, в целях сокращения времени я не буду говорить, потому что, действительно, это так, отдельные вопросы просто не урегулированы. Один из них, абсолютно нигде не говорится, это вопрос, связанный с лесопользованием, незаконными рубками и незаконным оборотом древесины. Потому что в основном Лесной кодекс сейчас регулирует правоотношения непосредственно в лесу, а что дальше, когда мы получаем эту древесину? А что дальше, как нам избежать те негативные явления, о которых говорилось и на совещании в Сыктывкаре, президент давал конкретные поручения, и как они выполняются, кстати говоря, и кем выполняются, надо тоже было бы это в контексте рассмотреть.

Поэтому вопросы нелегальных рубок, незаконных рубок и нелегального оборота древесины сегодня законодательством не урегулированы, они опущены. Поэтому уже неоднократно высказывались предложения и на Международном лесном форуме в Санкт-Петербурге 2006 года, высказывались предложения и Министерством природных ресурсов о необходимости разработки самостоятельного Федерального закона "Об обороте древесины". Эти предложения были поддержаны и Рослесхозом, который, реализуя пилотный проект по устойчивому лесопользованию, предложил разработку таких предложений по нормативно-правовым актам.

И вот, если можно, слайд первый. Почему мы сегодня говорим обо всех вот этих... Почему не работает Лесной кодекс? Да потому что вот те органы, которые созданы, контроля, в отдельных случаях не достаточно, о чём говорил представитель Кировской области, а с другой стороны - они просто-напросто, дублируют друг друга и созданные органы управления лесным хозяйством по реализации полномочий субъекта Российской Федерации тоже взяли в первую очередь вопросы контроля. Не организации деятельности, а вопросы контроля. Это и не достаточное правовое регулирование всего лесопользования, как я уже отметил. Понятие - нелегальные рубки - это понятийный аппарат и оборота нелегальной древесины отсутствует в законодательстве. И самое главное - очень формальная ответственность за нелегальные рубки.

Совещание, которое было проведено в Читинской области, показывает, что наказания минимальные и минимальные не только потому, что их мало кто выискивает, а, кстати говоря, и выискивать их некому сегодня. А минимальные они потому, что количество наказанных за проступки и преступления очень малые. И вообще отсутствует ответственность и за оборот нелегальной древесины, то есть заготовили древесину, повезли, продали, переработали, ещё раз продали и так далее. Каковы правила? Никто не знает, что правильно, а что не правильно. Что в рамках закона, а что за его пределами.

Следующий слайд, пожалуйста. Ну, я не буду говорить о том, что, какие большие затраты от нелегальных рубок, они известны. Единственное, сейчас можно сказать, что с введением в действие Лесного кодекса в декабре прошлого года, эти объёмы просто-напросто затушёваны. Сегодня мы не имеем реальной статистики, сколько же заготавливается легально, а сколько - нелегально. Почему? Да потому, что вот сейчас выступал представитель Красноярского Края и говорил: мы дали команду выписывать лесорубочные билеты, потому что сдерживаем лесопользование. Без билета рубка идёт. Это как, легально или нелегально? Без декларации - это легально или нелегально? Да, вроде, легально, потому что он арендатор, потому что ему дали такое право. Он работает 30 лет, ведёт заготовку, а у понятийного аппарата, вот как это оценить, никто не говорит.

Следующий вопрос - это отсутствие порядка оборота древесины приводит к размыванию ответственности и фактическому отсутствию наказания за этот вид нарушений.

Следующий слайд. Законодательное регулирование и контроль за оборотом древесины. Меры государственного регулирования оборота древесины это: маркировка, лицензирование и реализации древесины через лесные биржи, не буду говорить, вы хорошо это все прекрасно знаете, не однократно сами это предлагали и говорили.

Государственный производственный и общественный контроль в сфере оборота древесины и законодательное распределение полномочий между субъектами Российской Федерации и Российской Федерации в сфере государственного регулирования оборота древесины.

Если Лесной кодекс вот всё-таки как-то распределил полномочия между субъектами и Российской Федерацией в области лесоуправления, в области охраны, воспроизводства, защиты лесов, то вот распределение за нелегальный оборот древесины и кто отвечает, вообще нигде не сказано. Наверное, получается так, что это пока осталось вне правового регулирования.

Следующий слайд, пожалуйста. Что необходимо, по нашему мнению, сделать и как развивать лесное законодательство. Это необходимо принять нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок оборота древесины. Необходимо внести также изменения, дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации,

Кодекс об административных правонарушениях, которые предусматривают ответственность за нарушение порядка оборота древесины и усиления ответственности за незаконную рубку. Разработка нормативных актов, обеспечивающих подтверждение законности древесины.

Я, следующий слайд, пожалуйста, хотел бы остановиться на мерах по регулированию оборота древесины. Это, прежде всего, необходимо наладить учёт и отчётность, создание единой информационной системы, маркировка, лицензирование, сертификация и, как уже было сказано, разграничение полномочий.

В итоге мы предлагаем... Как бы сокращая своё выступление, хотелось внести предложение в рекомендации сегодняшних парламентских слушаний о поручении Правительству Российской Федерации: разработать в установленном порядке законопроект об обороте древесины, предусмотрев все те моменты, которые не предусмотрены сегодня законодательством Российской Федерации.

Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо большое.

Кротов Николай Степанович - директор Департамента лесного хозяйства Архангельской области.

Кротов Н.С. Уважаемые участники парламентских слушаний!

Я подготовил красивый доклад, но все проблемы, которые в своём докладе прописал, уже озвучили. На самом деле я коснусь может очень эмоционально, может не так связно, но прошу меня извинить, тем более, что мы прозвучали сегодня несколько раз. Я хотел бы прямо с трибуны, честно, открыто поддержать Елену Михайловну, она абсолютно права. И поддерживаю не потому, что Архангельскую область Счётная палата начинает проверять с понедельника, а потому что она оценила самый важный момент - наши реформы не обеспечены финансово. Если мы говорим о том, почему не идёт реформирование лесхозов, оно не идёт только потому, что у нас нет финансового ресурса на это. На сегодняшний день лесхозы Архангельской области Департамента лесного комплекса заготовили древесины больше, чем в прошлом году. Уже. Потому что на сегодняшний день мы подготовили все мероприятия для реформирования органов управления лесным хозяйством. Мы готовы их реализовать, но у нас нет финансового ресурса. Но закон надо исполнять. Он плохой, но он - закон. И в этом году наши лесхозы еще больше вовлечены, чем в прошлом, в следующем году они рубить прекратят. Лесничества к 1 ноября будут сформированы.

Говорим о недостаточности лесного контроля. Как мы с вами сформируем лесничества, если на 2008 год размер субвенций примерно определён, по 2009 году и 2010 году - полная неясность, и вдобавок к этому у арендатора на сегодняшний день появляется люфт по приведению договоров аренды в соответствие с новым законодательством. То есть он может принять решение и не приводить договора в соответствие, и при этом не возьмёт на себя обязательства по ведению лесного хозяйства. Значит, на эти объёмы тоже нужны субвенции. Мы их сегодня не просчитаем. Нельзя заставлять арендатора делать то, что он может не делать и это ему не вредит.

Архангельская область сегодня прозвучала. Дважды вспомнили наш исключительный случай. Да, у нас был такой закон, и я законодателям нашим очень благодарен, который предусматривает организацию аукционов на право заключения договоров купли-продажи для переработки древесины на территории Архангельской области. Два случая: сельхозпредприятия и предприятия... муниципальные учреждения, бюджетные, они есть практически в каждом субъекте, в таком, но раз мы звучим, наверное, только у нас. Но вы представьте картину, 70 процентов трудоспособного населения работает в лесопромышленном комплексе, практически вся область. Не было зимы и нет лета. На этом этапе мы не нарушаем закон в другом, мы сейчас не выписываем никаких билетов, мы сейчас не оформляем арендаторам ничего, мы проводим аукционы, открытые совершенно аукционы и договор заключаем купли-продажи, но с обременением. Лесопользователь обязан в течение месяца после окончания заготовки представить в Департамент лесного комплекса доказательства, что древесина переработана на территории Архангельской области. И в этом договоре предусмотрена неустойка, если не представил доказательства или отправил за пределы области, 100 процентов арендной платы в бюджет. Мы готовы и другим областям помогать ресурсам, но в два раза дороже, чем своим. Потому что у нас 70 процентов населения... Социальная значимость комплекса несоизмерима с возможностями рынка. 11 миллионов заготавливают наши предприятия, а мощностей по переработке - 14. Мы не можем себе позволить, чтобы наш ресурс уходил за пределы области по такой же стоимости.

Одновременно с этим я хотел бы обратить внимание на то, что у нас еще одна проблема есть, которую сегодня не озвучили. К этому Лесному кодексу нужны срочно или комментарии, или чёткий понятийный аппарат. Мы с вами трактуем одни и те же нормы абсолютно по-разному. Когда мы говорим о том, что лесные ресурсы надо использовать комплексно, тогда по другому надо подходить к определению стоимости передаваемого участка. Значит, надо обсчитывать весь ресурс. И арендатор, который желает на него претендовать, пусть рассчитывает, что нужно будет за всё платить - и за охоту, и за рекреацию и пусть ищет себе подрядчика. А то ситуация, которая возникла, на сегодняшний день тупиковая.

Теоретически мы ещё рассуждаем: можно ли на одном участке охоту осуществлять и лес рубить? Но для Архангельской области это факт. У нас свыше... пересекаются.

Охота, рекреация... проблемы, которые возникли с арендаторами, они доходят до прямых столкновений.

На сегодняшний день у нас 18 договоров по охотничьему хозяйству. И вот, к сожалению, представитель наших коллег-охотников ушёл. У меня вот есть очень, на мой взгляд, конкретный им ответ.

Да, они слабо используют лесной ресурс, но вы посмотрите ставки - три копейки за гектар. Вот, насколько натоптали, столько с вас и денег берут. Цена вопроса там не в этом, там самая большая проблема - неадекватность и несопоставимость двух способов передачи в пользование ресурса схожего. У нас аукцион, а у них конкурс.

Такая же ситуация по геологам. Мы столкнулись с тем, что у нас выдача лицензий органами исполнительной власти практически никак не завязана на лесное законодательство.

Интересы арендатора... арендатор - это не только лесозаготовитель, ущемляются в данном случае, но ни в чём не виноваты геологи. Это несопоставимость.

Отраслевое законодательство не должно принципиально отличаться от смежного права, должны быть общие нормы. Вот многие вещи мы трактуем с вами по-разному. Вот понятийный аппарат нужно привести в соответствие. Пусть не комментарии, рекомендации по применению этих норм.

Я благодарен за критику нашего областного законодательства, у нас в Ульяновской области тоже есть прокуратура, и она всё проверяет.

И ещё одни вопрос, который нас очень сильно беспокоит. Я далёк от мысли, что субъекты Российской Федерации наделены полномочиями навсегда, вот, честное слово. И, представляете, если мы сейчас с вами формируем органы управления лесным хозяйством, лесным комплексом, каждый, кто как бог на душу положит, лет через 15-20 мы придём с вами к такой же картине, но с диаметрально противоположным результатом. Когда субъектам будет велено отдать полномочия по управлению, и Российская Федерация будет эту "кашу" принимать, а "кашу мы с вами сварим". Спасибо.

Председательствует председатель Комитета по природным ресурсам и природопользованию Н.В.Комарова.

Председательствующий. Спасибо большое, Николай Степанович.

Относительно комментариев хочу вас проинформировать, всех присутствующих о том, что министерство природных ресурсов, Рослесхоз и комитет по природным ресурсам практически закончил работу по составлению комментариев к Лесному кодексу. И к международному форуму в Санкт-Петербурге 9 октября он будет уже издан и представлен участникам форума. И, следовательно, в последующем все, кому это будет интересно, он будет издаваться в двух видах.

Один с возможностью менять комментарии, в зависимости от развития законодательства. И второй оперативный тот, который вот в другом виде просто в книжке для того, чтобы можно было пользоваться то время, пока не будет изменений в лесное законодательство. Правильно?

Поэтому в этом смысле мы очень хорошо понимаем важность и нужность этого документа, и согласны с тем, форсировали все усилия для того, чтобы такой документ появился. Он у вас будет в начале октября.

Я предоставляю слово Чуйко Дмитрию Дмитриевичу - директору по взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления Открытого акционерного общества "Группа Илим". Пожалуйста.

Чуйко Д.Д. Уважаемые коллеги, завершается третий квартал года коренного реформирования лесных отношений в Российской Федерации. И, естественно, пришла пора посмотреть, как реализуются замыслы и планы, всё ли идёт по тому пути, который зада Лесной кодекс Российской Федерации?

Большинство публикаций и выступлений последнего времени сводились к тревоге за темпы формирования нормативной базы, разработку и утверждение более чем 50 документов федерального уровня и, как минимум, по 10 документов для каждого из лесных субъектов Федерации.

Сейчас мы можем констатировать, что эта тревога, вроде бы, не имеет особых оснований. По данным на 10 сентября 2007 года из 23 постановлений правительства введены в действие 22, а из 32 приказов министерства природных ресурсов зарегистрировано в Минюсте 28.

Все пять недостающих документов представлены на утверждение или регистрацию, два из них особенно важны для производственников - это правила заготовки древесины, возвращённые Минюстом на доработку, и порядок приведения договоров аренды участков лесного фонда в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации.

Надеемся, что все пять документов будут приняты в ближайшее время. Я оперирую цифрами с официальных сайтов Минприроды и Рослесхоза, поэтому есть некоторые расхождения между цифрами, которые я называю, и, которые сегодня звучали.

Но весь год мы не можем получить чёткие и ясные цифры: сколько ... на каком уровне будет принят. Ещё раз говорю, ориентируясь на официальные сайты этих двух ведомств.

Хуже, по нашим сведениям, стоит дело с формированием ... в субъектах Федерации. Темпы продвижения здесь весьма различны. В тех регионах, где работа велась параллельно с разработкой проектов документов на федеральном уровне, она близка к завершению. Там же, где предпочли занять выжидательную позицию, положение критическое. Но если говорить о системе нормотворчества в целом, то можно сказать: функционеры с задачей в основном справились.

Гораздо важнее сейчас проанализировать качество и полноту этих документов, условия для их нормального применения. Именно здесь имеются самые серьёзные проблемы, самые опасные подводные камни. И именно об этом сегодня говорили большинство выступающих.

Лесной кодекс чётко определил логическую цепочку. Чтобы лесопользователю подать лесную декларацию необходимо иметь утверждённый проект освоения закреплённого лесного участка. Для этого в свою очередь необходим утверждённый регламент, который базируется на лесном плане субъекта Федерации. Лесной план разрабатывается специализированными организациями при финансировании их из федерального центра. А финансирования нет!

Вся система поставлена под удар. И тогда законодатель пошёл на крайнюю меру, разрешив формировать эти документы в период до конца 2008 года, на основе плана ... главного пользования. И лишь с начала 2009 года пойти по пути определённому Лесным кодексом. Но если учесть, что разработка лесного плана, большой комплексный труд, учитывающий планы всех лесопользователей и инвесторов, потенциал лесоресурсной базы, прогнозную динамику рынка, экологические требования, кадровый, транспортный, энергетический потенциал и соответствующие ограничения, а также то, что только на утверждение лесных планов всех уровней потребуется не менее 4 месяцев, становится ясно: надо немедленно решить вопрос финансирования работ по формированию лесных планов, и в целом по реализации положений Лесного кодекса. Пока же, даже в бюджете 2009 года эти средства не предусмотрены.

Наведение порядка в системе лесных отношений невозможно: без проведения комплекса работ по межеванию, формированию кадастровых планов и кадастрового учёта, регистрации прав пользователя на этой основе.

Ведь уже первые шаги по оформлению этих документов скрыли существенное расхождение данных с имеющимися лесоустроительными материалами. Законодатель был вынужден отложить обязательность выполнения этих работ более чем на год. Кроме того появилось допущение, что это возможно не последний перенос срока. На практике это означает, что остаётся возможность манипулировать недостоверными данными. И вся работа по наведению порядка в лесопользовании опять переносится на неопределённое время. Необходимо решить вопрос о развитии мощностей лицензированных кадастровых организаций, в том числе государственных, установить жёсткое регулирование сроков и стоимость этих работ; официально зафиксировать источники финансирования и публично заявить, что новых переносов этого требования Лесного кодекса не будет. Кроме того надо иметь в виду, что приоритет, первенство, право первой ночи что ли, будет за теми, кто успеет своевременно зарегистрировать правопользования, на основе кадастрового учёта. И здесь лесозаготовители могут оказаться в крайне сложном положении.

Настоящий переполох у лесников вызвал пункт 2 статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". Напомню, что это так. Представляет органам государственной власти самоуправления право выдачи лесорубочных билетов, лесных билетов, без проведения договоров в соответствии с Лесным кодексом. Но с 1 января 2008 года.

То есть в 2008 году можно жить по-старому. А вот в августе-декабре текущего года только по-новому.

Посыпались вопросы отовсюду: как быть сейчас, в этом году? - Никто не может ответить, ни авторы этой очевидно ошибочной поправки, ни законодатели, ни Министерство природных ресурсов, ни Рослесхоз. В результате, каждый субъект Федерации ищет свой выход. И все они не легитимны.

Эту ситуацию необходимо исправить немедленно. Нельзя создавать мнение, что и сейчас можно будет произвольно нарушать нормативные требования в лесном секторе. Не надо подталкивать к этому администраторов и лесопользователей. Надо взять, иметь мужество и заявить о том, что вот данная позиция закона должна быть немедленно исправлена.

Огромный интерес инвесторов, производственников, управленцев, всей лесной общественности вызвала возможность предоставления лесных участков лесопользования на основе приоритетных инвестиционных проектов.

Развернулась острейшая дискуссия, борьба ведомств, упрёки в лоббировании и так далее. Была сформирована и активно заработала отраслевая комиссия Российского союза промышленников и предпринимателей, которая собрала, проанализировала и обобщила предложения со всей страны.

Эти материалы рассмотрел консультативный совет при Минпромэнерго, и в основном поддержал.

Там было всё. И различные уровни инвестпроектов, и серьёзные рубежи по объемам инвестиций, и довольно широкий круг преференций, но из итогового документа, уже ставшего нормативной базы, почти все предложения испарились. В результате, принятый правительством документ определил, что к приоритетным инвестиционным проектам в нашей отрасли будут отнесены все проекты стоимостью свыше 300 миллионов рублей, иначе говоря, все лесопильные и деревообрабатывающие предприятия, планирующие выпускать в год всего лишь 50 тысяч кубометров пиломатериалов или 25 тысяч кубометров продукции деревообработки.

Но ведь таких объектов в каждом лесном регионе будут десятки, и все они по логике действий должны быть обеспечены древесиной с закрепленных за ними лесных участков. Подчёркиваю, ни один-два крупных комплексных стратегических предприятия в субъекте Федерации, а десятки. Но ведь все понимают, что это нереально, тем более, что такие сравнительно небольшие объекты расположены кучно, вокруг крупных населённых пунктов, и зоны их экономической целесообразности в заготовке древесины наверняка пересекаются.

Законодатель придумал выход из этого положения, он сузил преференции приоритетного инвестора до одной позиции - стоимости леса на корню. Исчезли и предложения по порядку допуска к Инвестиционному фонды Российской Федерации хотя бы для создания транспортной инфраструктуры, улетучилась идея привлечения к развитию глубокой переработки древесины федерального и регионального бюджетов. Зато теперь инвестиционный проект весьма небольшого предприятия получает громкий статус приоритетного. Какого же эффекта мы ждём от такого реформирования?

И, наконец, о вопросах, не отрегулированных принятой нормативной базой. Ряд из них уже перечислили в докладе и в выступлениях, поэтому проиллюстрирую примеры, они связаны с приоритетными инвестиционными проектами.

Из принятых документов неясно, как быть, если заявляемый проект расположен в одном субъекте Федерации и ориентирован частично на лесосырьевую базу прилегающих субъектов, а их главы хотели бы распорядиться ... лесных участков по-иному, пример был сегодня в выступлении лесного руководителя Архангельской области. Кто разрешает такой спор? На каком уровне? В какой форме? Каков механизм максимального обеспечения приоритетных инвестиционных проектов древесным сырьём, если значительная часть лесных участков уже закреплена?

Если инвестпроект предусматривает модернизацию действующего производства, то распространяется ли преференция, связанная с 50-процентной скидкой, на лесные участки, уже предоставленные в аренду такому инвестору? Переоформляется ли арендованный участок со сроком в 5 лет в долгосрочное лесопользование приоритетному инвестору автоматически или по особой процедуре? На эти и целый ряд других вопросов принятые нормативные документы не отвечают.

Из сказанного следует, что необходимо максимально активно и оперативно организовать корректировку и дополнение уже принятых и находящихся на выходе документов, приведя их в соответствие со сформулированной высшим руководством страны задачей обеспечения глубокой переработки древесины, максимальной эффективности лесопромышленного комплекса, переход из стадии сырьевой роли в международном распределении труда на роль ведущего участника на рынке мировой лесопромышленной продукции.

Думаю, не следует опасаться радостно потирающих руки сторонних наблюдателей, заявляющий, что, мол, не успели принять законы, как стали вносить поправки. Надо со всей откровенностью сказать, что не всё удалось с первой попытки, что ряд положений жизнь корректирует, и наша общая задача - довести нормативную базу лесного сектора страны до того состояния, которое обеспечит эффективность проводимой реформы.

А конкретные предложения я передаю в президиум нашего сегодняшнего совещания.