Комитета Государственной Думы фс РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии www/duma gov ru/cnature, раздел «Парламентские слушания, конференции, круглые столы» Стенограмма семинар
| Вид материала | Семинар |
- Правительством Российской Федерации показал, что некоторые из них не в полной мере, 1195.65kb.
- «Вопросы совершенствования нормативной правовой базы в части уменьшения административных, 924.89kb.
- Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, 637.81kb.
- Председателя Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию, 195.21kb.
- Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по природным, 66.82kb.
- Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по природным, 103.85kb.
- Депутат Государственной Думы, заместитель председателя Комитета Государственной Думы, 24.16kb.
- Центр Системных Исследований при поддержке Комитета по природным ресурсам, природопользованию, 210.06kb.
- Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды Комитет Государственной, 185.63kb.
- Н. В. Краева на открытом заседании Ученого Совета, 176.36kb.
Материалы скопированы с официального сайта Комитета Государственной Думы ФС РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии www/duma.gov.ru/cnature, раздел «Парламентские слушания, конференции, круглые столы»
Стенограмма семинара-совещания "О законодательном обеспечении освоения минерально-сырьевой базы Западной Сибири", Ямало-Ненецкий автономный округ, город Ноябрьск, 21-22 февраля 2007 года
СТЕНОГРАММА
семинара-совещания "О законодательном обеспечении освоения минерально-сырьевой базы Западной Сибири"
Ямало-Ненецкий автономный округ. город Ноябрьск. 21-22 февраля 2007 года
Председательствует председатель Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию Н.В. Комарова.
Председательствующий.
Государственная Дума Российской Федерации проводит на Ямале семинар-совещание, посвящённое актуальным вопросам недропользования.
Уважаемые коллеги! Очевидно, что в течение ближайших полутора-двух десятилетий социально-экономическое развитие страны во многом будет определяться состоянием дел в минерально-сырьевом комплексе. В свою очередь эффективность использования имеющихся и перспективных возможностей минерально-сырьевого комплекса зависит от качества законодательства в природно-ресурсной сфере.
В зале находится высокопрофессиональная аудитория, хорошо понимающая, что эффективное правовое регулирование недропользования - задача не тривиальная. Несмотря на значительную работу, проведённую в этом отношении, удовлетворения от нее мало.
На концептуальном уровне профессионального и общественного согласия по дальнейшему развитию законодательства в сфере недропользования в настоящее время нет. Фундаментальный характер федеральных законов в природно-ресурсной сфере требует изменения практики их разработки и принятия, отсылочные нормы в них должны стать редким исключением. Разрабатываемые законы и связанные с ними изменения должны вноситься пакетом, включающим в себя и разработанные подзаконные нормативные акты. Законы прямого действия и пакетный принцип принятия их позволяет, если не исключить, то серьёзно уменьшить административный фактор и их взяткоёмкость.
Не могу не сказать о том, что многочисленные межведомственные барьеры и внутриведомственные противоречия в условиях несуществующего правового поля и не устоявшейся административной структуры органов госуправления, не сложившейся системы общественного контроля несут в себе угрозу масштабных просчётов при формировании новых центров добычи металлов, нефти и газа, ускоренной деградации истощённых вследствие длительной эксплуатации разрабатываемых рудных и нефтегазовых провинций.
Примером этого можно назвать и проекты, о которых мы все беспокоимся, "Урал промышленный", "Полярный Урал", так как проекты в настоящее время не обеспечены достаточной базой разведанных запасов. Расчётный дефицит не нефтяного бюджета, Минфин пытается покрыть увеличением специфической ставки налога на добычу полезных ископаемых на газ. НДПИ по нефти в полной мере, так, как рассчитывал законодатель, в настоящее время не работает.
Налоговый режим построен на фискальной основе и не учитывает кардинальных изменений в структуре запасов и добычи. Ценовые навесы в любой сырьевой отрасли следует снимать финансовыми инструментами не рентного характера, а НДПИ должен учитывать не только реальное состояние разрабатываемых месторождений, но и влиять на изменение тенденций структурного характера. Например, через 7-10 лет принципиально изменится структура добычи железных руд, и подземный способ добычи станет основным.
В алмазодобывающей отрасли это уже происходит. В золотодобыче структура добычи сместиться в пользу больше объёмных, но бедных месторождений, критически возрастёт доля трудно извлекаемых запасов нефти, ощутимо доля глубокозалегающих, многокомпонентных, конденсатосодержащих запасов газа и т.д., и т.п.
Сфера технического регулирования в ТЭКе не только плохо развита, но и не отвечает современным условиям. Во многом по этой причине всё большую нагрузку в сфере регулирования отношений в недропользовании вынуждена брать на себя Генеральная прокуратура. Такая практика регулирования недропользования приводит к упрощению и формализации сложнейшего и вероятностного по своей природе объекта управления государственного фонда недр, и деморализуя обстановку в этой сфере, не делает российский ТЭК и минерально-сырьевой комплекс в целом более конкурентоспособным.
Многие из вас хорошо помнят ситуацию с налогообложением попутно добываемого газового конденсата.
Только внесение соответствующей содержательной по смыслу поправки в Налоговый кодекс позволило снять формальные претензии Минфина и налоговых органов, и прекратить судебное...
Иначе говоря, создать возможности для разработки... месторождений.
Во многом благодаря усилиям Президента Российской Федерации, контуры российского ТЭК начинают приобретать очертания, отвечающие глобальным вызовам в энергетической сфере.
Основную нагрузку продолжает нести Западная Сибирь. В среднесрочной перспективе подключается Восточная Сибирь, формируется новый центр добычи на Дальнем Востоке - Сахалинский шельф, готовятся к освоению шельфы арктических морей.
Наряду с этим в федеральных министерствах отмечается очевидная недооценка роли и места Западносибирской нефтегазовой провинции. Я попробую аргументировать свою позицию в этом отношении на примере основного ресурса Ямала - газа.
Думаю, вы поддержите меня в выводе о том, что основным слагаемым в формуле успешного развития газового сектора российского ТЭК на два-три ближайших десятилетия является Западная Сибирь, на долю которой приходится 76 процентов суммарных разведанных запасов газопромышленных категорий.
Общеизвестно, что в структуре запасов по газу преобладают конденсатосодержащие запасы глубоко залегающего газа с аномально высоким пластовым давлением.
Всем специалистам, кроме соответствующих министерств, ответственных за устойчивое развитие ТЭК и газовой отрасли, известна истина о том, что основные месторождения с запасами... так называемого сухого газа перешли в режим падающей добычи. Иначе говоря, запасы этого газа сильно истощены.
Что разведка и разработка глубоко залегающих конденсатосодержащих месторождений требует принципиально иных затрат. Что именно такие месторождения будут основой сохранения стабильности сложившейся... разработка именно таких месторождений позволит не только сохранить, но и создать новые рабочие места в перерабатывающем секторе, на транспорте, в энергетике.
Речь идёт о необходимости строительства на Ямале новых мощностей по переработке газового конденсата с суммарной производительностью более 20 миллионов тонн.
Для поддержания деятельности градообразующих газодобывающих предприятий мы добились принятия решения о разведке глубоких горизонтов разрабатываемых месторождений на основе заявочного принципа... Новых мощностей по переработке газового конденсата с суммарной производительностью более 20 миллионов тонн.
Для поддержания деятельности градообразующих газодобывающих предприятий мы добились принятия решения о разведке глубоких горизонтов разрабатываемых месторождений на основе заявочного принципа.
Всем понятно, что это ближайший ресурсный резерв действующих газодобывающих предприятий, но этого мало. Нужна скорректированная политика пор комплексному изменению налогового режима в газовой отрасли, исходя из всех вышеперечисленных и иных объективных обстоятельств.
Убеждена, что увеличение налоговых поступлений от газовой отрасли должно происходить не от примитивного увеличения специфической ставки со 147 рублей за тысячу кубов до величины, обеспечивающей покрытие расчётного дефицита в федеральном бюджете, а за счёт увеличения объёмов добычи газа и глубинной переработки добываемого сырья.
Тогда и наши партнёры из Средней Азии будут иметь убедительные аргументы для выполнения межгосударственных договорённостей.
Здесь в Западной Сибири созданы обустроенные города, развита социальная инфраструктура.
Для наших жителей Тюменская земля стала малой Родиной и местом постоянного проживания. Всё социально-экономическое благополучие этих территорий основано на сырьевом комплексе, и этому, к сожалению, пока альтернативы нет.
Необходимо поощрять газовиков на освоение технических и технологически сложных, высоко затратных, глубокозалегающих месторождений, создавать условия для увеличения объёма глубины и сложности переработки уникального многокомпонентного сырья, и для создания на его основе продукции с высокой добавочной стоимости.
Специалисты утверждают, что вторая Западная Сибирь не столько в Восточной Сибири, сколько в глубоких горизонтах Западной Сибири. Нужно сделать так, чтобы необходимость разведки и освоение этого потенциала была основана и обеспечена органами, принимающими решения, а налоговый режим позволял наряду с шельфом и Восточной Сибири, осваивать глубокие горизонты западносибирской нефтегазовой провинции.
Только в этом случае высокий ресурсный потенциал по газу может быть и будет надежной основой устойчивого развития территорий на многие десятилетия вперёд и уверенности граждан в завтрашнем дне.
Наряду с вышесказанным, я бы хотела обратить внимание на проблемы стабильности и преемственности норм права, регулирующих отношения в сфере недропользования, их гармонизацию с нормами права в сопряженном законодательстве, обеспечение принятия норм, механизмов их реализации. Последняя - одна из ключевых проблем эффективности действующего законодательства. Достаточно привести только один пример.
Процедура принятия решения по переводу лесных земель в нелесные, в земли других категорий и оформление земельных отводов занимает от полутора до 2-х лет, включает в себя решение десятков согласующих органов, множества различных экспертиз, в том числе, дублирующих друг друга. О каком воспроизводстве запасов и рациональном освоении недр в этих условиях можно говорить?
Качество регулирования недропользования откровенно низкое. Бюрократия здесь абсолютна, и также абсолютно безответственная. Именно на этом уровне и на этой основе разрушается баланс интересов общества, государства и бизнеса. Разрушается система рационального и эффективного недропользования, возникают условия для роста коррупции, разгула глубокого непрофессионализма как со стороны органов госрегулирования, контроля и надзора, так и со стороны недропользователей.
Действующее законодательство всё в большей степени реагирует на политически подкрепленные решения в сфере ТЭКа. Именно поэтому. Когда многократно истерзанная минерально-сырьевая база молчит, просто она не умеет разговаривать, важны те из политических предложений, которые основаны на профессиональном подходе, например, принят Всероссийской политической партии "Единая Россия" проект " Урал промышленный. Урал Полярный".
В ходе работы, которую мы сегодня с вами затеяли, я уверена, что мы остановимся на этом и других затронутых мною вопросах, поподробнее. Приглашаю вас к обсуждению и надеюсь, что высказанные здесь предложения помогут нам, депутатам, Комитету по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Российской Федерации правильно выстроить свою законотворческую работу.
Должна сообщить о том, что в работе семинара-совещания принимают участие не только депутаты профильного комитета, но и депутаты, представляющие Комитеты по бюджету и налогам, по вопросам местного самоуправления, развития агропромышленного комплекса. И в этом смысле мы рассчитываем на то, что и смежные комитеты, принимая участие в такого рода профессиональном разговоре, будут существенно лучше готовы к принятию рациональных и нужных для этой важнейшей отрасли решений в законодательном плане.
Благодарю за внимание. И предоставляю слово губернатору Ханты-Мансийского автономного округа Филиппенко Александру Васильевичу. (Аплодисменты.)
Филиппенко А.В. Спасибо. Добрый день, уважаемые коллеги!
Я попытался, насколько смог, ознакомиться с документами, подготовленными к сегодняшнему заседанию, и должен высказать свою заинтересованность и поддержку по большинству позиций, которые здесь записаны. И после доклада, который мы сегодня прослушали, мне думается, нет необходимости возвращаться к каким-то глобальным проблемам, все они прозвучали.
Только дополнения конкретного характера, связанные, прежде всего, с тем, что, конечно же, главная проблема, на мой взгляд, которая определяет сегодня текущее состояние минерально-сырьевой базы топливно-энергетического комплекса - это несовершенство сложившейся системы недропользования и недостаточное эффективное управление государственным фондом недр. Базой всего этого, естественно, является нормативная база и всё, что сегодня принято. Не повторяя всё, о чём сейчас говорил председатель комитета, я хочу сказать, что новаций особенных мы, наверное, сегодня не предложим, потому что последние лет 15-ть, наверное, мы настойчиво говорим, что надо сделать это, вот это и так далее, и так далее... И всё это можно суммировать к одному: надо создать приемлемые стимулирующие правила и условия для работы недропользователей. Не могу утверждать, что дело стоит на месте. Нет, оно, конечно же, движется, вместе с тем должен сказать, что, с одной стороны, принимаются решения, которые помогают процессу; с другой стороны, принимаются решения, которые не подкреплены соответствующими механизмами и поэтому они изучаются, не более того. Я имею в виду последнюю поправку, связанную с льготным налогообложением истощённых месторождений и так далее, поскольку сам механизм, который там прописан, сегодня просто не реализуем, который требует огромной работы по раздельному учёту, то есть надо практически переоборудовать, переобустроить все месторождения для того, чтобы получать хоть какой-то минимальный эффект. Это абсолютно реально. Документ правилен по своим, так сказать, вектору и направлению, но совершенно нереален с точки зрения его практического исполнения. И в это смысле, конечно же, надо возвращаться к такого рода документам, чтобы не потерять здравый смысл, да, он там заложен, но добавить его ещё конкретными механизмами. Не хочу приводить примеры, их достаточно много, к сожалению, в этом во всём, и особенно всё, что касается, мне кажется, стимулирования собственных дел геологоразведки.
Ханты-Мансийский округ, который является основным регионом по добыче нефти в Российской Федерации - 57-58 процентов добычи обеспечивает и сегодня российской и 7,5 процента мировой добычи нефти обеспечивает, но находится в достаточно серьёзном положении в этом смысле. С одной стороны, очевидны темпы, которые и в прошлом году, и в позапрошлом году, так сказать, связаны с приростами добычи, но точно также очевидно, что эти темпы падают и, в первую очередь, они падают за счёт того, что, конечно же, сегодня вовлекаются в разработку всё более сложные с точки зрения геологической, структурной месторождения, что крайне важно, а не в высокой степени выработанности, где обводнённость достигает 80 процентов, 90 процентов, отдельные месторождения и более 95 процентов. И, конечно же, нельзя с равной меркой подходить ко всем этим месторождениям с точки зрения их налогообложения, если мы не хотим просто так, бездарно, потерять тот огромный потенциал, который уже создан, обустроен и работающие месторождения.
Для этого просто надо принять действительно решения, которые были бы адекватны и отвечали условиям, по которым можно, во-первых, стимулировать недропользователей, которые не бросят все эти промыслы и эти скважины, а, с другой стороны, чтобы это не было разгильдяйством со стороны государства и разбазариванием ресурсов. Да, конечно, казалось бы эта задача сложная - ничего тут сложного нет, на самом деле. Весь мир прошёл все эти процедуры, и мы знаем практику, и хорошую практику, когда скважины работают практически до тех пор, пока из них какая-то нефть капает, я извиняюсь, бочками и вёдрами. Мы же, если скважина даёт там 5-7 тонн суточной добычи, уже считаем это нерентабельным и совершенно правильно считаем, потому что экономика уже не помогает, не просчитывается. По-моему, это весьма и весьма такое не хозяйское, не рачительное отношение ни к нашим ресурсам, ни к тем ресурсам, которые уже вложены в этот процесс производства.
Речь идет о законодательном определении и поддержке всего процесса, поэтому я не хотел бы, может быть, вот продолжать перечень всяких проблем и вопросов, скорее предложить, может быть, что-то в этой связи, для того чтобы укоротить процесс моего выступления.
И хочу сказать, что сама аналитика, ну, например, связанная с инвестированием процесса геологоразведки, прироста запасов, весьма, конечно, негативна, и с точки зрения ресурсов, выделяемых сегодня государством как таковым, то есть федеральным бюджетом, которое, несмотря на то, что когда-то отменяя, значит, соответствующий налог на восстановление минерально-сырьевой базы, все объясняли, что мы это через бюджет частично будем возвращать, и таким образом как-то компенсируем возможные негативные последствия. Этого не случилось. Цифры просто мизерные.
Более того, если сегодня сопоставлять цифры, сколько выделяет федеральный бюджет на эти работы и региональные бюджеты, которым, если честно, запрещено законом выделять эти деньги, то разница будет на порядок или на полтора, федеральные, региональные бюджеты находят возможность, потому что они понимают, что это жизнь для людей, которые на этой территории сегодня работают и надеются на светлое будущее, не всё это все понимают.
Поэтому мы по-прежнему продолжаем проедать всё, что было накоплено, накоплено 10-15 лет назад. И здесь надо, конечно же, очень быстро и радикально решать эту проблему.
Да, нужен стимул, но стимулы могут быть, так скажем, двоякими.
Первый стимул - это, конечно же, возможное принятие закона, который обязывает недропользование восстанавливать минерально-сырьевую базу в размерах не менее добытых, потребленных ресурсов.
И второй стимул - это, конечно же, налоговые и иные преференции, которые действительно сделали бы интересным процесс, и учли бы те высочайшие риски, которые есть в геологоразведочной отрасли, потому что на мелкие месторождения и небольшие месторождения, а, к сожалению, их сегодня абсолютное большинство, если говорить о перспективе, мало идут охотников, находят, потому что там велика степень риска - заплатить деньги, попробовать и ничего не получить.
И вот эта ситуация должна быть понята, на мой взгляд, оценена, и в этом смысле, конечно же, роль государства неоценима, формировать это и нормативно и правовым образом такие вещи.
С точки зрения законодательства, мне думается, как-то надо нам урегулировать свои взаимоотношения. "Свои" - я имею в виду территории ресурсных, и Минприроды, проведение лицензионной деятельности, проведение аукционов.
Я должен сказать, что на территории Ханты-Мансийского автономного округа уже давно ждем этих аукционов, и более того, они намечаются регулярно, но последние вновь не состоялись, и почему? Потому что не согласованы были аукционы соответствующими федеральными структурами, потому что там расположены родовые угодья наших аборигенов, и по федеральным законам это должно быть учтено, и должно быть учтено на уровне соглашения с этими аборигенами. Это требование, содержащееся, естественно, в подготовленных документах, не принимается Роснедрами, и таким образом не попадает на аукционы и выставляемые участки. Что нам делать? Нарушать федеральный закон, который прямо и однозначно требует от нас, от власти региональной, учитывать нормы этого закона, или вести, продолжать дискуссию с Минприроды на эту тему?
Второе. На мой взгляд, дискуссионный, но совершенно объективно необходимый к разрешению вопрос. Дело в том, что бюджет автономного округа Югры очень многое вложил в разведку месторождений. Совершенно естественно и логично было бы при предоставлении этих участков на аукционы закладывать суммы возврата этих ресурсов, потому что они потрачены из бюджета.
Эта воспринимаемая совершенно нормально истина на уровне формальных документов, почему-то не отражается. Мне думается, что такая тема должна появиться в законодательстве о недрах, которая бы однозначно толковала вот это событие, а не отдавало это на откуп чиновнику: можно или нельзя? Нужно или не надо? И в этом смысле, мне думается, конечно же, надо решать эту проблему.
Конечно же, не могу обойти и тему, связанную с попутным нефтяным газом. Тема давнишняя. И сегодня действительно более 6 миллиардов кубов газа сжигается на территории только Ханты-Мансийского автономного округа. И убеждать, и разговаривать друг с другом мы можем продолжать ещё лет 20, что и идёт. Это всё зависит от доброй воли власти, которая ведёт переговоры, и недропользователя, который хочет - идёт навстречу, а хочет - не идёт навстречу, больше ничего. Потому что плата за экологический ущерб, так скажем, это не тот стимул, который может склонить недропользование к серьезным вложениям, для того чтобы снять эту проблему утилизации попутного нефтяного газа.
А напомню, что мы внесли проект закона в Государственную Думу, и я хотел бы, чтобы вы внимательно отнеслись к этому документу. Потому что, на наш взгляд, там есть один из вариантов разрешения этой проблемы как раз стимулирующего характера.
Должен сказать, что мы, конечно же, не только ждем, когда на федеральном уровне что-то будет решено, мы работаем. И если говорить о региональном законодательстве, то оно содержит там более 60 нормативных актов, которые регулируют законодательство о недрах, естественно в пределах нашей компетенции региональных властей. В том числе мы максимум стимула, который могли, применяем по отношению к этим вопросам. Речь идёт о 4-процентном стимуле по налогу на прибыль, которым пользуются все, кто работает на территории автономного округа. И стимулы, связанные с 60-процентным снижением налога на основные фонды. И это очень серьезные стимулы.
Но я подчеркиваю, в сегодняшней ситуации, по-прежнему, налогообложение остается обременительным. В существенной мере обременительным. Достаточно посчитать эти цифры, не хочу занимать ваше внимание, и вы убедитесь, что не так много остается в бюджет территории, которая, где происходят эти, собственно, недропользования, и не так уж и много в удельном смысле перепадает самому недропользователю, который вкладывает огромные деньги. Конечно же, львиная доля, я уже называл, например, что такое НДПИ - 95 процентов на прибыль уходит в федеральный бюджет. Если говорить о вывозных пошлинах - это очень серьезные, вы знаете, деньги, они напрямую уходят в федеральный бюджет. И так далее, и так далее, и так далее.
И в этом смысле, конечно, надо посмотреть на то: каковы у нас кривые добычи нефти последние 1,5-2 года и каковы перспективы? Для того чтобы, конечно, вовлечь максимум возможных инвесторов в этот процесс, не забывая малые и средние предприятия, которых налоговое бремя просто убивает, и они в этой отрасли, по сути, вопреки законам работают, не более того.
С точки зрения законодательного обеспечения освоения минерально-сырьевой базы правительством автономного округа разработаны некоторые документы, которые направлены в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы.
Это проект федерального закона "О внесении изменения в главу 26 части второй Налогового кодекса". Как раз об этом я рассказывал по отношению к попутному нефтяному газу. И это серьезный, на мой взгляд, стимул. В короткое время нужно решить эту проблему.
Это проект федерального закона "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса" по поводу создания налоговых стимулов для освоения мелких месторождений углеводородного сырья, в первые пять лет начала работ предусматривающие налоговые каникулы. Абсолютно понятна истина: когда нет ничего, с этого ничего налогов не получит. Давайте дадим возможность нечто создать, дадим каникулы на эти пять лет, а на шестой год будем полным рублем получать те деньги, которых в природе не существовало бы, если бы мы не приняли такого рода решение.
И третье и последнее. Проект федерального закона "О внесении изменений в Закон "О недрах" и Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации". И речь идёт, прежде всего, о плате за использование идеологической информации, которая создаётся за счёт разных источников. Например, за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации. Мне кажется, что это в прямом соответствии с
Гражданским кодексом. Если заплатил за работу, то должен получить плату или результат этой работы. К сожалению, это сегодня не существует.
Спасибо. Я благодарю вас за внимание и за приглашение на ваше заседание. Я уверен, что это заседание поможет нам успешнее двигаться вперёд. (Аплодисменты.)