«Вопросы совершенствования нормативной правовой базы в части уменьшения административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования»
| Вид материала | Закон |
- Концепция системы земельно-ипотечного кредитования москва 2007, 1151.44kb.
- Концепция системы земельно-ипотечного кредитования москва 2007, 1151.28kb.
- План мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения, 1099.3kb.
- Выписка из плана работы органов прокуратуры Карагандинской области в части проверок, 159.22kb.
- Администрация ростовской области, 532.76kb.
- Постановлени е правлени, 153.64kb.
- План мероприятий исполнительных органов государственной власти московской области, 281.06kb.
- Соблюдение законности в деятельности административных комиссий, 91.48kb.
- Республики Бурятия, органов государственной власти Российской Федерации и Республики, 234.34kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской, 123.78kb.
Материалы скопированы с официального сайта Комитета Государственной Думы ФС РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии www/duma.gov.ru/cnature, раздел «Парламентские слушания, конференции, круглые столы»
Рекомендации и Стенограмма парламентских слушаний на тему: «Вопросы совершенствования нормативной правовой базы в части уменьшения административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
Комитет по природным ресурсам и природопользованию
25 января 2007 г. Государственная Дума, Малый зал
РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний на тему: "Вопросы совершенствования нормативной правовой базы в части уменьшения административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования"
Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научно-исследовательских учреждений, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение актуальных вопросов совершенствования нормативной правовой базы в части уменьшения административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Сроки получения правоустанавливающих документов, позволяющих приступить к процессу пользования недрами составляют от 1,5 до 2 лет.
Актуальность обеспечения баланса интересов государства и пользователей недр и устойчивого развития минерально-сырьевого комплекса России заключает в себе необходимость создания эффективной и стабильной правовой базы функционирования компаний и федерального органа управления государственным фондом недр, а также совершенствования формальных и неформальных институциональных механизмов регулирования социально-экономических отношений в этой сфере. Все это, несомненно, требует целенаправленных и, самое главное, совместных усилий органов государственной власти и бизнес - сообщества.
Нормативными правовыми актами не урегулированы порядок подготовки и рассмотрения проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых, требования к ее содержанию, сроки ее подготовки и рассмотрения, и, кроме того, в ряде случаев не разграничена компетенция федеральных органов исполнительной власти, в части осуществления рассмотрения такой документации.
Как следствие, пользователь недр не может приступить к промышленной разработке, или приступает к работам при отсутствии проектного документа на разработку. Законодательство о недрах и смежное с ним законодательство содержат существенные противоречия. Нормативная база в названной сфере нуждается в развитии.
В вопросах контроля реализации проектных технологических документов не разграничены функции между контрольно-надзорными органами.
Есть проблемы и в сфере технического регулирования разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. Создание технических регламентов с нуля сопровождается громоздкой процедурой их утверждения (за 4 года она так и не была реализована). Технические регламенты принимаются федеральными законами, содержат положения, устанавливающие правила разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. В то же время до настоящего времени не подготовлено ни одного регламента. Не определено также, что именно должно регулироваться таким документом.
Уменьшение влияния административных барьеров и повышение ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования необходимо осуществлять одновременно в двух направлениях - разработки и утверждения новых нормативных правовых актов и совершенствование действующих.
Зачастую действующие законы, подзаконные и ведомственные акты заставляют пользователя недр дублировать документы, отличающиеся только своими названиями. Так, согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", разрабатывается декларация профессиональной безопасности опасного объекта, в то же время, согласно приказу МЧС России от 4 ноября 2004 г. № 506 "О утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта" для таких объектов должен быть паспорт безопасности опасного объекта. Оба документа одинаковы и по структуре и по содержанию. Аналогичным образом обстоят дела в части планов по предупреждению ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
Нормативной правовой базой в области недропользования не обеспечивается унификация терминов и базовых положений законодательных и нормативных документов сопряженных сфер регулирования и по этой причине возможно многовариантное толкование целого ряда ситуаций, возникающих в практике недропользования.
Например, налоговые органы, руководствуясь Приказом МНС России от 02 апреля 2002 г. № БГ-3-21/170 "Об утверждении Методических рекомендации по применению главы 26 "Налог на добычу полезных ископаемых" Налогового кодекса Российской Федерации", связывают расчет налогооблагаемой базы с содержанием технического проекта разработки месторождения, по своему толкуют понятие "добытого полезного ископаемого", и, исходя, из этого самостоятельно определяют продукцию, подлежащую налогообложению.
Многоступенчатое принятие административных решений не позволяют пользователям недр в максимально короткие сроки приступить к пользованию недрами и приводят к затягиванию сроков получения разрешительной документации.
В соответствии с п.6 Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 г. № 461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", лимиты на размещение отходов, в том числе в недрах, утверждаются в территориальных органах МПР России при выдаче лицензий на пользование недрами. Даже если не учитывать тот факт, что в настоящее время МПР России не имеет своих территориальных органов, ответственные органы требуют от пользователя недр копию лицензии, проект расчета нормативов на образование отходов и их размещение, свидетельство на регистрацию на их размещение и так далее, совершенно не учитывая тот факт, что пользователь недр только после получения лицензии на разведку и добычу может подготовить необходимый проект документации, утвердить ее в государственных органах и лишь затем приступить к разработке проекта нормативов, что и делается на практике.
Парадоксально, но с проблемой административных барьеров приходится сталкиваться не только пользователям недр, но и органам государственной власти.
В соответствии со статьей 41 Закона Российской Федерации "О недрах" за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр, взимается плата.
В рамках реализации данной статьи закона в подзаконном акте Правительства Российской Федерации отсутствует разделение на виды пользователей этой информацией, следствием чего все пользователи недр обязаны уплачивать минимальную плату в размере 10 тысяч рублей. Частным примером может служить то, что органы государственной власти в случае необходимости обязаны покупать у государства геологическую информацию за счет средств федерального бюджета, после чего указанная плата снова возвращается в доход федерального бюджета. Нерациональность такого подхода очевидна, и необходимо пересмотреть положения статьи 41 Закона Российской Федерации "О недрах" в части отмены платы за геологическую информацию для отдельных категорий ее пользователей.
Сложная ситуация складывается с утверждением и с согласованием нормативов потерь. Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 921, предусматривают излишне долгую процедуру их согласования между различными ведомствами. Кроме того, подпункт 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации позволяет любые потери считать нормативными, что является некорректным.
Остаются недостаточно урегулированными такие вопросы, как участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационном обеспечении функционирования государственной системы лицензирования, в организации государственного геологического изучения недр и в организации проведения конкурсов и аукционов.
Все это требует от государства пользователей недр совместных усилий по скорейшему разрешению накопившихся проблем. Причем особая роль, безусловно, отводится органам государственной власти.
Участники Парламентских слушаний считают, что для решения всех обозначенных проблем, соблюдения баланса интересов государства, пользователей недр и общества необходимо принятие ряда мер.
В целях совершенствования нормативной правовой базы, уменьшения административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования, участники Парламентских слушаний
р е к о м е н д у ю т:
Правительству Российской Федерации:
1. Осуществить анализ действующей нормативной правовой базы в сфере недропользования и сопряженного с ней законодательства на предмет выработки предложений по ее гармонизации и совершенствованию.
2. Продолжить работу по внесению изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части распространения дифференцированного подхода к налогу на добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических и географо-экономических условий разработки, от выработанности и рентабельности месторождений полезных ископаемых, а также в части четкого определения объекта налогообложения (добытого полезного ископаемого).
3. Разработать налоговые механизмы, стимулирующие добывающие организации России к воспроизводству минерально-сырьевой базы, применению ресурсосберегающих технологий, разработке месторождений со сложными горно-геологическими условиями, рациональному и комплексному использованию минерального сырья при его добыче и переработке.
4. Завершить подготовку и утверждение методик геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых, предусмотренных статьей 231 Закона Российской Федерации "О недрах".
5. Предусмотреть в законодательстве о недрах экономические меры, направленные на выполнение требований по рациональному использованию и охране недр и соблюдения условий пользования участками недр. Рассмотреть возможность замены действующей в настоящее время системы санкций в сфере недропользования, в случае невыполнения условий пользования участками недр системой экономических мер, направленных на соблюдение установленных условий пользования участками недр.
6. Рассмотреть возможность передачи полномочий субъектам Российской Федерации по лицензированию геологического изучения участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые; рассмотрению дел об административных нарушениях государственными инспекторами субъектов Российской Федерации.
7. Разработать предложения по внесению в действующее законодательство норм об изменении границ горных отводов, о предоставлении пользователям недр лицензий на разведку и добычу залежей полезных ископаемых.
8. Разработать и внести предложения по приведению Федерального закона "Об экологической экспертизе" в соответствие с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в части конкретизации объектов экологической экспертизы и восстановления в качестве объектов экологической экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт особо опасных производственных объектов.
9. Подготовить и внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон о техническом регулировании", в части установления четких требований к содержанию технических регламентов.
10. Рассмотреть вопрос отмены регулярных платежей за пользование недрами в целях поиска и оценки месторождений полезных ископаемых.
11. Подготовить предложения по унификации терминологии, используемой в законодательных, нормативных правовых и ведомственных актах.
12. Разработать предложения по внесению изменений в Закон Российской Федерации "О недрах", в части наделения Правительства Российской Федерации полномочиями по установке требований к проектной документации, таких, как порядок ее утверждения, содержание, сроки подготовки и рассмотрения, определению порядка внесения изменений в проектную документацию и срока внесения таких изменений, подготовке упрощенного порядка корректировки таких видов проектной документации, как проект пробной эксплуатации и проект опытно-промышленной разработки.
13. Осуществить анализ Положений о министерствах, агентствах и службах, в части оптимизации распределения полномочий и исключения дублирования функций.
14. Рассмотреть возможность сокращения сроков подготовки федеральными органами исполнительной власти разрешительной документации в Положении о порядке возмещения расходов государства (в случае их наличия) на поиски и оценку полезных ископаемых на участке недр, расположенном на территории Российской Федерации или континентальном шельфе Российской Федерации, при предоставлении права пользования участком недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2004 г..№ 873.
15. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в Положение о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, об определении размера и порядка взимания платы за ее проведение, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69, в части предоставления субъекту Российской Федерации права включать в состав экспертных комиссий по общераспространенным полезным ископаемым внештатных экспертов.
16. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 921, в части передачи территориальным органам Ростехнадзора полномочий по утверждению нормативов потерь.
| Председатель Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию | Н.В.Комарова |
С Т Е Н О Г Р А М М А
парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию на тему:
"Вопросы совершенствования нормативной правовой базы, направленные на уменьшение административных барьеров и повышение ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования"
Здание Государственной Думы. Малый зал.
25 января 2007 года. 11 часов.
Председательствует председатель Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию Н.В.Комарова.
Председательствующий. Уважаемые коллеги, начинаем работать. Открываем парламентские слушания на тему: "Вопросы совершенствования нормативной правовой базы, направленные на уменьшение административных барьеров и повышение ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования".
Уважаемые участники парламентских слушаний, на наш взгляд, с точки зрения депутатов Комитета по природным ресурсам и природопользованию, предложенная вам для обсуждения тема архиважная. И мы надеемся на то, что выступающие предложат серьезный и системный материал сегодня. Тогда нам удастся сформировать рекомендации, реализация которых в конечном счете обеспечит интересы как недропользователей, так и многочисленных потребителей их продукции, пополнение бюджета как налоговыми, так и неналоговыми доходами, ну и так далее, и целый ряд подобных эффектов от такого эффективного сотрудничества.
Административные барьеры сами по себе могут выставляться как мера регулирования экономики, но эти методы регулирования вводятся тогда, исключительно тогда, когда иные способы регулирования показали свою недееспособность. Поэтому они, как правило, применяются в ограниченной сфере.
Что же имеем мы? Не претендуя на полный анализ состояния рассматриваемого, анализ нормативно-правовой базы в рассматриваемом аспекте, в своем выступлении отмечу следующее.
Первое. Мы рассматриваем вопрос в условиях, когда недропользование осуществляется на основании противоречивых правовых норм, а в ряде случаев и правовых пробелов.
В результате формируется почва для того, что у недропользователей с одной стороны, у органов госрегулирования и госнадзора с другой стороны, возникают свои резоны, у каждого свои резоны. У первого - меньше вкладывать денег и больше добывать, у вторых - создать как можно больше нарушителей и, как правило, уголовных дел.
У каждого своя форма отчётности и свои оценки эффективности, завязанные на эти показатели. Каждый орган государственного регулирования живет в своем нормативно-правовом поле. По одному из них недропользователя можно казнить, по другому - миловать. А есть случаи, что можно и награждать.
Приведу пример. Перевод земель из лесного фонда в земли иных, других категорий. Постановлением правительства, довольно свежее, 30 ноября 2006 года, кстати, в него внесены такие изменения, которые должны были бы способствовать сокращению административных барьеров, отменило необходимость предоставления заключения федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Но при этом не принято во внимание, что действующие федеральные законы, например, такие как Закон "О рыболовстве", он требует заключения органов в области рыболовства. И в связи с этим хорошее дело таким образом в конечном счете по-настоящему в полной мере не может быть реализовано.
Следующая ситуация. Действующие законы, подзаконные акты и ведомственные нормативы заставляют недропользователя дублировать документы по существу отличающиеся только своими названиями. Тоже очень короткий пример.
Согласно федеральному закону 116-му от 1997 года "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", разрабатывается декларация профбезопасности опасного объекта.
В то же время согласно приказу МЧС 506-му от 4 ноября 2004 года, для таких объектов должен быть паспорт безопасности опасного объекта.
Оба документа одинаковы и по структуре и по содержанию. Аналогичным образом обстоят дела и в части планов по предупреждению, ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
Далее. При разработке подзаконных нормативных актов, как правило, закладываются избыточные возможности для усиления бюрократического влияния соответствующих органов государственного регулирования, приносящие, к сожалению, обратный эффект. Такой пример. Постановление правительства номер 464 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение". Согласно пункту шестому этого постановления, лимиты на размещение отходов, в том числе в недрах, утверждаются в территориальных органах МПР России при выдаче лицензий на пользование недрами. С недропользователя при этом требуют копию лицензии, проект расчёта нормативов на образование отходов и их размещение, свидетельство на регистрацию на их размещение и так далее... Но ведь недропользователь только после получения лицензии на разведку и добычу может подготовить необходимый проект документации, утвердить её в государственных органах и только после этого приступить к разработке проекта нормативов, что и делается на практике.
Другой аспект. В лицензионных соглашениях органы государственного регулирования фиксируют: уровень добычи, дату начала добычи, сроки бурения и прочие показатели. При этом абсолютно не учитывают временные затраты на оформление и получение правоустанавливающих документов на пользование земельными участками, например, в том числе лесными участками. Согласно Федеральному закону "О недрах" предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органов управления земельными ресурсами либо собственниками земли на отвод соответствующего земельного участка, иначе говоря, при наличии такого согласия речь должна идти о формальной технической процедуре. Но отдельный недропользователь сталкивается с длительной (до двух лет) и многоступенчатой процедурой отвода земельного участка.
В условиях огромного количества противоречий в различных отраслях права, десятка согласующих органов, предъявляющих собственные требования к оформлению необходимых документов и устанавливающих свой порядок и сроки их рассмотрения, ничем неоправданного количества различных экспертиз, недропользователь автоматически превращается органами государственного регулирования в клиента для государственных надзорных органов. С без вины виноватого легче спрашивать.
Достаточно сказать, что самый короткий срок экспертизы на отдельные проекты рекультивации составляет три месяца, и то, если недропользователя не поставят в очередь в связи с большим объёмом работ в этих органах.
Не добавляет конструктивизма и существующая межведомственная и внутриведомственная разобщённость. Примером здесь может быть "футбол" между Роснедрами, МПР и Минэкономразвития при принятии решения о выдаче разрешения по факту открытия месторождения. Я своими ногами прошла по одному из месторождений этот путь, уже сейчас, будучи депутатом и возглавляя этот комитет, и не понаслышке знаю о том, сколько и каких усилий это требует. Поэтому у нас и получается, когда по природе своей многократно истерзанная минеральная сырьевая база молчит... Одни из нас рапортуют о положительных темпах роста добычи полезных ископаемых, например, нефти, другие, не открывая новых месторождений, о значительных цифрах прироста разведанных запасов, третьи о высокой эффективности налогового администрирования и высоких доходах от аукционов на право пользования недрами, а четвёртые открывают уголовные дела и формируют обвинения по фактам, но в условиях, которые сами создаём. В таких условиях недропользователь всегда будет уязвим перед государственными органами и зависим от их субъективной оценки. Искусственный антагонизм между государственными регуляторами и недропользователями создаёт бесконечно устойчивую среду для различных нарушений и злоупотреблений. И самое главное запрещает либо резко ограничивает возможности согласованной работы по обеспечению эффективного недропользования.
Государство должно установить чёткие приоритеты и сквозные процедуры по отношению к вопросу обеспечения эффективного недропользования. До предельно возможного уровня ограничить сроки рассмотрения правоустанавливающих документов в десятках согласующих инстанций, исключить все дублирующие процедуры, а также установить жёсткую последовательность при установлении, отчислении любых количественных показателей, будь-то сроки выдачи земельных отводов, то ли даты начала исчисления, освоения месторождения, уровни добычи и так далее, и тому подобное.
Вышеперечисленные меры крайне необходимы для разработки прозрачных взаимоответственных правил, процедур, порядков и регламентов, позволяющих сбалансировать интересы государства и недропользователей и обеспечить эффективную некоррупционную систему недропользования.
Ещё раз хочу подчеркнуть, что вопросы воспроизводства запасов, полноты их извлечения из недр эффективного использования не приемлют простых решений и механизмов регулирования. И эффективность действующей системы регулирования, в том числе и налогообложения следует оценивать не только и не столько по величине текущих сборов, но и по объёму безвозвратных потерь в недрах запасов, последующих необоснованных, но вынужденных затрат на геологоразведку, направленных на воспроизводство субъективно утраченной части запасов вследствие такого регулирования.
В комитет при подготовке парламентских слушаний поступило довольно много предложений в проект рекомендаций, который был предложен сегодня нашему комитету для утверждения. Мы большой объём работы осуществили совместно с Министерством природных ресурсов. Должна сказать, что на одном из заседаний коллегии министр дал поручение соответствующим службам по выдаче предложений или предложений-мер, которые необходимо принять для того, чтобы устранить перечисленные мною и вами в ваших выступлениях недостатки в этой области.
Думаю, что в этом случае, проводя сегодня эти парламентские слушания мы объединим свои усилия в этом отношении и у нас больше возможности рассчитывать на положительный эффект от совместной работы.
Я сейчас предоставлю слово председателю Комитета по экологии Грачёву Владимиру Александровичу. Потому что наши комитеты работают совместно и как жизнь показывает, это абсолютно правильно. Пожалуйста, Владимир Александрович.