«Вопросы совершенствования нормативной правовой базы в части уменьшения административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования»

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5

Грачёв В.А. Спасибо, Наталья Владимировна. Спасибо, уважаемые коллеги, за то, что предоставили такую возможность.

Сначала по сути рассматриваемого вопроса. Я очень признателен комитету по природным ресурсам, что этот вопрос поставлен, потому что ключевые слова в названии парламентских слушаний - это устранение административных барьеров.

Действительно, настал момент, когда пора разобраться со всеми этими барьерами. Вот смотрите, по сути дела, по сути вопроса, что делается. Когда осваивается какое-то месторождение или идёт какая-то подготовка освоения или ещё что-то, в общем, любая работа по освоению, она, как правило, связана, во-первых, с какими-то изысканиями, с любыми изысканиями. Чтобы провести изыскания, нужно, например, прорубить просеку шириной один метр для того, чтобы пройти с теодолитом. Вот чтобы её прорубить, нужно пройти сначала государственную экологическую экспертизу, потом изменить статус земли и потом получить разрешение, потом ещё что-то, ещё что-то и так далее - это посчитано, что это 155 дней надо. Потом к этому месту, видимо, надо подвести электроэнергию, то есть какая-то база, домушка какая-то и так далее, линию электропередачи. То есть поставить пять столбов, там десять столбов и пройти линию электропередачи. Опять всё по новой или параллельно, или как, но всё равно масса всяких, всевозможных барьеров.

То есть государственная экологическая экспертиза из элемента охраны окружающей среды превратилась в барьер, и превратилась в источник взяток для огромного количества коррумпированных чиновников. В связи с этим, конечно, мы прекрасно понимая, что государственная экологическая экспертиза достаточно мощный институт превентивного контроля, экологического контроля, мы за то, чтобы она была. Но, с другой стороны, вот такой административный барьер, который выстроили при помощи благого намерения, он, конечно, заслуживал особого внимания, особого рассмотрения, и были проведены соответствующие изменения в законодательстве.

Но, вы знаете, у нас как всегда, у нас изменения в законодательстве делаются сейчас чёхом. 122-й закон отменяет некоторые положения природоохранных 15-ти законов, примерно 20-ти законов природопользовательных, из сферы природопользования. И вот все эти 35-40, законов так или иначе затрагиваемых, все чёхом в одном законе, в 122-м, без углублённого анализа со стороны специалистов и изменяются. Примером может служить, например, чисто экологический вопрос - вопрос полномочий экологического контроля, например, экологического контроля, который 122-м законом был чёхом отдан на местный уровень, то есть в муниципалитеты.

Потом появляется после 122-го 199-й закон, который точно так же, почти такой же толщины закон, что уже само по себе свидетельствует о том, что 122-й закон был не проработан, не проработан специалистами. Я вообще в принципе против этого вот изменения законов чёхом. Надо, чтобы профильные комитеты как следует над ними работали, обсуждалось всё, и так далее. А вот это изменение, оно привело к тому, что 199-м законом, опять тот же самый пример из экологического контроля, возвращают эти полномочия от муниципалитетов и отдают полностью регионам, отобрав их у муниципалитетов.

Совершенно же очевидно, что по вопросам экологии многие вопросы муниципалитета есть, элементарно чистота в округе, в муниципальном образовании, и так далее, разливы керосина, бензина, и так далее. Ну что же, разве это не муниципальный вопрос? Конечно, муниципальный. Многие вопросы экологии - муниципальные. А вот чтобы сбалансировать всё это, кстати, в соответствии с Конституцией и законом "Об охране окружающей среды", которым предусмотрены все виды - и муниципальные, и региональные, и федеральные. Ну так мы мечемся то туда, то сюда.

Почему я об этом упомянул, потому что 232-й закон, который отменил государственную экологическую экспертизу, и мы, в общем, мы, конечно, протестовали, но протестовали мы так, довольно в лёгком режиме протеста. Почему? Потому что мы были за отмену многочисленных препятствующих жизни, работе и создающих коррупционную среду экологических экспертиз многочисленного свойства. Так что сделали в 232-м законе? В 232-м законе отменили полностью экологическую экспертизу, в том числе и любых опасных производств, в том числе и связанных чисто с природопользованием, в том числе и связанных с тем, что осуществляется строительство, например, на особо охраняемых природных территориях.

Какой эффект мы получили. Эффектов несколько. Первый эффект - это полное несоответствие законодательства некоторым другим законодательным актам. Пример из сферы, близкой очень к тому, к недропользованию. Например, в самом законе, в Градостроительном кодексе, 49-я статья часть шестая, написано, что не допускается проведение никаких других экспертиз, кроме строительной экспертизы, будем так прямо говорить, главгосэкспертизы, которая является строительной, по сути дела. Никаких других экспертиз. Потом запятая, в части шестой этой статьи, кроме работ на шельфе и в континентальном море Российской Федерации.

Казалось бы, государственная экологическая экспертиза, следовательно, остаётся по работам, связанным с шельфом и континентальным морем. Ничего подобного. В законе об экологической экспертизе, в этом же законе внесено изменение, убирающее эти работы из, хотя там было, что работы на континентальном шельфе и в территориальном море Российской Федерации подвергаются государственной экологической экспертизе, было. Теперь осталась государственная экологическая экспертиза только в Градостроительном кодексе. Вот это несоответствие вообще, оно совершенно недопустимое.

Что остаётся из экологической экспертизы. Из экологической экспертизы остался такой, например, характерный пример, как экологическая экспертиза получения лицензии на размещение отходов. Вот даже трудно себе представить, насколько это мощный коррупционный, взяточнический поток, который чисто из взяток состоит. Никакой там экспертизы особой вообще делать не надо. Вот представляете, это охватывает практически всю страну и все организации.

Характерный пример. Люминесцентные лампы есть практически в любом учреждении. В любом учреждении, следовательно, есть место хранения этих ламп, вышедших из строя. Университет, фабрика, завод, кто угодно. Следовательно, должна быть лицензия на хранение особо опасных отходов. Почему, потому что в люминесцентной лампе содержится ртуть. Лицензия выдаётся только на основании государственной экологической экспертизы, которая осталась. Вот коррупционная экологическая экспертиза осталась, причём она ненужная, я твёрдо совершенно уверен, а ту, которую нужно, убрали.

И, конечно же, необходимо сейчас восстанавливать. Как 122-й изменил всё, 199-й вернул, так 232-й всё изменил, а какой-нибудь 255-й теперь всё вернёт, я уверен в этом, потому что жизнь, она сложнее и законов и сложнее всех устремлений чиновников. Устремления, какие, мне уже надоело повторять, совершенно ясные устремления, не связанные с интересами народа или государства.

Я бы сказал так, что сейчас необходимо произвести два изменения. И они, видимо, будут произведены, и мы будем инициаторами. И уже Министерство природных ресурсов практически поддерживает это. Первое, ни в коем случае нельзя отменять государственную экологическую экспертизу особо опасных объектов: химических заводов и тому подобное. То, что действительно опасно. То, что действительно проходит по особо охраняемым природным территориям, причём в интересах тех, кто собирается стать недропользователем, природопользователем в особо охраняемых, например, природных территориях, или в интересах тех, кто собирается что-то строить на особо охраняемых природных территориях - именно прохождение государственной экологической экспертизы.

Два характернейших совершенно примера. Первый пример - это Сочи. Сочи сейчас... Вы знаете, что в МОК обратились все общественные организации мирового уровня с письмом, в котором они просят вообще Сочи, вообще российскую заявку просто не рассматривать. То есть не идёт речь о рассмотрении заявки по существу, а просто отойдите, вас тут не стояло. Вот как ставится вопрос. И первый пункт какой в этом письме? Восстановить государственную экологическую экспертизу в Российской Федерации.

Зачем было отменять на такой размер? Надо было оставить: в континентальном шельфе, особо охраняемых природных территориях. Что, от этого кто-нибудь проиграл бы? Разве, если провести как следует государственную экологическую экспертизу строительства стадиона в Национальном парке в Сочи, она даст отрицательный результат? Я почти уверен, она даст положительный результат. Почему, потому что спортивные сооружения, в общем-то, если не вырубать какие-то реликтовые деревья... То есть экспертиза для того и делается именно такой не чиновничьей, делается из учёных и так далее, чтобы определить, например, как может сброс бурового раствора повлиять на популяцию серых китов. Как можно сравнивать с техническими регламентами какими-то, определить влияние сбрасываемого раствора на популяцию серых китов? Невозможно. Это экспертиза, это экспертная комиссия, это закон об экологической экспертизе.

Поэтому шельф, море, особо охраняемые природные территории и особо опасные объекты должны остаться. Причём это в интересах этих опасных объектов, это в интересах Сочи-2014, это в интересах газопровода "Алтай". Мы недавно, позавчера разбирались с "Алтаем" в Газпроме. И получается, что в их интересах сделать экспертизу, потому что обойти плато Укок не удаётся. С одной стороны - граница с Казахстаном, с другой стороны - Монголия. Ни через Монголию, ни через Казахстан... Через Казахстан просто нереально идти такой петлёй, а через Монголию... Это третье государство, это Лукашенко с монгольским оскалом всех вопросов.

Поэтому в интересах тех, кто хочет прожить без газопровода "Алтай", провести экспертизу и выявить те характеристики, по которым было включено плато Укок в заповедник, в объект всемирного наследия "Золотые горы Алтая". Характеристики включались, характеристики. То есть это облик гор, ландшафт, ещё что-то. Почва, наверняка, не включалась. Нет там никакой уникальной почвы. И если проложить газопровод тихонечко, кое-где даже пройти туннелем, чтобы не нарушить каких-то духов, тем более что эти духи, может быть, будут даже довольны, что им теплее станет от применения природного газа в Алтайской Республике. То есть в интересах этих людей.

И, наконец, последний фактор, который будет способствовать тому, что государственная экологическая экспертиза будет восстановлена, а там, где надо, она уже, слава Богу, убрана. Это фактор так называемых экваториальных принципов. Экваториальные принципы, приняты всеми банками мира. Они три страницы содержат требований, из них две страницы под названием "Экологическая экспертиза". Если мы будем игнорировать, мы окажемся вне зоны финансирования любого проекта.

Вчера мы обсуждали в Санкт-Петербурге Североевропейский газопровод. Точно та же ситуация. Если не проходить экспертизу, то мы перед мировым сообществом будем выставлены совершенно оригинально - мы проходим по месту захоронения химического оружия возле острова Блонхольм и сами не хотим анализировать. Но это же абсурд. Это надо делать обязательно.

Но в то же время я выступал и выступаю всегда за то, чтобы снять избыточные барьеры. Научно-технический прогресс позволит использовать нам наши недра, наши богатства так, что не навредить ни природе, ни людям, никому. Комитет по экологии согласен с теми рекомендациями. Думаю, что если нам доверят что-то усовершенствовать в том духе, в каком я выступал, то мы готовы поучаствовать. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо вам. Мы надеемся, что получим ваши предложения относительно экологической экспертизы, чтобы мы профессионально к этому вопросу подошли и не выплеснули ребёнка.

Я предоставляю слово сейчас Прозоровскому Валерию Владимировичу, Комитет по природным ресурсам и природопользованию, заместитель председателя.

Прозоровский В.В. Спасибо, Наталья Владимировна.

Уважаемые коллеги, тема, вынесенная сегодня на обсуждение, далеко не нова, но по-прежнему очень актуальна. Актуальна, потому что благополучие нашей страны, её безопасность, экономическое могущество, благополучие граждан в огромной степени зависит от эффективности использования богатства наших недр. А эта эффективность - слагаемое многих факторов, в числе которых главное место занимает, на мой взгляд, наличие стройной нормативно-правовой базы по вопросам недропользования, удовлетворяющая интересам всех сторон процесса - и государства, и региона, и собственника недр, недропользователя, который выступает в виде предприятий различных форм собственности.

Поэтому государственное региональное и частное партнёрство с понятными и рассчитанными на долгую перспективу правилами игры залог того, что инвестиции в частную компанию будут вложены в разработку недр с пользой как для наполнения государственной казны и развития регионов, так и для извлечения прибыли недропользователей.

Однако правила игры в нашей стране постоянно меняются и, хуже того, эти правила - одна сторона государства может трактовать в свою пользу, опираясь в первую очередь на подзаконные акты.

Недропользователь тоже небезгрешный. Попыткам использовать ими прорехи в законодательстве в собственных интересах тоже несть числа. Но реальным остаётся тот факт, что капитал идёт туда, где не только есть возможность извлечь максимальную прибыль, но и имеются надёжные гарантии вообще его не потерять в неравной борьбе с чиновничьим произволом. Отсюда вывод - вопрос уменьшения административных барьеров, повышение ответственности всех ветвей и органов государственной власти за соблюдением законодательства в области недропользования надо решать комплексно. Что я имею в виду?

Во-первых, с учётом государственной долгосрочной стратегии социально-экономического развития требует совершенствования само законодательство по недропользованию.

Во-вторых, необходимо не только стабильное законодательство по вопросам недропользования, но и чёткая, до мелочей продуманная структура органов, отвечающих за его реализацию на федеральном и региональном уровнях с конкретным нормативным распределением полномочий и ответственности за качество и сроки принятия решения.

В-третьих, в процессе реализации проектов разведки и разработки недр сплошь и рядом приходится встречаться с, мягко говоря, нестыковками природоохранного законодательства с законодательством о недрах с безуспешной волокитой со стороны чиновников в решении актуальных для предприятий проблем.

Конечно, нормативное регулирование рационального недропользования - сложная проблема, требующая соответствующего состояния институтов регулирования и в первую очередь контроля.

С начала 90-х годов российские государственные структуры осуществляют такой контроль. Делают попытки, вернее, осуществлять такой контроль, и в определённой степени наработали определённый опыт, технологические решения контрольно-надзорной деятельности. А также сформировали представление об основных проблемах и способах их решения.

Более того, можно констатировать, что с каждым годом на эту деятельность государством обращается всё больше внимания. Вот лишь несколько свежих цифр и фактов, касаются они 2006 года и лишь одного, зато едва ли не самого нефтегазового региона России - Тюменской области.

В сфере государственного экологического контроля за десять месяцев прошлого года Департаментом недропользования и экологии Тюменской области проведено более полутора тысяч проверок, из них 73 вместе с органами прокуратуры. По их результатам выдано 2526 обязательных предписаний по устранению выявленных нарушений в области охраны окружающей среды. Нарушители привлечены к административной ответственности, на них наложены штрафы.

В сфере государственного геологического контроля проведены 63 проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в сфере недропользования. Из них восемь проверок по жалобам, поступившим в департамент.

Основные виды нарушений требований законодательства - это добыча природных ископаемых с невыполнением условий лицензионных соглашений, либо без лицензий на право пользования недрами, отсутствие рекультивации земельных участков.

По результатам проведённых проверок выдано свыше 180 обязательных предписаний по устранению нарушений законодательства, вынесено 38 постановлений о назначении административных наказаний.

Установлено более 20 фактов добычи общераспространённых полезных ископаемых без лицензий, по ним Департаментом недропользования и экологии вынесены постановления о назначении административных наказаний, по двум из которых материалы направлены в органы прокуратуры, где на основании представленных материалов возбуждены уголовные дела.

Увы, эта картина вполне репрезентативна для всей нашей страны, а не только для Тюменской области, и не только для нефтегазового сектора, но и для всех отраслей ТЭК.

Министр природных ресурсов Юрий Петрович Трутнев недавно заявил, что в погоне за прибылью нефтегазодобывающие компании допускают серьёзные нарушения условий соглашений, установленных лицензиями на право пользования недрами.

Это и значительное превышение установленных объёмов добычи на рентабельных месторождениях, добыча нефти по устаревшим проектам, отсутствие требуемых законодательством заключений экспертиз, включая экологическую, не обоснованное проектами применение интенсивных технологий и так далее.

Всё это, в конечном итоге, может привести к безвозвратной потере значительных объёмов нефти и неминуемо снизит промышленную ценность месторождений, и осложнит их дальнейшую разработку.

Я прошу прощения за такую длинную цитату, но тут тяжело действительно с такой оценкой спорить, но приведённые цифры и факты как-то вызвали у меня двойственную реакцию.

С одной стороны, радость, с другой стороны, заставляют задуматься. Радость оттого, что государство, наконец-то, всерьёз осознало значение эффективной системы контроля в сфере недропользования. И недаром Министр природных ресурсов Юрий Петрович Трутнев и руководитель Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Сай приоритетной и первоочередной задачей в своих выступлениях называют именно создание эффективной системы контроля в сфере недропользования. И одним из важнейших проявлений осознания государством важности этого дела стало наметившееся в прошлом году всё более тесное сотрудничество заинтересованных структур, в частности Министерства природных ресурсов и прокуратуры. А огорчает, потому что вместе с огромным количеством других фактов наглядно показывает, что такой эффективной системы в России до сих пор так и не создано, и нормативно-правовая база контроля несовершенна, мягко говоря.

В стране с начала девяностых годов практически полностью разрушена система контроля за выполнением лицензионных соглашений. Результат: десятки месторождений не вводятся в установленные сроки, по тысячам объектов нарушаются сроки и объёмы проведения геологоразведочных работ.

Более десяти процентов нефти добываемой в России извлекается свыше установленных проектами, документами показателей. В результате снижения внимания к рациональному использованию недр коэффициент извлечения нефти в России за последние 20 лет упал с 0,45 до 0,30.

Впрочем, в том же Министерстве природных ресурсов признают, что во многом все эти печальные тенденции результат ухудшения работы органов государственной власти. Так после передачи Министерством природных ресурсов на уровень Роснедр вопросов рассмотрения условий выполнения лицензионных соглашений, это случилось в 2005 году, вы помните, эффективность работы снизилась. Упало как количество компаний рассмотренных на заседаниях комиссии, неоправданно смягчились санкции, применяемые к нарушителям законодательства.

Ещё сложнее выглядит ситуация в области соблюдения природоохранного законодательства. Происшедшее в результате реформирования раздробление функций по охране окружающей среды между целым рядом ведомств привело к серьёзной утрате государственного экологического контроля и надзора. И Владимир Александрович Грачёв об этом ярко и образно рассказал в своём выступлении.

Медленно совершенствуется нормативная база. Ростехнадзором до сих пор не представлены проекты законов о плате за негативное воздействие, об экологическом аудите, постановления Правительства Российской Федерации о порядке проведения государственного экологического контроля.

В результате мы сталкиваемся с примерами подобными массовым нарушениям природоохранного законодательства, которые были выявлены в ходе проверок на месторождении Сахалин-2.

Все вышеперечисленные проблемы наносят значительный ущерб экономике Российской Федерации. И нельзя сказать, что с ними не борются. Различными федеральными органами исполнительной власти, начиная с 2004 года, предпринят ряд шагов направленных на изменение этой ситуации. Создана и внедряется система мониторинга лицензионных соглашений. В значительное число лицензий, не содержащих конкретных условий выполнения, внесены изменения.

Впервые в истории России начата работа по инвентаризации скважин, определены их собственники. Принят целый ряд нормативных документов повысивших прозрачность недропользования.

Однако до создания действительно эффективной общегосударственной системы контроля за природопользованием ещё очень далеко. Поэтому мы и наблюдаем сейчас ужесточение требований со стороны государства в часе соблюдения федерального законодательства о недрах, нередко трактуется всеми нами как борьба отдельных корпоративных и политических интересов. Трактуется так потому, что система контроля в нынешнем её состоянии позволяет это делать.
Становится очевидным, что не удаётся достичь этой главной цели только за счёт институтов рынка без активного участия в этом процессе институтов государства, к которым в полной мере следует отнести Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.

Но при наличии, допустим, единых задач чётко определённых, которые стоят перед этой структурой, перед Росприроднадзором, объекты контроля надзора имеют самое широкое видовое представительство и значительно отличаются по этому показателю в субъектах Российской Федерации.

Ну возьмём для примера Северо-западный федеральный округ. В него входит 11 субъектов Российской Федерации, которые значительно отличаются по своему природному ресурсному потенциалу и видовому представительству природных ресурсов. Например, в Новгородской и Псковской областях, объекты гидропользования представлены общераспространёнными полезными ископаемыми, которые в настоящее время отнесены к объектам контроля субъектов Российской Федерации. В Ненецком автономном округе, Республике Коми самое широкое представительство полезных ископаемых - это и нефть, и газ, и уголь, бокситы, марганец, хромиты, потиры, жильный кварц и так далее.

В Ленинградской, Архангельской, Вологодской областях и Республике Коми значительные лесные ресурсы. А в Ненецком автономном округе их практически нет.

Поэтому на наш взгляд одним из важнейших принципов нормативной оптимизации структуры территориальных органов Росприроднадзора должна быть прямая зависимость организационной структуры от природно-ресурсного потенциала региона и видового представительства природных ресурсов. Поскольку, система управления контроля в своей основе базируется на вертикали власти, необходимо наделять органы контроля федерального уровня сквозными полномочиями. То есть, при необходимости, они должны иметь право провести проверки объектов природного пользования статуса субъекта Российской Федерации. И это вызвано тем, что объекты природопользования субъекта Российской Федерации находятся в федеральном правовом поле. В лесном, водном, природоохранном и ином. При этом остаётся задача по обеспечению исполнения федерального законодательства.

При решении вопроса оптимизации организационной структуры Росприроднадзора, невозможно обойтись без учёта влияния на этот процесс круга задач, решаемых территориальными органами. На уровне федерального округа и субъекта Российской Федерации. И происшедших в последнее время изменений в регламентации отношений субъектов контроля: федеральных, региональных, территориальных в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Потому что несогласованность действий отдельных контролирующих структур, забюрократизированность процедур, излишняя централизация, ведут не только к возможности злоупотребления, но и парализует всю систему контроля. Из всего этого, становится очевидно, что институт государства и контроля в новых условиях современного развития экономики нуждается в дальнейшем совершенствовании своей структуры. Организация контрольной деятельности, применение новых методик и технологий контроля. Новых информационно-аналитических технологий, мониторинга, состояния поднадзорных и контролируемых объектов.

Ещё хотел бы остановиться на одной, очень важной, проблеме. Это организация государственно-геологического контроля. И здесь, в первом ряду стоят проблемы, связанные с недостатком существующей практики лицензированием недропользования. Система, которая должна закладывать основы рационального пользования недрами, фактически, размывает регламентные подходы к формированию лицензионных условий.

Лицензионные условия недропользования утратили своё назначение, которое, как вы помните, регулирование рачительного, главное их назначение, рачительного бережного отношения бизнеса к недрам, которое является собственностью государства. В лицензионных соглашениях стали отсутствовать конкретные условия. А именно: уровни объёма добычи полезных ископаемых, сроки начала геолого-разведочных работ, Сроки подготовки технических документов и выход на проектную мощность и так далее. Именно поэтому специалисты и недропользователи их прозвали "пустыми". Причина субъективная - невыполнение требований статьи 12 Закона Российской Федерации "О недрах" со стороны составителей лицензионных условий.

Последствия очевидны. Во-первых, создаются благоприятные условия, при которых необязательно выполнять требования рационального использования недр. А, во-вторых, институт государственного контроля в отсутствие конкретных условий пользования недрами не имеет реальных возможностей влиять на бизнес по обеспечению им интересов государства и общества.

В силу этого необходимо обязать составителей лицензионных условий уважать и исполнять законы. Только при выполнении указанных требований и наличии в лицензионных соглашениях конкретных и понятных условий можно говорить о реальном, эффективном государственном контроле в сфере выполнения бизнес-структурами требований законодательства о недрах, направленных на обеспечение рационального недропользования.

Подводя черту, можно сделать вывод. Сегодня сложились новые реалии в недропользовании, которые требуют упорядочивания отношений всех субъектов этого процесса. Тем самым это упорядочивание приведет к тому, что будет решена главная задача - приведение правового поля к этим новым условиям.
Спасибо за внимание.

Blog

Содержание