«Вопросы совершенствования нормативной правовой базы в части уменьшения административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования»

Вид материала

Закон

Содержание Радченко С.Ю. Губайдуллин Э.С. Акпарисова Г.В.

Подобный материал:

• Концепция системы земельно-ипотечного кредитования москва 2007, 1151.44kb.
• Концепция системы земельно-ипотечного кредитования москва 2007, 1151.28kb.
• План мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения, 1099.3kb.
• Выписка из плана работы органов прокуратуры Карагандинской области в части проверок, 159.22kb.
• Администрация ростовской области, 532.76kb.
• Постановлени е правлени, 153.64kb.
• План мероприятий исполнительных органов государственной власти московской области, 281.06kb.
• Соблюдение законности в деятельности административных комиссий, 91.48kb.
• Республики Бурятия, органов государственной власти Российской Федерации и Республики, 234.34kb.
• Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской, 123.78kb.

Председательствующий. Спасибо, Валерий Владимирович.

Я предоставляю слово Радченко Светлане Юрьевне, директору Правового департамента Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Это последний доклад сегодня, далее - выступления.

Объявляю первых выступающих: господин Губайдуллин, госпожа Акпарисова. В таком порядке.

Пожалуйста, Светлана Юрьевна.

Радченко С.Ю. Уважаемая Наталья Владимировна! Уважаемые участники парламентских слушаний! Но сегодня мы действительно обсуждаем очень важную тему, потому что наличие административных барьеров, возникающих из-за неурегулированности значительного количества вопросов, связанных с осуществлением пользования недрами, сдерживает процесс недропользования и в целом развитие и воспроизводство минерально-сырьевой базы. При этом, конечно, большая часть административных барьеров, которые у нас имеются, они возникли из-за несовершенствования законодательства как в сфере недропользования, так и в смежных отраслях.

Ну, проблемы, пробелы законодательства о недрах, я думаю, они достаточно известны и были освещены предыдущими докладчиками. Мне хочется рассказать о том, что же Министерство природных ресурсов собирается делать, для того чтобы их устранить.

Ну, как вы знаете, для урегулирования всех данных вопросов в 2004 году МПР России была подготовлена новая редакция Закона Российской Федерации "О недрах", которая в июне 2005 года была внесена в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. Вместе с тем до настоящего времени продолжается доработка его до первого чтения.

И с учетом складывающейся ситуации, а также принимая во внимание неопределенность сроков принятия новой редакции Закона Российской Федерации "О недрах", Министерство природных ресурсов планирует в течение текущего года разработать и внести в правительство, а потом соответственно в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации ряд поправок в действующий Закон "О недрах".

В частности, для того чтобы создать механизмы, стимулирующие геологическое изучение участков недр, нами предлагается разработать поправки в Закон "О недрах", которые бы стимулировали осуществление геологического изучения нижележащих горизонтов разрабатываемых месторождений полезных ископаемых.

Данная работа была начата ещё в прошлом году, и Министерством природных ресурсов, как вы знаете, были внесены изменения в 61-й приказ, который позволяет предоставлять лицензии на геологическое изучение вне опубликованных перечней по заявительному принципу.

Но вместе с тем этих мер недостаточно. Должны быть внесены изменения в Закон "О недрах", которые позволяли бы предоставлять первооткрывателям не только месторождения полезных ископаемых, права на их дальнейшую разведку и добычу, но и залежи полезных ископаемых.

Кроме того, отсутствуют механизмы в законодательстве о недрах, которые обеспечили бы формирование рынка геологической информации, что тоже не является фактором, стимулирующим геологическое изучение.

В этой связи также предполагается внесение изменений в закон "О недрах" в части урегулирования порядка сбора, хранения и использования геологической и иной информации о недрах.

Кроме того, одна из проблем, которую мы планируем решить в текущем году связана с тем, что в настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации своих полномочий в сфере управления отношениями недропользования, а также те организации, которые осуществляют по государственным контрактам работы по геологическому изучению и региональному геологическому изучению вынуждены платить государству за государственную геологическую информацию, за её использование. Это приводит и к необоснованным дополнительным расходам федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, действительно является не совсем нормальной ситуацией.

В части предоставления прав пользования недрами планируется установить критерии выбора аукциона или конкурсной формы предоставления прав пользования участками недр, что тоже является проблемой. Как вы знаете, в настоящее время законодательством практически не урегулирован порядок проведения конкурсов и аукционов на предоставление права пользования недрами.

Планируется также внести изменение в действующий закон в части определения конкретного перечня условий, подлежащих включению в лицензию на пользование недрами. Также планируется установить порядок внесения изменений в лицензии. Это, с одной стороны, упростит процесс актуализации лицензий, которые осуществляются в настоящее время системой Министерства природных ресурсов, а, с другой стороны, позволит на этапе предоставления прав пользования недрами формировать чёткие и конкретные условия, позволяющие в дальнейшем эффективно контролировать деятельность недропользования и реализовывать интересы государства при пользовании недрами.

Законодательством "О недрах" также в настоящее время не установлено требований к составу и содержанию технической и технологической проектной документации на пользование недрами. Кроме того, не установлено сроков её рассмотрения федеральными органами исполнительной власти и не установлены общие требования к подготовке такой документации. Соответствующие изменения также планируем в течение этого года внести в Закон Российской Федерации "О недрах".

Планируем также усовершенствовать порядок досрочного прекращения права пользования недрами, в частности, конкретизировать основание для досрочного прекращения права пользованием недрами, поскольку в настоящее время они достаточно размыты. Такие формулировки, как нарушение существенных условий лицензий на пользование недрами либо систематическое нарушение требований по рациональному использованию недр, они не позволяют, с одной стороны, эффективно осуществлять государственный контроль, а, с другой стороны, приводит к нестабильности отношений недропользования для самого пользователя недр.

Кроме того, планируется изменение в Кодекс об административных правонарушениях в части изменения и уточнения составов статей, регламентирующих ответственность за нарушение лицензионных условий, нарушение требований проектной документации на проведение работ, связанных с пользованием недрами и также за нарушение требований рационального использования недрами.

Помимо внесения изменений в действующий закон "О недрах" необходимо, конечно, будет совершенствовать и иные нормативные правовые акты. В частности, в 2007 году мы также планируем внести изменение в ряд постановлений правительства, а также ведомственных нормативных правовых актов Министерства природных ресурсов в части усовершенствования порядка возмещения расходов государства на поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также в части установления факта открытия месторождений полезных ископаемых. Кроме того, планируется внесение изменений в приказы Министерства природных ресурсов, а также порядка предоставления права пользования недрами для геологического изучения.

Конечно, эти проблемы позволят, с одной стороны, снять существующие административные барьеры, эти документы позволят снять существующие административные барьеры, но их, естественно, недостаточно. Как вы знаете, сейчас продолжается проведение административной реформы, и на самом деле большая часть административных барьеров как раз должна сниматься в рамках подготовки административных регламентов выполнения федеральными органами исполнительной власти своих функций.

В частности, в настоящее время нами подготовлен к утверждению проект административного регламента проведения конкурсов и аукционов Роснедрами. В этом документе полностью и детально регламентируется, как Федеральное агентство по недропользованию будет организовывать работу по проведению аукциона, какие установлены сроки, какие будут требования к заявкам, в какие сроки эти заявки рассматриваются, и так далее.

А на 2007 год в качестве приоритетных административных регламентов планируется разработка административных регламентов Роснедра по оформлению лицензий, по внесению изменений в лицензии, по досрочному прекращению прав пользования участками недр и административного регламента Росприроднадзра по проведению государственного геологического контроля.

Естественно, есть проблемы и в смежном законодательстве, которые зачастую не позволяют осуществлять недропользование в установленные даже лицензионным соглашением сроки. Частично эти проблемы были сняты с принятием нового Водного кодекса и нового Лесного кодекса. В настоящее время Министерство природных ресурсов реализует положения данных законодательных актов. И, естественно, при подготовке документов и в реализацию Водного кодекса Российской Федерации, и в реализацию Лесного кодекса Российской Федерации, в том числе учитывает необходимость устранения излишних административных барьеров.

Кроме того, нами ведётся работа совместно с Минэкономразвития, с Минрегионом России, которая больше относится не к компетенции Министерства природных ресурсов, но тем не менее затрагивает наши вопросы, она касается в частности внесения изменений в земельное законодательство в части урегулирования порядка изъятия земельных участков для государственных нужд, а также касается подготовки постановления правительства, регламентирующего порядок проведения государственной экспертизы проектной документации, который предусмотрен у нас Градостроительным кодексом.

Сегодняшнее обсуждение и выработанные по его итогам рекомендации будут очень полезны при нашей работе по подготовке соответствующих нормативных правовых актов и, я думаю, могут быть рассмотрены в качестве концептуальной основы. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо, Светлана Юрьевна. Переходим к обсуждению докладов. Прошу обратить внимание выступающих на регламент, до 7 минут ваши выступления, укладывайтесь, пожалуйста. Слово предоставляю Губайдуллину Экзаму Саматовичу - члену Совета Федерации Российской Федерации. Далее Галина Васильевна Акпарисова выступает. И Цыкин Игорь Викторович.

Губайдуллин Э.С. Уважаемый председатель, уважаемые коллеги! Спасибо за предоставленную возможность.

В самом деле сегодня рассматривается очень актуальный вопрос, актуальные проблемы, которые волнуют нас всех и, безусловно, которые требуют решения в ближайшее время. Если этого не случится, значит, последствия могут быть непредсказуемыми.

В настоящее время нормативно-правовая база в недропользовании в Российской Федерации состоит из Федерального закона "О недрах", значительного количества федеральных подзаконных нормативных правовых актов, а также законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В действующую редакцию закона "О недрах" с 1992 года ... вносились изменения и дополнения, которые практически в какой-то мере изменили концепцию законодательной базы недропользования. Однако, к сожалению, существенно ослабили влияние административных барьеров в процессе использования недр и усилили ответственность органов власти, в том числе органов управления Государственным фондом недр за соблюдением законодательства данные изменения не смогли.

Новая редакция закона "О недрах" разрабатывается Министерством природных ресурсов последние пять лет.

К сожалению, он пока не прошёл даже первого чтения, не знаю, Наталья Владимировна, сможем ли в этом году опять вернуться к этому законопроекту, вытащить из-под сукна, но, по-моему, пока об этом никто не знает. А жаль, таких концептуальных направлений названного законопроекта, как введение в недропользование гражданско-правовых отношений, применение преимущественно аукциона доступа к недрам, о чём было уже сказано.

Обеспечение расширенного воспроизводства запасов, введение механизма залога и оборота прав пользования недрами, обеспечение преимущественного права пользования недрами для российских организаций позволит в какой-то мере уменьшить административные барьеры в сфере недропользования.

Другой основополагающей нормативно-правовой акт в сфере недропользования - Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное ещё Постановлением Верховного Совета Российской Федерации, практически не уточнялся в течение 15 лет, и мало соответствует сегодняшним реалиям и требует существенной переработки.

Решение вопросов уменьшения влияния административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдением законодательства в области недропользования, по нашему мнению, возможно как при скорейшем введении новых редакций основных нормативных правовых актов, так и в процессе дальнейшего совершенствования действующей нормативно-правовой базы и, что потребует.

Более рационально распределить полномочия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с сфере регулирования отношений недропользования.

Уточнить нормы, регулирующие право пользователей недр, открывающие... оценившие месторождение за счёт собственных средств на разведку и добычу полезных ископаемых на данном месторождении.

В части исключения возможности неоднозначного толкования рассматриваемых норм ввести правовые нормы, которые устанавливают обязанности государства по финансированию необходимого объёма работ по региональному изучению недр, поиски... месторождения полезных ископаемых за счёт государственных средств.

Ввести правовые нормы о свободном доступе к государственной геологической информации на условиях платности всех участников процесса недропользования, а также о свободном доступе к геологической информации, полученной за счёт пользователей недр по истечении определённого срока после её получения.

Ввести правовые нормы о возможности разведки и разработки одного месторождения полезных ископаемых, разделённого на несколько участков недр по единому геологоразведочному и техническому проекту.

Конкретизировать требования по рациональному использованию и охране недр, в том числе по технологии разработки основных видов полезных ископаемых. Это углеводородного сырья, твёрдых полезных ископаемых и подземных вод.

Установить чёткие критерии и процедуры отнесения полезных ископаемых к категории стратегических, определение степени выработанности запасов и отнесение к трудно извлекаемым. А также иное положение, необходимое для реализации экономического стимулирования разработки месторождений в старых и вновь освоенных районах.

Ввести чёткие правовые нормы, регламентирующие ответственность, в том числе и финансовую органов власти, управляющих процессами недропользования, в случае нарушения ими действующего законодательства и условий выданных лицензий.

Отменить разовые и регулярные платежи за пользование недрами с целью геологического изучения недр, которое осуществляется за счёт собственных средств пользователей.
Уточнить и конкретизировать нормы, регулирующие меры ответственности недропользователей за невыполнение условий пользования участками недр.

Ввести чёткую правовую норму о предельных размерах передаваемых недропользователю участков недр.

Ввести чёткую правовую норму, определяющую процедуру определения... геологической и иной информации о недрах, используемой государством в коммерческих целях.

Решение названных правовых вопросов повысит качество нормативно-правовой базы недропользования в части уменьшения административных барьеров и соблюдения органами власти законодательства в области недропользования, что позволит существенно разгрузить федеральные органы управления Государственным фондом недр, тем самым повысит качество их деятельности и снизит финансовые затраты на их содержание, повысит заинтересованность недропользователей и бюджетов разных уровней в инвестирование значительных средств геологического изучения недр, нарастив геологическое изучение новых перспективных площадей и повысить его эффективность, устанавливать реальные обоснованные сроки пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и разработки месторождений, тем самым обеспечит рациональную разработку недр и более полное извлечение полезных ископаемых, стимулировать разработку слаборентабельных месторождений и месторождений с трудно извлекаемыми запасами. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо большое.

Приглашаю Галину Васильевну Акпарисову, государственный инспектор управления охраны окружающей среды и природопользования Кировской области. Далее - Цыкин Игорь Викторович, Ежов Сергей Сергеевич, Лазеев Андрей Николаевич.

Акпарисова Г.В. Своё выступление я также хотела бы начать с того, что поблагодарить организаторов слушаний за предоставленное мне право выступить от имени Кировской области, от имени губернатора Кировской области, от имени полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе Коновалова Александра Владимировича, а самое главное - от наших природопользователей.

Недра Кировской области не так богаты полезными ископаемыми как соседних с нами регионов, таких как Пермский край или Республика Коми, где минерально-сырьевые ресурсы являются одним из основных бюджетообразующих факторов. Однако в нашей области после реорганизации в 2000 году Госкомэкологии в одном из первых в России был создан специально уполномоченный орган правительства области в сфере регулирования отношений недропользования. Этот факт является свидетельством самого пристального внимания органов государственной власти области к вопросам управления Государственным фондом недр в рамках полномочий субъекта Российской Федерации.

Вопрос, вынесенный сегодня в повестку дня, является весьма актуальным и своевременным особенно в условиях постоянно изменяющегося правового поля в сфере недропользования. Действующий на сегодня

Закон Российской Федерации "О недрах" подобно лоскутному одеялу всё более и более обрастает поправками по две в год, а с 1992 года, вы знаете, их уже 11. Но при этом остаются неурегулированными (я говорю только об ОПИ) такие вопросы, как участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационном обеспечении функционирования государственной системы лицензирования, в организации государственного идеологического изучения недр, в организации проведения конкурсов и аукционов. Не определены и другие вопросы, которые уже прозвучали в выступлениях или, судя по проекту рекомендаций, должны ещё прозвучать на этих слушаниях. Не определено и само понятие "участок недр местного значения". И вот здесь, отступая от своих тезисов, я бы хотела обратиться к Светлане Владимировне. Светлана Владимировна, не допустите, пожалуйста, чтобы в ваших поправках, которые уже обсуждались на уровне субъекта, вышло определение понятия "участков недр местного значения", где к этим участкам планируется или предлагается отнести всё то, что не содержит месторождения ОПИ, не стоящее на балансе. То есть если успели, поставили на баланс на региональный, это будет участок недр территориального значения. Всё остальное предлагается отнести на муниципальный уровень.

Я бы хотела сказать очень просто по-русски: когда я вот такой проект внесения изменений в законодательство Российской Федерации показала одному из наших очень старейших природопользователей, он мне ответил по-русски: Галина Васильевна, это будет свинорой. Если сейчас хоть какой-то порядок в области существует, то есть вы выдаете лицензии, знаете, кому выдали и каким-то образом можете это регулировать, то когда на уровне муниципалитетов, а их у нас сейчас сотни, вы знаете, образовалось в области, управлять этим процессом будет практически невозможно, учитывая, что специалистов геологов, как правило, нет в этих организациях.

Мы неоднократно обращались в Федеральное агентство по недропользованию с просьбой дать разъяснения в части практического применения норм статьи 4 и 43 Закона Российской Федерации "О недрах" при установлении ставок регулярных платежей за пользование недрами в части ОПИ.

Пунктом 9 статьи 4 названного выше закона в редакции общеизвестного 122-го закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации было отнесено установление порядка пользования недрами в целях разработки общераспространённых полезных ископаемых. органов государственной власти и субъектов Российской Федерации было отнесено установление порядка пользования недрами в целях разработки общераспространенных полезных ископаемых.

Ну и далее, в статье 10.1, вы знаете, в наши же полномочия было отнесено и управление участков недр, так называемых участков недр местного значения.

Во исполнение этих норм права Законодательным Собранием Кировской области в мае 2005 года был принят соответствующий закон Кировской области, нормами которого к полномочиям Правительства Кировской области было отнесено установление конкретной ставки регулярного платежа. При этом ставка регулярного платежа утверждалась на уровне постановления Правительства Кировской области, опубликовывалась в печати и размещалась на сайте. То есть природопользователь знал об этой информации своевременно.

Однако, как вы знаете, в октябре 2005 года приказом Роснедра от 05.10.2005 года номер 1001 "О внесении изменений в приказ "Об установлении ставок регулярных платежей за пользование недрами" право устанавливать конкретный размер ставок регулярного платежа за пользование недрами, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, было вновь предоставлено территориальным органам Роснедра.

То есть вместо установления ставок регулярного платежа в рамках выдаваемой лицензии лицензирующий орган субъекта Российской Федерации после регистрации лицензии в установленном порядке должен подготовить информацию для выполнения расчета, оплату регулярного платежа, направить эту информацию в территориальный орган федерального органа, дождаться ответа, и затем дать информацию природопользователю, уже не в форме постановления правительства, а просто в форме информационного письма. То есть уровень этой информации, естественно, совершенно иной.

Вот, на наш взгляд, один из примеров резерва уменьшения административных барьеров.

В целях его преодоления считаем целесообразным отразить в решениях настоящих парламентских слушаний предложение внести в закон Российской Федерации соответствующие изменения, то есть определение ставок регулярных платежей в части ОПИ и участков недр местного значения отнести к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Не менее злободневными для субъекта Российской Федерации являются и проблемы, связанные с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 года номер 69, длинное название, только напомню - о государственной экспертизе запасов. О его содержании все присутствующие несомненно знают.

Мы обращались в МПР, в Правительство Российской Федерации с просьбой пересмотреть ставки оплаты за проведение государственной экспертизы документов и материалов по подсчету запасов в части ОПИ. Эти ставки нередко превышают стоимость самих геологоразведочных работ по небольшим месторождениям ОПИ. Даже письма отправляли природопользователи, прямо прилагали к этим письмам и отправляли, значит, на соответствующий уровень.

Наша просьба частично была услышана, как и просьба, я думаю, многих других регионов. Не так давно проект соответствующего закона Российской Федерации был представлен на рассмотрение субъектам, и надеюсь, одобрен нашим абсолютным большинством.

Однако остается нерешенным вопрос, касающийся нормы, определенной этим же постановлением, согласно которой осуществление государственной экспертизы на территориальном уровне в части ОПИ возлагается на специально уполномоченный экспертный орган, в котором исключительно из штатных сотрудников этого органа должна создаваться экспертная комиссия, в то время как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в лучшем случае содержат 2-3 специалиста геолога, а у нас в управлении такой специалист один.

Хотелось бы обратить внимание, что на федеральном уровне в состав такой комиссии может входить до 70 процентов внештатных сотрудников.

Поэтому считаем целесообразным в решениях парламентских слушаний отразить наше предложение о внесении изменений в постановление правительства номер 69 от 11.02.2005 года в части предоставления субъекту Российской Федерации права включать в состав экспертных комиссий в части ОПИ внештатных экспертов, хотя бы 50 на 50.

Хотелось бы остановиться еще на одной проблеме, которая по своей актуальности для субъектов Российской Федерации является одной из самых главных - это осуществление геологического контроля.

Как вы знаете, статьей четвертой закона Российской Федерации к полномочиям субъекта Российской Федерации относится осуществление государственного контроля за геологическим изучением недр, охраной и рациональным использованием недр, в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации.

Очень ждали мы этот порядок. Порядок был определен. В положении о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 года номер 293, определены вопросы компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их четыре, при осуществлении геологического контроля. Но при этом не определены ни должностные лица, осуществляющие геологический контроль, ни их полномочия.

В результате, согласно статьи 23.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении геологического контроля специалисты специального уполномоченного органа субъекта Российской Федерации не правомочны ни составить протокол, ни наложить штраф в случае установления факта нарушения законодательства "О недрах".

На сегодня мы составляем акт, пишем предписание, отправляем в прокуратуру в районную или областную, она в свою очередь отправляет в территориальный орган федерального органа и так по кругу.

Эти противоречия также необходимо устранить в целях повышения ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за соблюдение законодательства в области недропользования.

И в заключение хотелось бы добавить. По поручению наших природопользователей, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации для уменьшения административных барьеров готовы обеспечить лицензирование пользования недрами в целях геологического изучения и добычи подземных вод по маленьким водозаборам из одной двух скважин. Только при условии, если нам будет дано право разработать свой порядок, упрощённый порядок. То есть не считать вот как сейчас у нас существующий порядок, запасы по каждой отдельной скважине. Это очень большие деньги. И когда я приезжаю в деревню, говорят: "Галина Васильевна, чтобы заплатить за это, мне нужно три тёлочки (то есть вот председатель говорит), мне три тёлочки зарезать и как я, говорит, людям после этого в глаза, у нас всего 200 голов, а три за то, чтобы выполнить подсчёт запасов".

Спасибо за внимание.