«Вопросы совершенствования нормативной правовой базы в части уменьшения административных барьеров и повышения ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования»
| Вид материала | Закон |
СодержаниеЦыкин И.В Лазеев А.Н. Зинкин В.В. |
- Концепция системы земельно-ипотечного кредитования москва 2007, 1151.44kb.
- Концепция системы земельно-ипотечного кредитования москва 2007, 1151.28kb.
- План мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения, 1099.3kb.
- Выписка из плана работы органов прокуратуры Карагандинской области в части проверок, 159.22kb.
- Администрация ростовской области, 532.76kb.
- Постановлени е правлени, 153.64kb.
- План мероприятий исполнительных органов государственной власти московской области, 281.06kb.
- Соблюдение законности в деятельности административных комиссий, 91.48kb.
- Республики Бурятия, органов государственной власти Российской Федерации и Республики, 234.34kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской, 123.78kb.
Пожалуйста.
Цыкин И.В. Добрый день! Добрый день, уважаемые депутаты, уважаемые коллеги! Обсуждаемые сегодня вопросы, я считаю, имеют актуальное значение для всех нас, не только для нас, но и для дальнейшего развития нефтегазовой отрасли нашего государства.
Я считаю, что сегодня и государство и все нефтяные компании, и говорилось сегодня об этом в докладах, имеют большую заинтересованность в развитии минерально-сырьевой базы, так как потребности увеличиваются и в нефти и в нефтепродуктах как на внутреннем нашем рынке, так и на внешнем, в том числе и конъюнктура мировых цен благоприятствует этому.
Сегодня нефтяные компании находятся в некоторых определённых затруднениях, потому что государство ставит перед нами задачи - это правильные задачи о проведении геологоразведочных работ для поиска новых запасов, открытия новых месторождений и скорейший их ввод в эксплуатацию и разработку.
Действительно правильно, мы должны восполнять те запасы, которые отбираем и даже восполнять их и даже больше. Актуальная эта тема относится к тем месторождениям, которые разрабатываются уже длительные годы. Я работаю на Самотлорском месторождении, которому больше 40 лет и ряд месторождений в нашем государстве сегодня разрабатывается на последних стадиях разработки. Стоит вопрос либо о их закрытии, либо в дальнейшем разработке. Для этого необходим поиск в тех рамках лицензионных участков, границ, поиска новых залежей новых месторождений, в том числе и на более глубокие пласты, о чём уже говорилось здесь в докладах.
Но в этом как раз вопросе возникает противоречие между законодательными актами. И процедура подготовки утверждений проектной документации. Одним из острых вопросов, который, я считаю, важным является и для нас - это согласование актов выбора и отвода земельных участков для разведочного бурения и обустройства месторождений.
Сегодня существует процедура оформления участков по строительству и реконструкции на землях запаса в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации. Количество согласовывающих инстанций в докладах говорилось много, но я вам приведу конкретные примеры, с чем мы сталкиваемся, составляет сегодня от 17 до 20 инстанций. Причём согласование землеустроительной документации производится последовательно и рассматривается в течение до 30 дней. Так как пример согласования по выбору, по акту выбора и отводу земли проходит в два этапа. И в зависимости от категории земель и с учётом возможного параллельного согласования, которое мы используем, длительность этих процедур составляет всё равно от 20 до 30 месяцев.
Понимаете, значит, по каким инстанциям, по каким кругам мы проходим, для того чтобы получить разрешающие документы и в законодательном поле проводить работы по разведке, поиску и обустройству месторождений.
Поэтому у нас есть конкретные предложения. На уровне правительства необходимо определить минимальный, необходимый и достаточный состав комиссий, сократить количество инспектирующих организаций согласовывающих и сроки рассмотрения согласования данной документации. На даже пройдя эти согласования, получив все необходимые документы, построив объекты, мы сталкиваемся с новыми проблемами по их регистрации.
Вы знаете, что в соответствии с пунктом 5 статьи 74 Лесного кодекса, порядок подготовки и заключения договора, который включает примерную форму договора аренды лесного участка, утверждается Правительством Российской Федерации. В настоящее время такая форма и порядок подготовки и заключения договоров в окончательном виде не утверждена. Поэтому, даже построив объект, мы его не сможем зарегистрировать как положено. Поэтому здесь тоже необходимо принять скорейшие меря для ускорения разработки таких документов.
Также необходимо, я считаю, привести в соответствие Земельный кодекс с Лесным кодексом Российской Федерации, так как статьями 35 и 36 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены процедуры приобретения права на земельные участки по существующим объектам, а Лесным кодексом такие процедуры не предусмотрены.
Ознакомившись с сегодняшними рекомендациями наших парламентских слушаний, я считаю, что вот предложенные предложения очень актуальны и имеют право быть внедрены, имеют право на жизнь. Хочу сказать, что нефтяники не заинтересованы в нарушении законодательства нашего государства. Мы хотим исполнять законы, а также для страны добывать как можно больше нефти и газа, чтобы в нашей стране было всё благополучно. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо, Игорь Викторович. Слово предоставляю Ежову Сергею Сергеевичу. Топливно-энергетический независимый институт, заместитель директора. Далее господин Лазеев, Зинкин, Сергеева.
Ежов С.С. Спасибо за предоставленное слово. Поскольку наш институт в основном занимается вопросами углеводородов, а, как известно, нефтегазовый сектор сейчас играет основную роль, фискальную, то я и коснусь в основном именно по отношению к углеводородам. Тут рассматривалось много, на мой взгляд, очень важных таких как бы частных вопросов, но при этом ещё вот не прозвучало основное, на мой взгляд, один из основных вопросов.
Ведь нужно сказать, что у нас отсутствует фактически какая-то озвученная политика государства в области недропользования. Есть энергетическая стратегия России, утверждённая постановлением правительства 1234 в 2003 году. Но предпринимаемые меры, они, скажем так, выбираются по методу градиента. То есть вот есть проблема, мы её решаем, оперативное регулирование. А никак не связано со стратегическими целями. А стратегия в свою очередь, она как бы является таким научно-исследовательским документом, прогнозным, но никак не руководством к действию, и не является основанием для принятия законодательных и прочих нормативных актов.
Возьмём вот вопросы, которые обсуждаются. К примеру, проекты разработки углеводородных месторождений. Формально государство, причём я буду касаться, конечно, всем очевидно, что вопрос разработки регламентов, он очень важен, технических, о чём сегодня говорилось, то есть вопросы природоохранные, ну какой там ширины просека, и всё там, что не надо разливать нефть, это как бы я оставляю за скобками, поскольку этот вопрос даже, в общем, и нечего обсуждать. Ясно, что его надо решать.
А как нам решать вопрос с тем, какую применять схему разработки. То есть можно ли на данном типе коллектора применять гидроразрыв.
Этот вопрос естественно он не только не регламентируется, но и вряд ли можно его детально регламентировать. Всё равно он решается неким экспертным мнением. А все кто занимается разработкой или там вот, он знает, что существую разные мнения, разные эксперты считают по-разному. И фактически этот вопрос может быть решён только в произвольном порядке. Конечно, не может быть чётких правил, которым мы выбираем непосредственно технологическую схему разработки. А государство тем не менее оно поставило, по действующим правилам, оно должно утверждать все проекты. И, как известно, ни одной тонны нефти недропользователь вроде не может добыть без утверждённого проекта.
И, что получается? До поры, до времени государство не прибегало к этому рычагу. То есть фактически, что приносили, то оно и подписывало и не следило за этим вопросом. Сейчас по мере усиления государственного влияния всё больше и больше возникает проблем, особенно у независимых производителей, которым просто не подписывают этот проект, как-то мурыжат всевозможным способом. И тоже касается вопроса соблюдения проектов. Вот то про что сегодня говорили.
К примеру, самый простой вопрос, это несоответствие уровня добычи утверждённого в проектной документации.
Ну, посмотрим. Вот предположим, государство добилось, и все добывают так, как утверждено проектом. А что хочет государство, мы же не знаем. Например, в энергетической стратегии написано, что максимальный уровень добычи в 2010 году составляет 490 миллионов тонн. Мы этот уровень уже фактически достигли в прошлом году. Так куда же нам дальше увеличивать добычу? И опять возникает вопрос, мы все помним, недавно очень большой объём нефти до 50 миллионов тонн вывозился с использованием неэффективных схем экспорта, то есть железной дорогой через Феодосию с огромными затратами. Может быть, и не нужно эту добычу добывать, но государство на эту тему молчит. Вместе этого вот рассматриваются такие более частные вопросы.
Это ни в коем случае не в качестве предложения, но можно сказать, что же государство всё-таки хочет регулировать добычу, оно хочет каждый год устанавливать. Вот мы должны добыть 490 миллионов тонн. И тогда, будьте добры, соблюдайте ваши лицензионные соглашения. А может быть, если творчески развить предложение о том, чтобы Россия стала энергетической сверхдержавой. Может быть, мы хотим стать балансирующим поставщиком как Саудовская Аравия и иметь резервы увеличения добычи. Тогда мы действительно станем энергетической сверхдержавой.
Поймите меня правильно, я ни в коем случае это не предлагаю, но тем не менее вот можно же и так выступление первых лиц государства понять. Сейчас же у нас никакого понимания совершенно нет. То есть что, куда двигаться.
И вот, на мой взгляд, по поводу предложений, я тоже посмотрел. Следует вписать, что требуется разработка всё-таки стратегических каких-то документов и именно не в общем. Потому что, что написано в энергетической стратегии? Рациональное недропользование. Рациональное недропользование фактически оно не является ни в коем случае таким вот конкретным основанием. Должны быть непосредственно количественные показатели, к которым мы должны стремиться.
И ещё я хотел заметить по поводу, вот я тут посмотрел, тут пункт 1.1 написано, что "продолжить работу по внесению в Налоговый кодекс изменений в части дифференцированного подхода, в частности от выработанности и рентабельности месторождения".
Вот мне кажется, что от выработанности, уже это внесено. Закон 151-фз. А по поводу того, чтобы дифференцировать в зависимости от рентабельности, это, мне кажется, тоже следует исключить, потому что это дискуссионный, скажем так, подход.
Спасибо за внимание.
Председательствующий. Спасибо.
Слово предоставляется Лазееву Андрею Николаевичу генеральному директору ОАО "Новосибирскнефтегаз".
Пожалуйста.
Лазеев А.Н. Добрый день, уважаемые присутствующие!
Я в своём выступлении хотел бы акцентировать внимание на вопросах подготовки и согласования проектов разработки месторождений углеводородного сырья.
На сегодняшний день существует множество документов, которые, так или иначе, регламентируют эти вопросы. Но при этом нет чёткой взаимосвязи между этими документами. И зачастую возникают некоторые противоречия.
В частности, вопросы согласования технических заданий на разработку месторождений. На сегодняшний день есть, ещё до момента составления проектного документа, процедура согласования технического задания, то есть на начальном этапе уже мы вынуждены согласовывать те или иные наши движения в части составления документов. Причём, по факту составления проектного документа могут выявляться такие экспертные данные, которые могут противоречить изначально поставленному техническому заданию. И, как предложение, необходимо исключить такие процедуры и при этом достаточно установить в рамках соответствующих национальных стандартов, которые необходимо будет разработать на проектирование, установить типовой состав содержания требований такого технического задания. Дальнейшая экспертиза должна осуществляться в рамках существующих процедур экспертизы проектных документов.
Практика экспертизы проектных документов на разработку месторождений углеводородного сырья силами ЦКР, за долгие годы мы считаем, что себя оправдала и в том числе проходят экспертизы и территориальных отделений ЦКР. При этом в формат экспертизы включается широкий круг учёных, специалистов, представителей науки академической, вузовской, отраслевой и специалистов-недропользователей. Работа ЦКР, на наш взгляд, является работой в условиях публичности и открытости. Передача экспертиз проектных документов на уровень чиновников, на наш взгляд, нецелесообразна, поскольку, как минимум, уровень администрации регионов, он просто не имеет того состава экспертов, которые могли бы адекватно оценить тот или иной проектный документ на разработку месторождений.
Но при этом хотел бы особо обратить внимание, что придать необходимую легитимность статусу работы ЦКР, как органа подразделения Государственной комиссии по запасам, отвечающей за экспертизу извлекаемых запасов как на этапе принятия их на государственный баланс, так и на последующих этапах проектирования.
Также необходимо чётко разграничить категории месторождений, наверное, как по объёму запасов, извлекаемых, так и по качеству этих запасов, степени сложности из извлекания. При этом разграничить полномочия ЦКР на непосредственно Центральную комиссию разработки, то есть рассмотрения крупных месторождений, предусмотреть рассмотрение здесь, в Москве, а более мелкие месторождения предусмотреть рассмотрение проектов на уровне территориальных подразделений ЦКР.
Что не менее важно, необходимо чётко установить классификацию проектных документов, которые сегодня существуют на разработку месторождений. Сегодня есть и анализ разработки месторождений, авторский надзор, технологическая схема разработки, проекты опытно-промышленной эксплуатации, то есть масса различных проектных документов, которые по своему составу и содержанию могут дублировать друг друга либо, наоборот, чинить препятствия к составлению нового проектного документа. Здесь, к сожалению, тоже нет определённой системы и с этим вопросом нужно однозначно разбираться.
Не менее важное понимание должно быть и статуса проектного документа. На сегодняшний день те проектные документы, которые мы утверждаем, по сути, одной из ключевых составляющих проектного документа являются уровни добычи. И любые проверки, которые происходят реально на местах, они, в первую очередь, обращаются именно к этому показателю - уровню добычи. Здесь как бы нет никаких противоречий, тем не менее мы должны понимать, что проектный документ - это ведь не только уровни добычи, в нём масса других составляющих, важных для разработки любого абсолютно месторождения - это и объёмы бурения, и процент бездействующего фонда, процент утилизации газа, которые в совокупности, в общем-то, и дают основной показатель, как уровень добычи нефти по месторождению. Тем не менее при проверках, которые осуществляются на местах, если есть, значит, выполнение уровней добычи, согласно проектному документу - вопроса нет, если есть, к примеру, превышение процентов бездействующего фонда от установленного, то есть выше пяти процентов, к примеру, 20 процентов на какой-то период по факту, он выявляется. Но проектный документ при этом также говорит о том, что на этот период процент бездействующего фонда должен составить 20 процентов, то при этом подвергается сомнению легитимность этого проектного документа. Контролирующие органы требуют от недропользователя при этом в лучшем случае составить мероприятия по сокращению бездействующего фонда, который по своей сути является дублированием утверждённого проектного документа. Ну в худшем случае, недропользователь приходит на комиссию по досрочному отзыву лицензии.
То есть, статус проектного документа должен быть чётко расписан. Либо мы ограничиваемся только лишь показателями уровня добычи и на этом всё, либо мы хотим всё-таки более детально понимать, как нам разрабатывать месторождения, и все остальные показатели также должны быть чётко зафиксированы в нормативных актах.
Хотелось бы естественно отметить вопрос о сроках и порядке прохождения проектных документов на разработку месторождений. Сегодня эти сроки они достаточно сильно варьируются. Причём зачастую это связано и с объёмом месторождения по запасам. Не секрет, что крупные месторождения нефти и газа, по ним проектная документация может проходить экспертизу год и два и три. Естественно в этих условиях недропользователь автоматически попадает в некую вилку, когда, по сути, проектный документ сформирован и недропользователь работает по этому проектному документу. Но фактически существует прецедент юридический, что недропользователь отклоняется от ранее утверждённых старых проектных документов, которые, по сути, утратили свою силу.
Ну, как одно из предложений. Нормативную базу по вопросам проектирования целесообразно разрабатывать всё-таки на уровне национальных стандартов применимых в первоочередном порядке, соблюдение которых предусматривается лицензионными соглашениями.
Эти стандарты необходимо разрабатывать с участием представителей общественности, то есть с участием научного потенциала нашей страны, с участием заинтересованных лиц, в том числе естественно недропользователей, чтобы эти стандарты были всем понятными и имели свою законченную логику.
Необходимо также в вопросах контроля реализации проектных технологических документов разграничить функции между контрольными и надзорными органами.
К примеру, на сегодняшний день при проверке Ростехнадзора, помимо основных вопросов, связанных с безопасностью производства и экологического состояния разработки месторождения, почему-то одновременно проверяются условия выполнения лицензионных соглашений. Хотя этот вопрос лежит исключительно в сфере Росприроднадзора, и многочисленные проверки, которые сегодня происходят, они зачастую на 60-70 процентов, по сути, дублируют друг друга, при этом создавая недропользователю дополнительные сложности в части решения вопросов того или иного характера.
Ну и хотел бы ещё отметить, что утверждение проектной документации недропользователем, во избежание юридических противоречий, должно проводиться, по нашему мнению, после согласования со структурами Роснедр.
Согласие недропользователя с документом, который представляется на экспертизу собственно и подтверждается самим фактом предоставления этого документа на экспертизу. Всё. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо.
Слово предоставляется Зинкину Василию Владимировичу - заместителю председателя Комитета охраны окружающей среды и природопользования Костромской области. Пожалуйста.
Зинкин В.В. Уважаемые участники парламентских слушаний!
Я представитель субъекта Российской Федерации и уже, как вы ведь знаете, второй выступающий, которому предоставлена такая трибуна, потому что выступал уже представитель субъекта Российской Федерации Кировской области.
И я бы хотел сказать, что представитель Кировской области как будто прочитал мой доклад, те наболевшие вопросы, которые хотел бы я сейчас рассказать, которые хотел выставить на ваше обсуждение, были, в основном, сказаны докладчиком Кировской области. Но тем не менее я бы хотел сказать ещё несколько вопросов, которые, на мой взгляд, на сегодняшний день имеют существенный... должны быть внесены в Закон "О недрах".
Представим себе такую ситуацию: проведение геологоразведочных работ на общераспространённые полезные ископаемые. Процедура всем уже известна: необходимо провести, включить в список, который будет, или в перечень геологоразведочных работ в министерстве.
Следовательно, проведение геологоразведочных работ на общераспространённые полезные ископаемые откладывается более чем на полгода.
Строительные организации, которые занимаются, в основном, разведкой общераспространённых полезных ископаемых, не могут ждать по полгода, а иногда по году, когда этот список будет объявлен, и возможность, что они ещё выиграют этот конкурс для строительства, скажем, маленького участка дороги или какого-то там участка, ещё не факт, что они могут выиграть конкурс тем более провести аукцион.
Другой ещё такой аспект. Вот, скажем, существует такое месторождение, на котором существует уже горный отвод, и необходимо провести геологоразведочные работы на увеличение запасов на глубину.
Пожалуйста, необходимо тоже опять же включение в список, опять ждать, пока это будет всё проведено через министерство, объявлен список в Интернете, и после этого будет объявлен конкурс. И опять же добывающее предприятие должно ждать определённый срок, когда это всё будет узаконено.
Я бы ещё хотел сказать, я являюсь куратором природопользования, и в мою сферу входит и лицензирование.
В субъектах Российской Федерации, как известно, мы являемся и членами комиссии по рассмотрению заявлений, и лицензирующим органом, и выдающим лицензию, и регистрирующим. Всё в одном лице.
Так вот я бы хотел, чтобы геолого-разведочные работы, хотя бы на ОПИ оставили... передали в субъекты Российской Федерации, в субъекты передали.
Я бы хотел ещё поддержать представителя Кировской области о лицензировании права пользования подземными объектами и источниками водоснабжения.
Небольшие источники водоснабжения не влияют... особой роли, не могут влиять на водоснабжение больших городов, а населённый пункт, который состоит из 20-30 деревень и, в котором одна скважина, я думаю, что целесообразно было бы передать на уровень субъекта.
И ещё я хотел бы сказать о платности предоставления геологической информации. Существовало в своё время Министерство природных ресурсов, которое плавно проводило геологоразведочные работы. И теперь вся эта информация находится в федеральных фондах геологической информации. И попробуйте теперь в субъекте Российской Федерации получить эту информацию. Как же мы можем, например, субъект, распоряжаться информацией или распоряжаться своими фондами, не имея этой информации. Это не представляется возможным. Вы видели ту методику, которая определяет платность за получение геологической информации. Кто-нибудь пользовался ею, хоть один раз пытался получить? Не пользовались, не знаете. Но я могу вам сказать: там инструкция на четырёх страницах, и написано несколько формул, которые неизвестны, из какой графы можно взять любую цифру. И варьирует предоставление информации от 70 до 150 тысяч одного только лишь отчёта. А отчёт можно получить только лишь в геологических фондах и только можно сидеть и выписывать там. Следовательно, если недропользователь получил этот отчёт, он может только пользоваться не на своё усмотрение, а только лишь там, я имею в виду в фондах.
Мы считаем, что плата за пользование геологической информацией получена за счёт средств областного бюджета и бюджета муниципальных образований, должна поступать в доход субъектов Российской Федерации и размер платы должен будет устанавливаться региональным законодательством, а плата за полученную информацию за счёт бюджета Российской Федерации должна предоставляться субъектом Российской Федерации бесплатно. Спасибо.