Федерации не только закрепила федеративный характер государства, но и определила конституционно-правовую природу участников Федерации как равноправных субъектов

Д. А. Хилькевич, С. Н. Смирнов^


ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ


Дефиницию омбудсмена как уполномоченного законодательного органа, который призван разбирать жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов, дают Британская энциклопедия (1972 г.), Международная ассоциация юристов, энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» и др.

В рамках подхода, предложенного М. В. Баглаем, уполномоченных следует считать органами государственной власти с особым статусом, т. е. органами государственной власти, «которые не входят ни в одну из трех властей - законодательную, исполнительную или судебную».

К числу юридико-организационных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина относится учреждение уполномоченных по правам человека на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, место которых как государственных органов в механизме разделения властей законодательно однозначно не определено.
Анализ законодательства, закрепляющего статус уполномоченных, показывает их тесную взаимосвязь с парламентами. Институт омбудсмена с момента возникновения исторически связан с концепциями парламентаризма и конституционализма. Традиционно считается, что «институт омбудсмена содействует реализации контрольных функций парламента в отношении публичной администрации с позиций соблюдения и защиты прав человека, являясь независимым лицом законодательной власти, которое осуществляет контроль за публичной администрацией».

Несмотря на то, что шведский омбудсмен является родоначальником данного института, наибольшее распространение в мире получила датская модель омбудсмена, в силу того, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской правовой культуре. Основная функция датского омбудсмена - проведение расследования по жалобам граждан и собственной инициативе. В России при конструировании правовой модели уполномоченных идея парламентского омбудсмена не получила развития.

С определенной долей условности прообраз института омбудсмена можно увидеть в практике управления на Киевской Руси, а именно в практике приглашения к разбирательству споров князя «со стороны», князя, независимого от местных публичных властей. По выражению С. М. Соловьева древнерусский князь в этом случае выступал как «князь-миротворец» и «князь-судья»⁹⁸.

Любопытен тот факт, что в некоторых средневековых городах Италии глава администрации (подеста) приглашался в обязательном порядке из другого города⁹⁹. Здесь мы также видим стремление получить государственный институт, независимый от местных носителей публичной власти. Еще более древний, хрестоматийный пример – институт плебейских (народных) трибунов в Древнем Риме. Таким образом, предыстория института омбудсмена начинается в далеком прошлом. В определенном смысле можно сказать, что практика государственного строительства шла к такому государственному органу, как уполномоченный по правам человека, достаточно долго.

Новым этапом в поиске институциональной формы органа, специализирующегося на защите прав граждан, стало учреждение должности прокуратора в Швеции в 1713 г. Прокураторы - это прежде всего должностные лица парламента. Однако с точки зрения общественного мнения они считаются «народными трибунами», которые постоянно выявляют злоупотребления и недостатки в деятельности органов управления. Одна из наиболее необычных функций прокураторов состоит в защите рядовых граждан от властей в тех случаях, когда это требуется, однако они могут действовать также по собственной инициативе даже тогда, когда какое-либо частное лицо ничего не предпринимает для охраны своих прав; именно в этих случаях их деятельность, основывающаяся на делегированных парламентом полномочиях, служит эффективным средством парламентского контроля, распространяющегося на все области правительственной активности.

В современном виде институт омбудсмена впервые возник также в Швеции в 1809 г. Более столетия Швеция была единственной страной, где существовала такая должность. В 1919 г. институт омбудсмена был учрежден в Финляндии. Однако вплоть до середины 50-х гг. XX в. идея учреждения института омбудсмена не воспринималась за пределами Скандинавии.

Новая волна распространения института омбудсмена в мире, прежде всего в государствах Британского Содружества, началась в начале 60-х гг. XX в. В 1962 г. институт омбудсмена был учрежден в Новой Зеландии. Затем этот институт постепенно ввели и другие иные государства Британского Содружества: в Великобритании институт Парламентского омбудсмена был учрежден в 1967 г.; начиная с 1967 г. - в 10 из 13 провинций и территорий Канады (последним институт «представителя граждан» был введен в провинции Ньюфаундленд и Лабрадор в 2001 г.); начиная с 1971 г. - в Индии на уровне штатов; в 1972 - 2004 гг. - в Австралии на уровне субъектов федерации, в 1977 г. - на федеральном уровне.

Правовая основа деятельности российского Уполномоченного в современном виде была создана ст. 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, принятой 22 ноября 1991 г. Постановлением Верховного Совета РСФСР, которая не только закрепила новое для российской правовой системы должностное лицо, но и заложила основные принципы его формирования, функции и порядок их осуществления. Ст. 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР».

Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был.
Конституцией Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), тем самым на уровне юридического механизма закрепляется положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 гл. 1 Конституции РФ).

В Конституции РФ нет специальной нормы, посвященной данному институту, которая бы определяла статус Уполномоченного, содержание его деятельности, объем полномочий, как это сделано в других странах. Упоминание об Уполномоченном дано через призму компетенции Государственной Думы. Об Уполномоченном по правам человека говорится в ст. 103, посвященной компетенции Государственной Думы: «К ведению Государственной Думы относится … д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом».
При этом Уполномоченный по правам человека не относится к высшим государственным органам, не является в то же время органом законодательной, исполнительной или судебной власти.
Отсутствие самостоятельных конституционных положений, посвященных институту Уполномоченного и закрепляющих его статус, является, по - нашему мнению, законодательным пробелом. Очевидно, что это является одним из препятствий к полному использованию потенциала института Уполномоченного для выполнения его функций.

Достаточно заметной, по нашему мнению, является необходимость укрепления правовой и организационной независимости уполномоченных от иных государственных органов как на федеральном, так и на местном уровнях. Любопытным представляется тот факт, что первоначально принятый Государственной Думой проект закона об Уполномоченном был отклонен Советом Федерации в 1996 г., поскольку его члены не согласились с правом Уполномоченного создавать свои представительства в субъектах Российской Федерации.

В итоге в настоящее время в России в 48 субъектах работают уполномоченные по правам человека, а в 23 субъектах учреждена должность уполномоченного по правам ребенка¹⁰⁰.

В настоящее время институт уполномоченных по правам человека достаточно активно действует, однако с определенным «креном» в сторону социально-экономических прав. Например, по информации Уполномоченного по правам человека в Пермском крае Т. И. Марголиной в её адрес в первом квартале 2009 г. поступило 1298 обращений, в том числе 685 жалоб. Наибольшее количество - 231 жалоба - касалось нарушения экономических и социальных прав, 172 жалобы – личных прав. О политических правах не было приведено никаких данных¹⁰¹. В значительной мере на этой статистике отражаются проявления кризиса, однако так или иначе в сфере деятельности уполномоченного оказываются прежде всего взаимоотношения между гражданами и учреждениями и предприятиями, и лишь затем – между гражданами и органами власти.

Между тем законодатель указал при создании современного варианта рассматриваемого института, что «должность Уполномоченного по правам человека учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»¹⁰². Само понятие «свободы» относится прежде всего к личным и политическим правам граждан.

Таким образом, институт уполномоченного по правам человека в России занял свое место в государственном механизме. Дальнейшее развитие правовой база его деятельности связано с уточнением компетенции и усилением гарантий независимости от других государственных органов.


Примечания

С. Ю. Чапчиков^


КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Россия является одним из крупнейших государств с многовековой историей и богатыми культурными традициями. Несмотря на мировой экономический кризис и трудности внутреннего характера, она объективно продолжает играть важную роль в мировых процессах в силу значительного экономического, научно-технического и военного потенциала, уникального стратегического положения на евразийском континенте. Для сохранения и повышения этой роли требуется постоянное внимание российского государства и общества к национальным интересам страны, к ее национальной безопасности.

Временем бурного развития правовой основы обеспечения национальной безопасности стали 90-е гг. XX в. В 1992 г. принят Закон Российской Федерации "О безопасности" - основа формирования правовой базы системы обеспечения национальной безопасности в стране, создан Совет Безопасности Российской Федерации с четко обозначенными функциями, разработана и официально принята Концепция национальной безопасности, утвержденная Указом Президента России в декабре 1997 г. На практике выяснилось, что некоторые положения документа нуждаются в корректировке, после чего новая редакция Концепции была утверждена Указом Президента в январе 2000 г.

В настоящее время в нашей стране создана прочная правовая база для обеспечения национальной безопасности страны: Федеральным Собранием приняты федеральные конституционные и федеральные законы, а Президентом Российской Федерации и Правительством России изданы нормативные и правовые акты, регулирующие правоотношения в различных сферах национальной безопасности. Прежде всего это законы, регулирующие режим чрезвычайного и военного положения, регламентирующие деятельность спецслужб и правоохранительных органов в современных условиях, а также законы о борьбе с терроризмом, экстремизмом, легализацией доходов, полученных незаконным путем.

Ратифицированы многие международные акты, регулирующие участие России в обеспечении международной и региональной безопасности: Хартия Шанхайской организации сотрудничества, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; в рамках СНГ - Устав Организации Договора о коллективной безопасности, Соглашение о правовом статусе Договора о коллективной безопасности, Соглашение о правовом обеспечении формирования таможенного союза и единого экономического пространства.

Однако специфика состояния системы правовых актов в сфере национальной безопасности заключается в том, что по основополагающим направлениям отсутствуют федеральные законы, а наиболее актуальные правоотношения регулируются так называемыми актами «второго уровня» - Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, Военной доктриной, Доктриной информационной безопасности, Морской доктриной Российской Федерации, Концепцией внешней политики, Основами пограничной политики, Основами политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2010 года и другими документами. Все этот выдвигает на первый план задачу формулирования концептуальной основы национальной безопасности, которой должна стать Конституция Российской Федерации.

Сущность Конституции призвана отражать основополагающие качественные характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях. Конституция может рассматриваться как нормативно-правовая основа для их разрешения и достижения безопасности личности, общества и государства

Другими словами, сущностная характеристика Конституции проявляется в том, что она (Конституция) является юридически узаконенным балансом интересов всех социальных групп общества, мерой достигнутого в обществе и государстве баланса между властью и свободой. Лишь на этой основе становится возможным достижение реальной, конституционно гарантированной безопасности личности, общества и государства. В юридическом плане конституция выступает в этом случае как политико-правовая основа снятия, преодоления социальных противоречий, выражающих несовпадающие (а порой и противоположные) интересы основных политических сил общества и составляющих в своей совокупности фактическую конституцию общества. Конституция как основной закон государства призвана отражать на правовом уровне соответствующие противоречия и по мере возможности способствовать их разрешению с помощью специфического, юридико-правового конституционного инструментария воздействия на различные сферы общественных отношений.

Кроме того, Конституция имеет решающее значение в системе правовых средств сбалансированного обеспечения безопасности личности, общества и государства, а сама безопасность как определенный режим статусного состояния соответствующих субъектов приобретает соответственно конституционные характеристики, становится конституционной безопасностью¹⁰³.

Конституция России отражает различные характеристики состояния безопасности участников (субъектов) конституционно-правовых и иных отношений в обществе и государстве. Это прежде всего состояние правовой (юридической) безопасности личности - физическая безопасность (ст. 20 - 23), информационная безопасность (ст. 24, 29), экономическая безопасность (ст. 34, 35), финансовая безопасность (ст. 75), экологическую безопасность (ст. 58) и т.п.

В Конституции отражаются также различные стороны безопасности государства (ч. 3 ст. 4, ч. 5 ст.13, ч.3 ст.55, п. «м» ст. 71), общества (ч. 2 ст.7, ч.1 ст.9). Однако наиболее широкая, в данном случае интегральная основа юридической и соответственно конституционной безопасности воплощается в категории национальной безопасности. Под национальной безопасностью Российской Федерации предложено понимать «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». В этом случае такое сложное, многогранное явление, как национальная безопасность, ограничивается, к сожалению, сферой исключительно публичных отношений, в рамках которых обеспечивается безопасность народа как носителя суверенитета и единственного источника власти. Между тем конституционный режим национальной безопасности не может не включать, в частности, интересы личности, ее права и свободы. В демократическом обществе свобода личности, достоинство граждан государства, защита их прав и законных интересов независимо от места пребывания гражданина есть вопрос национального достоинства и безопасности всего государства.

В основе уяснения нормативно-правового и прежде всего, конституционного содержания категории национальной безопасности лежит понятие национальных интересов. Национальные интересы представляют собой своего рода интегральную основу выражения и достижения баланса между высшими интересами личности, общества и государства.

В Концепции национальной безопасности России отмечается, что национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах¹⁰⁴.

Именно поэтому утвержденная Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. Концепция национальной безопасности Российской Федерации основывает оценку интересов личности, общества и государства на конституционных критериях; при этом отмечается, что: а) интересы личности состоят прежде всего в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности; б) интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального государства; в) интересы государства заключены в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка. Национальные интересы являются в свою очередь основой конституционной модели национальной безопасности России, которая позволяет выйти на более широкие подходы к пониманию данной категории, не ограничивая ее безопасностью народа-суверена.

В понятийный аппарат национальной безопасности как отрасли политологического знания входят такие категории, как «жизненно важный интерес», «угроза», «опасность», «национальные ценности», «интересы и цели», «политика обеспечения национальной безопасности», «внешняя и внутренняя безопасность», «сферы и виды безопасности», «стратегия обеспечения безопасности в той или иной сфере обеспечения национальной безопасности» и др.

Обобщенная схема разрешения проблем обеспечения безопасности государства, личности, общества обычно представляется в виде трех базовых элементов: национальные интересы - угроза - защита. Тогда алгоритм действий по обеспечению безопасности социума можно представить следующим образом: определение национальных интересов - выявление угроз социуму - определение опасностей обществу - защита социума посредством реальной деятельности - обеспечение безопасности социума. При этом любая стратегия безопасности разрабатывается исходя из национальных интересов и ценностей.

К числу коренных, основополагающих национальных интересов относятся: территориальная целостность народа, его государственное самоопределение и политическое самоуправление; достойное место в мировом сообществе; процветание страны и населения на основе обеспечения прав личности и благополучия всех составляющих его социальных групп¹⁰⁵.

Для оценки защищенности соответствующих ценностей на уровне не только личности, но также общества и государства в целом важное значение имеет институт прав и свобод человека и гражданина.

В основе анализа прав человека и гражданина как фактора конституционной безопасности России лежит понимание самой природы данного института, его места и роли в системе ценностей современных демократических правовых государств.

Определяя смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18 Конституции), права человека могут рассматриваться в качестве действенного институционно-правового средства достижения национальных интересов. Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции). От того, как соблюдаются и гарантируются права человека, зависит в конечном счете общественная стабильность и степень реализации национальных интересов России как совокупности интересов личности, общества и государства.

При этом права человека и состояние их защищенности являются наиболее объективным отражением достигнутого уровня зрелости не только политической демократии, но и экономических свобод, рыночной экономики и социальной политики государства. В этом плане права человека как бы «присутствуют» во всех основных институтах конституционной организации общества и государства, что находит свое подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ: при проверке практически любого закона и иного нормативного правового акта (из сферы рыночного или социального законодательства, уголовного или административного права и т.п.) в качестве важного критерия оценки конституционности их положений в той или иной мере всегда «присутствуют» права и свободы человека и гражданина.

Всеобъемлющий, всепроникающий характер прав человека как фактора конституционной защищенности социальной среды, безопасности ее субъектов предопределяется единством системы прав и свобод, включающей в качестве равноценных и в одинаковой мере обладающих качеством непосредственно действующих личные (гражданские), политические, социально-экономические права человека и гражданина. В этом плане права человека - институт, средство достижения гражданского мира и согласия в обществе.

Выражая общедемократические интересы граждан, данный институт создает своего рода согласие (консенсус) между всеми социальными общностями и слоями (стратами) общества относительно характера их взаимодействия, их отношения к политической власти, притязаний на тот или иной объем благ, на которые могут рассчитывать каждый в отдельности человек (гражданин) и отдельные социальные группы. Например, посредством в первую очередь института прав человека и гражданина обеспечивается правовой баланс несовпадающих интересов таких крупнейших социальных групп рыночного общества, как предприниматели, наемные работники, нетрудоспособные, социально незащищенные граждане.

Таким образом, обеспечивая согласование интересов личности, общества и государства посредством поиска баланса между свободой и властью, права человека становятся важным фактором конституционной безопасности РФ.

Не случайно Концепция национальной безопасности РФ 2000 г. ставя на первое место в перечне приоритетов интересы личности (на второе - интересы гражданского общества, а на третье - интересы государства), определенно постулирует более значимую роль государства в достижении целей национальной безопасности России, чем это виделось ранее, провозглашает задачу построения сильного государства. Добиться этого невозможно без сильного правового государства.

Конституционная безопасность личности - неотъемлемая составляющая правового государства и верховенства закона, а права личности - это одновременно и средство достижения интересов общества и государства. Именно поэтому права человека и гражданина составляют основу конституционной безопасности России. Конституционная безопасность личности и есть тот самый баланс между публичными и частными интересами, международными (универсальными) и национальными (специфическими) ценностями, для достижения которого Конституцией РФ предусмотрены самые различные механизмы разрешения общественных противоречий.

Конституционная безопасность - это не чисто политическое и правовое явление. Важной ее составляющей является экономическое содержание, так как без развитой экономики, без материального благосостояния граждан нет безопасного общества и государства. В конституционной безопасности также важна ее социально-культурная составляющая. Исторические, культурные традиции нашего народа оставляют глубокий отпечаток на всех реформах, которые проводятся в постсоветский период. Только учет национальных российских особенностей может позволить в полной мере гарантировать права человека как основу конституционной безопасности России. Современная концепция прав человека и ее воплощение в системе российского законодательства должны быть нормативно-правовым хранителем многовековой духовной культуры России, что является условием и надежной гарантией достижения баланса интересов личности, общества и государства и обеспечения на этой основе конституционной безопасности Российской Федерации.

Безопасность личности, общества и государства обеспечивается с помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках полномочий Конституционного Суда, определенных ст. 125 Конституции. Это, во-первых, толкование норм Конституции РФ, с помощью чего обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие содержания самих конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей, и одновременно - обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты. В этом случае речь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Конституция меняется без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при разрешении конкретных споров или давая ей официальное обязательное толкование, лишь констатирует такие изменения. Такого рода «преобразовательная» функция конституционного правосудия была подмечена еще Н. И. Лазаревским, который отмечал, что «судебный контроль изменяет самый характер конституции». Тем самым с помощью средств конституционного контроля обеспечивается своего рода сочетание стабильности и динамизма Конституции, а на этой основе существенно повышается нормативно-правовой потенциал Основного Закона по обеспечению безопасности личности, общества и государства, защите конституционно значимых частных и публичных ценностей.

Конституционная безопасность и есть реальная основа баланса между публичными и частными интересами. Для достижения такого баланса Конституцией предусмотрены самые различные механизмы и институционные средства разрешения общественных противоречий и конфликтов, гарантирования состояния защищенности. Среди них можно выделить: а) универсальные институты, которые могут быть использованы для разрешения любых социальных противоречий, конфликтов, имеющие всеобъемлющее значение с точки зрения гарантирования конституционной безопасности в обществе и государстве; б) специальные институты, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения социальных противоречий и конфликтов¹⁰⁶.

К специальным относятся, например, институты президентского вето (ст. 107), недоверия Правительству (ст. 117) или институты экономической конкуренции (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), петиций (ст. 33), индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37), судебного обжалования решений и действий органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46) и т.д.

К универсальным институтам разрешения социальных противоречий и обеспечения конституционной безопасности относятся, например, институты разделения властей - по горизонтали (ст. 10) и вертикали (ст.11, 12), политического и идеологического многообразия, многопартийности (ст. 13), экономического плюрализма, множественности форм собственности (ст. 8), федерализма (ст. 5), целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), которые самим своим нормативно-правовым содержанием сориентированы на многовекторное регулятивное воздействие и соответственно на выявление и достижение баланса различных интересов и несовпадающих конституционных ценностей.

Особым универсальным институтом гарантирования конституционной безопасности является судебно-конституционный контроль, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Таким образом, Конституция составляет прочную нормативно-правовую основу обеспечения юридической безопасности личности, общества, государства. Процесс исторических преобразований, сопровождавший Россию на всем протяжении выработки, принятия и 15-летнего действия Конституции 1993 г. выдвигает на передний план исследование Конституции как документа, впитавшего в себя всю гамму социальных отношений и противоречий в условиях политических и экономических преобразований и призванного конституционно-правовыми средствами способствовать разрешению соответствующих противоречий на качественно новых направлениях социально-экономического и политического развития российского общества и государства.


Примечания

Н. В. Ченцов^


КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ФОРМЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ


Кодификация действующего гражданского законодательства стала важным и значительным событием. Сегодня вряд ли можно утверждать, что этот процесс завершен, что общество получило конечный продукт в виде цельного и единого Гражданского кодекса. Затяжной характер работы над кодексом, необходимость серьезной и конструктивной переработки некоторых основополагающих конструкций ГК – свидетельство того, что процесс подготовки оказался не таким простым, что предстоят не менее серьезные усилия по дальнейшему совершенствованию ряда институтов¹⁰⁷, на один из которых следует особо обратить внимание – это институт права собственности.

На мой взгляд, нет достаточной ясности в регулировании целого ряда проблем права собственности. Прежде всего речь идет о ее понятии, сущности и содержании.

Нужно согласиться с тем, что собственность как особая категория не существует и говорить о ней можно только как о правовой категории¹⁰⁸.

Национальная доктрина права собственности сформулирована в ст. 8 Конституции Российской Федерации, где речь идет о «частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности». Поскольку однопорядковых понятий нет, то это некие формы, но не формы права собственности. Такая неопределенность, с одной стороны, единогласие, с другой – свидетельство того, что проблема до конца не решена, поэтому перед научным сообществом стоит задача ее разрешения.

Конституция РФ, являясь актом высшей юридической силы, построена на правовых конструкциях, которые составляют основу для отраслевого регулирования соответствующих сфер общественной жизни. Поэтому можно утверждать, что в ст. 8 речь идет о формах права собственности. Отсюда следует, что, поскольку законодатель допускает иные формы права собственности, то необходимо эти объективно существующие формы права собственности выявить и определить их место в системе общественных отношений. А также исследовать, изучать и предлагать определенное их регулирование.

Представляется оправданным говорить о кооперативной, церковной собственности, собственности общественных организаций и др.

Что касается науки гражданского права, то проблеме форм права собственности уделяется недостаточно внимания. Это неверно, так как замалчивание проблемы никак не способствует ее решению. Одновременно следует заметить, что стремление к рецепции римского права в области права собственности допустимо и правомерно, однако это в определенной мере заслоняет решение проблемы форм права собственности¹⁰⁹.

Правоотношение собственности в науке гражданского права рассматривается в рамках абсолютного правоотношения, где определен лишь собственник, которому противостоит неопределенное число обязанных лиц.

Такое правоотношение имеет существенные недостатки, поскольку обязанные лица не знают о существовании собственника, его вещи, не знают они и о своей обязанности. В силу этого данное правоотношение оказывается не пригодным для целей регулирования общественных отношений, так как невозможно учесть индивидуальные правовые интересы собственника, обеспечить ему правовую защиту, поскольку юридические обязанности оказываются безадресными.

В качестве родового понятия в правоотношении используется «господство» и право собственности понимается как право господства лица над вещью. Но тем самым исследователи покидают почву права, так как право есть отношение лица к лицу, а не лица к вещи¹¹⁰.

Право собственности в правоотношении определяется как неограниченное право, в то же время исследователи признают, что любое право всегда ограничено, имеет свои пределы, являясь мерой возможного и дозволенного поведения.

Содержание права собственности определяется через триаду правомочий собственника. Это владение, пользование, распоряжение. Законом же допускается, что собственник может передать все три правомочия другому лицу, оставаясь собственником вещи (например, договор аренды (гл. 34 ГК РФ), договор доверительного управления (гл. 52 ГК РФ). Представляется, что эти правомочия не раскрывают действительного содержания права собственности, поскольку оно при их отсутствии не исчезает.

Таким образом, существующий подход к пониманию права собственности представляется весьма спорным. Он не соответствует представлению о социальной природе права, которое оформляет отношение субъекта права к другому субъекту, а не его объекту (вещи). Следовательно, правоотношения собственности следует рассматривать не в качестве абсолютных, а в качестве относительных, в которых обязанной стороной выступает государство, которое в лице своих органов осуществляет закрепление и защиту прав собственника.

В подтверждение этого вывода можно сослаться на законодательную практику, т. е. на Закон РСФСР «О собственности в РСФСР», где была закреплена норма, в соответствии с которой за вред, причиненный собственнику кражей вещи неустановленным органами дознания и следствия преступником, ответственность в виде возмещения вреда возлагалась на государство, именуемое в то время Российской Советской Федеративной Социалис-тической Республикой. После того, как эта ответственность не стала обеспечиваться бюджетом РСФСР, действие нормы было приостановлено, а в последующем отменено.


Примечания

М. А. Яковенко^


ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА НА СВОБОДУ МИРНЫХ СОБРАНИЙ СОГЛАСНО КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД И ПРАКТИКЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В соответствии со ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

Поскольку Конвенцией гарантировано право на свободу собраний, Европейским Судом по правам человека (ЕСПЧ) рассматриваются жалобы о нарушении этого права. При этом решения ЕСПЧ являются не только правоприменительными актами, констатирующими нарушения Конвенции, но и выступают в качестве «официального» толкования норм Конвенции. Они обязательны для исполнения государствами – участниками Конвенции, являющимися ответчиками по делу, которые в свою очередь обязуются предпринять действенные меры для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных тем, которые уже были выявлены. Без принятия указанных мер по исправлению допущенных нарушений Конвенция стала бы лишь инструментом выплаты денежной компенсации, позволяющим государствам «покупать право на нарушение» ее положений.

Решения ЕСПЧ имеют опосредованное воздействие и на других участников Конвенции, которые хоть и не обязаны немедленно устранить существующие нарушения Конвенции, но в силу добросовестности исполнения международных обязательств, не дожидаясь соответствующей реакции жертв нарушений Конвенции и Европейского Суда, могут и должны исправить правовые ситуации, не соответствующие положениям Конвенции и Протоколам к ней, а также правовым позициям ЕСПЧ.

Необходимо отметить, что до настоящего момента на рассмотрении Европейского суда и Европейской комиссии находилось немного дел, связанных со свободой мирных собраний в смысле ст. 11 Конвенции. Частично это объясняется тем, что термин «собрание», т.е. встреча людей, участвующих в выражении или обмене идеями и мнениями, характеризует объединение менее формального характера, чем термин «ассоциация», также определенный ст. 11 Конвенции и нашедший гораздо более обширное закрепление в практике ЕСПЧ¹¹¹.

Перед тем как раскрыть вопросы практики ЕСПЧ о защите права на свободу мирных собраний, необходимо отметить, что правовые позиции, возникающие вследствие применения Европейским судом Конвенции и Протоколов к ней, можно подразделить на две категории – материальные и процессуальные правовые позиции. Если ЕСПЧ в ходе толкования раскрывает нормативное содержание конвенционных положений, то речь идет о материальных правовых позициях. Однако если в ходе неоднократного применения конвенционных положений у Суда вырабатывается алгоритм (процедура) применения соответствующей статьи, то можно говорить о выработке ЕСПЧ процессуальной правовой позиции¹¹².

Процессуальный характер носят и правовые позиции ЕСПЧ о свободе мирных собраний. Так, применяя ст. 11 Конвенции, ЕСПЧ в первую очередь изучает, было ли осуществлено вмешательство в конкретное право, гарантируемое Конвенцией. Затем он анализирует, насколько вмешательство было законным, т. е. соответствовало национальному праву конкретного государства. В-третьих, Суд обращает внимание на цель, которую преследовало государство, вмешиваясь в осуществление конкретного права. И, в-четвертых, Суд определяет, насколько необходимым было вмешательство с учетом конкретных обстоятельств дела. Данный алгоритм имеет большое практическое значение: если при ответе на один из перечисленных вопросов Суд дает отрицательный ответ, то констатируется факт нарушения государством свободы собраний, закрепленной в ст. 11 Конвенции.

Указанный алгоритм выработан в соответствии с п. 2 ст. 11 Конвенции, согласно которому ограничения права на свободу публичных мероприятий со стороны государства и его органов не будут являться нарушением Конвенции только в случае соблюдения следующих условий: они должны быть предусмотрены законом; должны преследовать один из правомерных интересов или одну из правомерных целей, таких, как «национальная безопасность и общественный порядок, предотвращение беспорядков и преступлений, охрана здоровья и нравственности или защита прав и свобод других лиц»; должны быть необходимы в демократическом обществе. При этом п. 2 ст. 11 Конвенции содержит оговорку о возможности введения законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.

Первое из вышеупомянутых условий предполагает, что вмешательство государства в осуществление свободы мирных собраний должно основываться на национальном законодательстве. При этом нормы закона должны быть доступны и ясны, чтобы граждане имели возможность с достаточной степенью определенности предвидеть последствия своих действий.

Второе условие включает в себя исчерпывающий перечень возможных оснований для вмешательства в осуществление свободы собраний – ими могут быть только те законные (общественные) цели, которые предусмотрены в тексте ст. 11 Конвенции. Следовательно, другие цели (даже если это имидж и честь страны или правительства, нации, государственных символов, авторитет органов власти) не могут служить ограничению данной свободы. Следует отметить, что указанные в Конвенции правомерные интересы и цели трактуются Судом достаточно широко и, следует полагать, что он еще ни разу не признал п. 2 ст. 11 неприменимым по данному основанию. Критерий необходимости в демократическом обществе обусловлен принципом пропорциональности, при котором вмешательство должно быть соразмерно преследуемой цели и обусловлено неотложной социальной потребностью, а доводы, приведенные представителями государств в его оправдание, достаточными. Каждому государству изначально предоставляется определенная свобода усмотрения в оценке того, существует ли указанная необходимость. Однако это усмотрение не является безграничным, а подлежит надзору со стороны Совета Европы в лице Европейского Суда по правам человека.

Итак, свобода собраний, являясь одной из основных свобод в демократическом обществе и одной из основ этого общества, распространяется как на частные собрания, так и на собрания в публичных местах¹¹³. Она охватывает не только статичные митинги, но и публичные шествия, участники которых находятся в движении. Этой свободой могут пользоваться не только индивидуальные участники, но и организаторы того или иного собрания, в том числе коллегиальные субъекты¹¹⁴.

Защита рассматриваемого права устанавливается только в отношении мирных собраний. При этом понятие мирной демонстрации не включает демонстрации, где организаторы и участники имеют насильственные намерения, приводящие к публичным беспорядкам¹¹⁵. Вместе с тем вероятность контрдемонстраций насильственного характера или возможность присоединения к демонстрации экстремистов, не принадлежащих к ассоциации, организующей демонстрацию, и намеренных предпринять насильственные действия, сами по себе не могут ликвидировать рассматриваемого права. Даже если существует реальная опасность того, что публичное шествие приведет к беспорядкам из-за событий, которые не контролируются организаторами шествия, такое шествие не может только на этом основании лишиться защиты п. 1 ст. 11 Конвенции, и любые ограничения, налагаемые на подобные собрания, должны соответствовать положениям п. 2 ст. 11 Конвенции¹¹⁶.

Кроме того, демонстрация может задеть или оскорбить людей, которые выступают против идей или требований, выдвигаемых в ходе демонстрации. Однако у участников должна быть возможность проведения демонстрации без страха подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников, поскольку такие опасения могут воспрепятствовать открытому выражению своего мнения по самым актуальным вопросам жизни общества. Таким образом, в демократическом обществе право на контрдемонстрацию не может выливаться в ограничение права на демонстрацию.

Поэтому реальная, действительная свобода мирных собраний не может быть сведена лишь к обязанности государства не вмешиваться: подобная «негативная» концепция противоречила бы цели и предмету ст. 11 Конвенции, ведь данная норма порой требует принятия позитивных мер¹¹⁷.

В то же время Европейский Суд предоставляет государствам широкое поле усмотрения в этой области: «Хотя в обязанности договаривающихся государств и входит принятие разумных и необходимых мер для обеспечения мирного характера демонстрации, они не могут дать абсолютные гарантии в этом отношении и имеют широкое поле усмотрения в выборе средств для реализации своих полномочий. В этой области на них в соответствии со ст. 11 Конвенции налагается обязательство предпринять определенные меры, но не добиться конкретного результата»¹¹⁸.

Необходимо отметить, что Суд признает ст. 11 Конвенции в качестве lex specialis по отношению к статьям Конвенции о свободе выражения мнений (ст. 10) и свободе мысли, совести и религии (ст. 9). Т. е. защита личного мнения, гарантируемая ст. 10, является одной из целей мирных собраний в том виде, в котором она закреплена в ст. 11 Конвенции. Следовательно, мирные собрания, митинги, демонстрации, прочие публичные мероприятия и налагаемые на них ограничения должны оцениваться на основании тех же строгих стандартов, что и другие средства выражения мнения¹¹⁹.

Согласно правовой позиции ЕСПЧ понятие «ограничения» включает меры, в том числе карательные, предпринимаемые как до или во время, так и после пользования рассматриваемым правом¹²⁰.

В связи с этим требование об уведомлении полиции о намерении провести демонстрацию в общественном месте в течение определенного времени (например, шести часов) до ее проведения соответствует дозволенным ограничениям. Эта процедура может быть необходимой, когда власти желают убедиться в мирном характере митинга или шествия¹²¹.

Кроме того, временное запрещение правительством всех публичных демонстраций на определенной территории является приемлемым с точки зрения ст. 11 Конвенции в том случае, если существуют все основания полагать, что наличествует серьезная опасность нарушения публичной безопасности и порядка при проведении конкретной демонстрации. При этом сама по себе идея «общественного порядка» относится к практическим ситуациям. Она может быть использована, только если есть четко определенные причины полагать, что существует возможность реальных общественных волнений, способных подорвать общественный порядок.

Вместе с тем присутствие на митинге неприглашенных представителей полиции которые делают заметки о ходе проведения митинга, не совместимо с осуществлением свободы собраний, поскольку такое присутствие может выступать в качестве сдерживающего фактора проведения собраний¹²².

В любом случае принцип пропорциональности требует, чтобы был достигнут баланс между интересами, которые требуется защищать, и свободой выражения мнений посредством слов, жестов или даже молчания лиц, собравшихся на улицах или в других общественных местах. Однако стремление достичь баланса не должно приводить к тому, чтобы у индивидов под страхом дисциплинарных и иных санкций было отбито желание проявлять свои убеждения¹²³.

Понятие «необходимости» предполагает настоятельную общественную потребность¹²⁴. Следовательно, общий запрет демонстраций может быть оправдан, только если существует реальная опасность беспорядков, которые невозможно предотвратить другими, менее серьезными мерами. В такой ситуации власти должны принимать во внимание последствия запрета мирных собраний, который не представляет опасности для общественного порядка. Только в случае если соображения безопасности, оправдывающие идею запрета, «перевешивают» ущерб от шествий, которые предлагается запретить, и нет возможности избежать нежелательных побочных последствий запрета более узкими пределами его действия в отношении территории и времени действия, этот запрет может быть расценен как «необходимый»¹²⁵. В частности, Европейская комиссия использовала «государственную безопасность» в качестве оправдания запрета полицией публичного митинга в Вене в защиту объединения Австрии и Германии¹²⁶; определила «общественную безопасность» в качестве основания установления запрета всех политических митингов на территории отдельного муниципального образования на определенное время¹²⁷; согласилась, что «предупреждение общественных беспорядков» может являться основанием временного запрета любых демонстраций в форме общественных шествий в одном из округов страны¹²⁸.

В отношении Российской Федерации показательным является дело «Кузнецов против России», в рамках рассмотрения которого ЕСПЧ констатировал факт нарушения Конвенции¹²⁹.

18 марта 2003 г. заявитель Кузнецов подал уведомление главе администрации Екатеринбурга о проведении с 25 по 28 марта 2003 г. серии пикетов перед Свердловским областным судом. Заявленной целью пикета было «привлечение общественного внимания к нарушению права на доступ к правосудию». На полученное уведомление городская администрация указала, что пикет вызовет блокирование доступа в здание суда и ухудшит его обычное функционирование. Но на следующий день начальник милиции отдал приказ поддерживать общественный порядок и безопасность дорожного движения во время пикета.

Впоследствии Кузнецов был обвинен в том, что участники пикета раздавали листовки и материалы (статью из «Новой газеты», позднее признанную клеветнической) оскорбительного характера о председателе суда. Поскольку, согласно позиции суда первой инстанции, организаторы пикета сознательно и умышленно изменили цель акции, нарушив тем самым п. 1 ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации шествия или пикетирования, – решением суда заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения по трем основаниям:

1) нарушение процедуры организации пикета (заявитель подал уведомление за 8 дней вместо установленных ранее действующим законодательством 10 дней);

2) нарушение заявителем общественного порядка при проведении пикета (блокировка входа в здание суда);

3) изменение целей пикета, указанных в уведомлении.

Законность данного решения была подтверждена вышестоящим судом. Однако Европейский суд по правам человека заключил следующее.

Во-первых, из того обстоятельства, что заявитель уведомил о пикете за 8 дней вместо установленных 10 дней, не следует, что двухдневный срок умалил возможности властей сделать необходимые приготовления к пикету. Получив меньший срок перед планируемым мероприятием, городская администрация тем не менее не указала на обоснованность и важность утверждаемой просрочки подачи уведомления. И не только не заявила этого в кратчайший срок после вручения уведомления, но и поручила милиции охранять общественный порядок на мероприятии. Пропуск срока подачи уведомления не был установлен ни в одном официальном документе и не повлиял на законность пикета. Фактически сведения о нарушении срока появились впервые в протоколе об административном правонарушении, который был составлен через 6 недель после пикета.

В связи с этим Суд предположил, что формальное нарушение срока подачи уведомления необоснованно и не является достаточной причиной для привлечения к административной ответственности. Кроме того, он подчеркнул, что свобода принимать участие в мирном собрании имеет такую ценность, что лицо не может быть привлечено к ответственности, даже если она минимальна, за участие в публичном мероприятии, которое не было запрещено, до тех пор, пока само лицо не совершит какое-либо предосудительное действие.

Во-вторых, Суд обратил внимание на то, что пикет, состоящий из небольшого количества участников, начался около 9 утра на лестнице у входа в здание суда. Вскоре судебные приставы и сотрудник милиции попросили участников спуститься с лестницы. По показаниям свидетелей, указанное требование было выполнено, и пикет продолжился напротив крыльца. Суд счел данное обстоятельство заслуживающим внимания и неоспоримым, поскольку никто из входящих в здание суда (ни судьи, ни персонал, ни граждане) не жаловались на затруднение прохода. Кроме того, если предположить, что присутствие нескольких человек на вершине лестницы препятствовало входу в здание, позиция заявителя заслуживает доверия, поскольку он и участники пикета прилежно выполнили требование властей спуститься с лестницы. Таким образом, предполагаемая помеха входу в здание суда длилась очень короткое время.

В связи с этим Суд напомнил, что любая демонстрация в публичном месте неминуемо вызывает определенный уровень дестабилизации обычной жизни, включая нарушение уличного движения, и поэтому органы публичной власти должны проявить определенный уровень терпимости по отношению к мирному собранию, поскольку свобода собраний гарантирована ст. 11 Конвенции. Тем самым суд счел недостаточно обоснованным утверждение, что имело место препятствие для входа в здание, в то время как заявитель представил доказательства своей уступчивости и готовности сотрудничества с властями.

В-третьих, в связи с обвинением об изменении целей пикета Суд установил, что национальные суды не указали на какую-либо фактическую основу по делу: решения судов не содержат анализа утверждаемых различий между заявленными целями пикета и содержанием статьи, которую заявитель распространял на пикете.

Суд акцентировал внимание на том, что любые меры вмешательства в осуществление права собраний и выражения мнения кроме как в случае побуждения к нарушению или отклонению от демократических принципов, какими бы возмутительными и нежелательными выражаемые взгляды или слова не казались национальным властям, оказывает демократии плохую услугу и часто ставит ее под удар. В демократическом обществе, основанном на верховенстве закона, критика существующего порядка должна быть обеспечена надлежащей возможностью выражения посредством реализации права собраний, так же как и другими законными методами. Материалы, распространяемые заявителем, и идеи, которые он поддерживал на пикете, не содержат какие-либо порочащие утверждения, побуждения к нарушению или отклонению от демократических принципов. Таким образом, каким бы неприятным ни был для председателя суда призыв к его отставке и какой бы оскорбительной для него ни была газетная статья о коррупции в Свердловском областном суде, все это не является основанием для привлечения к ответственности заявителя за осуществление права на свободу выражения мнения и свободу собраний.

В этой связи ЕСПЧ постановил, что российские власти не привели каких-либо существенных и достаточных доказательств, оправдывающих вмешательство в реализацию права заявителя на свободу выражения мнения и свободу собраний, виноваты в нарушении ст. 11 Конвенции и обязаны выплатить заявителю компенсацию в размере 3000 евро.

Судья ЕСПЧ от России А. И. Ковлер на одной из конференций, посвященных действию Конвенции в России, озвучил тенденцию к увеличению числа жалоб против Российской Федерации, касающихся нарушения ст. 11 Конвенции. Следовательно, представляется, что данный вопрос заслуживает большего внимания как со стороны нормотворческих органов Российской Федерации, так и со стороны правоприменителей. Европейский Суд в свою очередь признает существование практических трудностей, связанных с проведением публичных собраний, и признает за государством определенное поле усмотрения в отношении этих трудностей либо посредством выдачи разрешения на проведение определенной демонстрации, либо путем обеспечения полицейской защиты при проведении демонстраций, носящих конфликтный характер, либо иными средствами. Однако все эти средства должны отвечать обозначенным в п. 2 ст. 11 Конвенции целям и быть необходимыми в демократическом обществе.


Примечания