Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Вид материала

Автореферат

Содержание Сафонов Владимир Евгеньевич Лучин Виктор Осипович Общая характеристика работы Научная разработанность темы и теоретическая основа исследования Объектом исследования Предмет исследования – Цель и задачи диссертационного исследования Методологической основой диссертационного исследования Нормативно-правовую основу Эмпирическую базу исследования Научная новизна Теоретическая и практическая значимость результатов исследования Структура диссертационного исследования Основное содержание исследования

Подобный материал:

• Федеральное собрание российской федерации комитет совета федерации по делам федерации, 3092.11kb.
• Федерации не только закрепила федеративный характер государства, но и определила конституционно-правовую, 3006.37kb.
• Федеральный закон, 953.43kb.
• Тематика контрольных работ по дисциплине, 17.03kb.
• Президент Российской Федерации 20. 07. 2007 состоялось заседание, 431.86kb.
• Методические рекомендации по введению новых систем оплаты труда работников учреждений, 711.16kb.
• Конституцией Российской Федерации субъекты Российской Федерации формируют собственное, 1851.62kb.
• Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации, 390.56kb.
• Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской, 714.7kb.
• Указ Президента Российской Федерации n 690 от 9 июня 2010 года Об утверждении Стратегии, 315.38kb.

На правах рукописи


Цатурян Тамара Владимировна


Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации


Специальность 12.00.02 – Конституционное право;

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва

2009

Работа выполнена в отделе конституционно-правовых исследований Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Сафонов Владимир Евгеньевич

Официальные оппоненты:

Залуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Лучин Виктор Осипович кандидат юридических наук, доцент Некрасов Сергей Иванович

Ведущая организация –

Всероссийская государственная налоговая академия

Защита состоится «23» марта 2009 года в 16.00 на заседании Диссертационного совета Д 170.003.01 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418 г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69 а, ауд.910.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академии правосудия».

Автореферат разослан «20» февраля 2009 года.


Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор В.Е. Сафонов

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
   

Актуальность темы исследования

Одним из наиболее важных условий развития федерализма в России является обеспечение правовых механизмов согласованного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их деятельности, связанной с укреплением российского государства, развитием институтов гражданского общества и демократии.

В период 2003-2008 г.г. в законодательство в сфере федеративных отношений внесены существенные изменения, направленные на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постоянный характер таких изменений обусловлен необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обновляемой в целях реализации современных задач государственного развития. В частности, в последние годы компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации была дополнена полномочиями по решению таких актуальных задач, как осуществление монетизации социальных льгот, противодействие терроризму, реформы местного самоуправления, эффективное использование бюджетных средств, повышение результативности деятельности государственных органов, антикоррупционных мер; обеспечение занятости населения, развития образования, здравоохранения и сельского хозяйства в рамках национальных проектов, поддержка российских производителей в условиях мирового финансового кризиса.

Другой причиной постоянного совершенствования компетенционных положений законодательства в сфере федеративных отношений является необходимость учета особенностей правоприменительной практики в каждом субъекте Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что процесс совершенствования компетенционных положений законодательства в сфере федеративных отношений не в полной мере учитывает позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ряду направлений их деятельности, что подтверждается анализом законодательных инициатив субъектов Российской Федерации в Государственной Думе, практики деятельности Государственного Совета при Президенте Российской Федерации, Совета законодателей при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, консультативных органов субъектов Российской Федерации при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах. Это приводит к компетенционным спорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые разрешаются в досудебном порядке с использованием различных согласительных процедур, а также в Конституционном Суде Российской Федерации.

В то же время следует отметить, что конституционные полномочия Президента Российской Федерации, связанные с разрешением разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия органов государственной власти по разрешению споров о компетенции, обусловленные федеративным характером государственного устройства Российской Федерации, в полной мере не обеспечены эффективными законодательными механизмами, методиками и практическими рекомендациями.

Отсутствие эффективного законодательного механизма для выявления, рассмотрения, разрешения и предупреждения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации сдерживает конституционное развитие федеративных отношений, поскольку от проработанности механизмов реализации компетенции органов государственной власти, их согласованного взаимодействия в решающей степени зависит эффективность решения Российской Федерацией современных задач укрепления и развития экономики.

Несмотря на то, что конституционно-правовой институт споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации играет важную роль в обеспечении федеративного характера российской государственности, в системе конституционного законодательства и соответствующей правовой практике отсутствуют комплексные теоретико-правовые и методические разработки, посвященные вопросам осуществления согласительных процедур, применяемых для разрешения указанных компетенционных споров. До настоящего времени не разработаны многие понятия конституционного права в сфере федеративных отношений (например, «согласование», «согласие», «двусторонние санкции») и теории компетенции (например, «вопросы регионального значения» и «вопросы федерального значения» в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), что осложняет практику использования федеральными и региональными органами государственной власти согласительных процедур для разрешения возникающих между ними компетенционных споров. Нуждаются в самостоятельном исследовании проблемы формирования правовых основ типовых согласительных процедур, применяемых при разрешении споров о компетенции между органами государственной власти федерального и регионального уровней.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. Президентом Российской Федерации определены приоритетные направления развития федеративных отношений, в том числе создание оптимального баланса разграничения полномочий между Российской Федерацией и регионами; обеспечение правового регулирования и создание механизмов функционирования единой системы государственной власти в Российской Федерации.

Очевидно, что решению этих задач будет способствовать создание эффективного конституционно-правового механизма разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием согласительных процедур.

Наметившиеся тенденции к росту числа согласительных процедур по разрешению компетенционных споров в практике федеративных отношений требуют анализа данной проблемы и выработки предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования в этой сфере.

Необходимость разработки теоретических и конституционно-правовых основ регулирования общественных отношений, связанных с разрешением и предупреждением компетенционных споров в досудебном порядке с использованием согласительных процедур, потребность в предложениях по совершенствованию конституционно-правового регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Научная разработанность темы и теоретическая основа исследования

Несмотря на актуальность, тема диссертационного исследования не получила широкой комплексной общетеоретической разработки в современной науке конституционного права и рассматривалась, как правило, в рамках общей проблемы совершенствования разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами. Основные исходные позиции научного исследования вопросов конституционно-правового регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проблем теории и практики использования согласительных процедур для разрешения споров о компетенции между ними были заложены исследованиями И.Л. Бачило, Р.В. Егинбаряна, И.А. Конюховой (Умновой), О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Т.В. Нечаевой, О.Г. Румянцева, М.В. Столярова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина и др. Важно отметить также значение исследований некоторых аспектов выбранной темы в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, О.В. Анциферова, Е.Е. Бобракова, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, И.Р. Метшин, Т.В.Нечаева, В.С. Основин, С.В. Поленина, В.Н. Протасов, Т.Н. Рахманина, В.Е.Сафонов, Р.Г. Симонян, В.Ю. Спирин, И.М. Степанов, А.А. Тарханова, Т.Я. Хабриева, К.В. Черкасов, А.И. Шумаков, О.В. Яковенко и др.

Между тем в российской конституционно-правовой науке наблюдается недостаток комплексных исследований консенсуального разграничения полномочий по предметам совместного ведения и договорного перераспределения компетенции между федеральными и региональными государственными органами в целях повышения эффективности деятельности субъектов федеративных отношений, нет общепринятого четкого определения понятия споров о компетенции и классификации согласительных процедур для их разрешения, недостаточно изучено значение согласительных процедур для обеспечения согласованного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ряде современных работ по темам, имеющим близкий к настоящей диссертации объект исследования, рассматриваются лишь отдельные аспекты конституционно-правового регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также применения согласительных процедур в федеральном законодательном процессе и при осуществлении законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации функций, сопряженных с элементами согласования, выражения согласия и т.д.

Объектом исследования служат общественные отношения, складывающиеся в процессе разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также обеспечения их согласованного взаимодействия в ходе её реализации посредством конституционно-правовых процедур разрешения споров о компетенции.

Предмет исследования – нормы российского законодательства, регламентирующие вопросы, связанные со спорами о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и использовании согласительных процедур для их разрешения.

Цель и задачи диссертационного исследования

Целью исследования является анализ теоретических и практических вопросов механизма конституционно-правового регулирования согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:

- анализ значения согласительных процедур для разрешения споров о компетенции в системе федеративных отношений в России;

- определение понятия спора о компетенции и характеристика его видов;

- классификация согласительных процедур, применяемых для разрешения компетенционных споров, и выявление особенностей различных согласительных процедур;

- анализ законодательства в части регулирования отношений по разрешению споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов и его систематизация;

- подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства в части конституционно-правового регулирования согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в досудебном порядке;

- выявление роли правовой культуры как необходимого условия совершенствования механизмов досудебного разрешения компетенционных споров в системе федеративных отношений.

Методологической основой диссертационного исследования являются такие общенаучные методы познания, как метод диалектики, метод системного анализа, исторический метод. В работе используются также частнонаучные методы исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, иные нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В работе также изучались конституции и законодательство зарубежных стран.

Эмпирическую базу исследования составляют практика работы согласительных комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, данные Автоматизированной системы обеспечения законопроектной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства Российской Федерации за период 2004-2007 г.г.

Научная новизна определяется как поставленными задачами, так и системным подходом к проблеме научного исследования теоретических, правовых и практических аспектов конституционно-правового регулирования согласительных процедур в системе государственно-властных отношений федеративного государства.

В работе показана неэффективность и недостаточность существующих элементов механизма конституционно-правового регулирования досудебных процедур разрешения споров о компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, а также обоснованы предложения по его совершенствованию.

Научная новизна исследования нашла свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту.

1. Задачи повышения эффективности осуществления государственной власти на всех уровнях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть осуществлены при условии оптимизации конституционно-правового регулирования разграничения компетенции между федеральными и региональными государственными органами, установления соответствующих правил использования типовых согласительных процедур для разрешения компетенционных споров между указанными государственными органами.

2. Под спором о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации понимаются разногласия между ними, возникшие в результате расхождения интересов и мнений соответствующих государственных органов (или) должностных лиц, обладающих определенной компетенцией по поводу оценки своих властных возможностей, определения допустимости и самостоятельности своих действий, которая привела или может привести к дисбалансу интересов субъектов федеративных отношений, а также к невозможности реализации установленной компетенции в полном объеме. Споры о компетенции могут рассматриваться с использованием согласительных процедур в досудебном порядке, когда стороны готовы к выработке взаимосогласованного решения с помощью паритетных, направленных на достижение компромисса процедур и средств, и (или) соответствующим судом.

3. Под согласительными процедурами понимается урегулированный нормами конституционного права порядок досудебного разрешения споров между органами государственной власти, направленный на достижение согласованного решения.

4. Классификация согласительных процедур может проводиться посредством различных критериев.

Исходя из состава участников и характера компетенционного спора выделяются согласительные процедуры, применяемые для разрешения разногласий: 1) в системе исполнительной власти; 2) в законотворческом процессе; 3) между органами законодательной и исполнительной власти. По форме и способам проведения согласительные процедуры разграничиваются следующим образом: 1) без обращения к независимому посреднику; 2) в согласительных комиссиях с участием независимого арбитра; 3) с участием вышестоящих органов государственной власти. Исходя из правовых оснований, согласительные процедуры разграничиваются на предусмотренные: 1) частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации; 2) федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; 3) конституциями, уставами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. По степени и условиям введения и использования согласительных процедур, обязательности для сторон согласительные процедуры классифицируются на процедуры: 1) применяемые на добровольной основе; 2) вводимые по решению вышестоящего органа государственной власти. По сроку действия согласительные комиссии делятся на временные и постоянные. Возможны и иные классификации согласительных процедур.

5. Целями разработки и использования типовой согласительной процедуры, применяемой для разрешения компетенционных споров в конституционно-правовой практике федеративных отношений, являются:

- обеспечение общей основы и единых стандартов для применения согласительных процедур различными органами государственной власти в соответствии с характером и содержанием споров о компетенции;

- согласование правил и процедурных норм, применяемых для разрешения компетенционных споров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в досудебном порядке;

- совершенствование конституционно-правового регулирования процедур разрешения споров.

Формирование типовых согласительных процедур может идти по двум направлениям. Во-первых, осуществляется общее конституционно-правовое регулирование согласительных процедур федеральными законами, положения которых направлены на конкретизацию конституционных принципов и развитие правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Во-вторых, возможна разработка типовых согласительных процедур органами государственной власти в соответствии с федеральными законами.

6. Правовые формы и методы согласительных механизмов, которые могут использоваться для разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предотвращение разногласий между ними в компетенционной сфере требуют совершенствования в части:

1. 1) законодательного установления правил формирования, полномочий и правовых последствий решений согласительных органов, последовательности действий по проведению согласительных процедур, применяемых при разграничении компетенции между федеральными и региональными государственными органами, а также при разрешении споров о компетенции между ними;
   

1. 2) определения критериев эффективности согласительных процедур, организации мониторинга практики согласительных мероприятий и их результативности;
   
2. 3) разработки методических рекомендаций по формированию при федеральных органах государственной власти постоянно действующих согласительных органов с участием представителей субъектов Российской Федерации, а также по организации их деятельности;
   
3. 4) установления единого порядка разработки и использования типовых согласительных процедур в конституционно-правовой практике разрешения споров о компетенции между субъектами федеративных отношений.
   

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок проблем развития федерализма в России, поисков оптимального согласования функционального взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исследования вопросов выявления, разрешения и предупреждения споров между ними в компетенционной сфере, при подготовке учебно-методической литературы и в преподавательской деятельности по курсу конституционного права, специальных курсов, организуемых в его рамках.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе совершенствования действующих и подготовки новых нормативных актов и методических документов в сфере конституционно-правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием согласительных процедур.

Наиболее важные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях соискателя по теме диссертации, а также изложены в докладах:

на VI Всероссийской научно-практической конференции по мониторингу законодательства и правоприменительной практики (июнь 2008 г., Москва);

на научно-практическом семинаре «Об актуальных проблемах обеспечения парламентской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» (октябрь 2008 г., Новосибирск).

Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативных актов.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
   

Во введении обоснована актуальность темы, её теоретическая и практическая значимость, научная новизна, дается характеристика степени её научной разработанности, сформулированы основные цели и задачи исследования, определены подходы к изучению темы.

В первой главе «Теоретические основы конституционно-правового института споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», состоящей из двух параграфов, анализируются основные теоретические исследования и нормативно-правовые документы, а также правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о принципах разделения компетенции между уровнями государственной власти и порядке разрешения компетенционных споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В первом параграфе «Понятие и классификация споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» раскрыто конституционно-правовое содержание понятия споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов, выявлены признаки и определены основные способы разрешения компетенционных споров между органами государственной власти в федеративном государстве. В исследовании отмечено, что разногласия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о компетенции могут рассматриваться с использованием согласительных процедур в досудебном порядке, когда соответствующие стороны готовы к выработке взаимосогласованного решения с помощью паритетных, направленных на достижение компромисса процедур и средств, и (или) соответствующим судом.

В отечественной юридической литературе под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Исследователи подчеркивают, что «компетенция предстает как совокупная характеристика властных возможностей органов и должностных лиц государственной (иной публичной) власти, определяющая, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах они вправе совершать».

При анализе федеральных конституционных норм, регулирующих разграничение предметов ведения и полномочий, автор исходил из того, что компетенция связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти. В этой связи в контексте федеративных отношений участниками споров о компетенции являются органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Содержанием компетенционного спора могут быть как полномочия органа государственной власти и предметы ведения (сферы деятельности) в совокупности, так и отдельные элементы его компетенции – конкретное полномочие или сфера деятельности.

В данном исследовании споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации классифицируется: 1) по уровню правового регулирования компетенции (споры о соответствии федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации Конституции Российской Федерации; споры о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; споры о соответствии договоров и соглашений о разграничении компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов Конституции Российской Федерации, Федеративному Договору и федеральным законам; споры о соответствии соглашений о передаче полномочий органами исполнительной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам); 2) по составу участников (споры между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральным законодателем; споры между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти; споры между федеральным органом исполнительной власти и исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; споры между федеральным законодателем и исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; коллективные споры с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации); 3) по способу разрешения компетенционных споров (с использованием только согласительных процедур; последовательно с использованием согласительных процедур и в судебном порядке; исключительно в судебном порядке, посредством заключения договоров и соглашений о разграничении компетенции); 4) по содержанию оспариваемой компетенции (в связи с согласованием кадровых назначений; о пределах самостоятельности при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в связи с обеспечением равенства прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; по аналогичным полномочиям; в отдельных сферах деятельности).

Во втором параграфе «Конститционно-правовой институт споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» отмечается непоследовательность и некорректность отдельных формулировок предметов ведения ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, приводящих к разному их прочтению и конкретизации в статутных законах, устанавливающих компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти. Следует отметить, что отсутствие единой терминологии при установлении нормами федеральных законов полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, где они представлены то в виде задач, то в виде функций, то в виде прав и обязанностей соответствующих государственных органов, создает предпосылки для возникновения споров о компетенции между федеральным и региональным уровнями государственной власти.

Конституцией Российской Федерации в отношении споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов предусмотрено право Президента Российской Федерации на использование согласительных процедур (ч. 1 ст. 85), а также полномочие Конституционного Суда Российской Федерации по их разрешению (ч. 3 ст. 125). Отсутствие в настоящее время предусмотренного Конституцией России (ст. 11) договорного способа разграничения полномочий между органами государственной власти федерации и её субъектов делает актуальным дополнительное нормативно-правовое регулирование споров о компетенции и согласительных процедур по их разрешению в федеральных законах и иных нормативных правовых актах.

В исследовании систематизированы основные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, определяющие конституционно-правовые принципы регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отмечено, что формирование конституционно-правового института споров о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемого на основе и в развитие положений ст. 71-78, 85 и 125 Конституции Российской Федерации, не соответствуют современному уровню федеративных отношений, существенно сдерживают процесс создания оптимального баланса федеральных и региональных интересов.

Поскольку компетенционные споры являются одним из важных инструментов учета особенностей отдельных субъектов Российской Федерации в условиях унификации компетенционных положений федеральных законов, вопросы изменения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие конституционно-правовой статус этих органов, должны согласовываться с ними перед принятием соответствующего решения с использованием согласительных процедур, что позволит предотвратить значительную часть компетенционных споров с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

С целью обеспечения судебной защиты компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации от федерального вмешательства обоснована необходимость законодательного закрепления их прав на участие в согласительных процедурах в законодательной деятельности на федеральном уровне и ответственности сторон за нарушение указанной процедуры, а также порядка согласования соответствующих позиций при разрешении споров о компетенции.

Вторая глава «Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур» состоит из трех параграфов и посвящена раскрытию роли регулирования согласительных процедур в механизме выявления, разрешения и предотвращения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ней дается классификация видов согласительных процедур, раскрывается правовое содержание согласительных процедур в законотворческой деятельности на федеральном уровне с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их представителей, предложена концепция проекта федерального закона «О процедурах рассмотрения и разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

В первом параграфе «Согласительные процедуры в механизме предотвращения и разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их виды» перечислены следующие признаки, характерные для согласительных процедур в конституционном праве:

- согласительные процедуры следует рассматривать как конституционно-правовое средство и одновременно способ разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти;

- согласительные процедуры являются механизмом досудебного урегулирования компетенционных споров между федеральными и региональными органами государственной власти;

- согласительные процедуры связаны с разрешением отдельных разногласий на договорной основе, а в тех случаях, когда разногласия не могут быть разрешены, компетенционный спор может быть рассмотрен по инициативе одной из спорящих сторон в суде или в вышестоящем государственном органе (например, в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти);

- в основе разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти лежит определенный юридический конфликт по вопросам реализации компетенции, установленной нормативным правовым актом;

- согласительные процедуры направлены на достижение сторонами согласованных решений;

- действия органов государственной власти в ходе разрешения компетенционного спора с использованием согласительных процедур должны быть взаимными, то есть нацелены на достижение согласованного решения путем совместной, «согласительной» деятельности в этом направлении.

Классификация согласительных процедур, разрабатываемых и применяемых в конституционно-правовой практике, связана с анализом проблем формирования и использования типовой модели согласительных процедур, которая может служить общим образцом для использования при разрешении компетенционных споров между федеральными и региональными органами государственной власти.

В диссертации отмечено, что в механизме разрешения и предотвращения компетенционных споров между федеральными и региональными органами государственной власти ключом к раскрытию потенциала согласительных процедур является использование информации об имеющихся поводах к разногласиям, о способах разрешения возникавших в прошлом разногласий и споров, о характере применяемых средств для разрешения тех или иных компетенционных споров. В работе предложено создание определенных информационных баз данных по проблеме выявления, разрешения и предотвращения разногласий и споров в системе государственной власти, позволяющих не только улучшить работу, связанную с анализом и накоплением информации, обеспечивающей реализацию согласительных процедур в конституционно-правовой практике, но и координировать процесс разработки и использования типовых согласительных процедур как на федеральном, так и на региональном уровне.

Формирование типовых согласительных процедур может идти по двум направлениям: во-первых, разработка учеными доктринальных типовых согласительных процедур; во-вторых, разработка и утверждение типовых согласительных процедур федеральными органами государственной власти, например, Правительством Российской Федерации для органов исполнительной власти.

Согласительные процедуры применяются лишь в тех случаях, когда конфликт между федеральными и региональными органами государственной власти разрешается в рамках правомерных действий и актов. При этом у сторон соответствующего правоотношения возникает различная оценка факта, действия, акта, что и является основанием для применения согласительных процедур.

Согласительные процедуры по разрешению компетенционных споров в контексте федеративных отношений необходимо оценивать как нормативно установленный порядок действий субъектов федеративных отношений, совершаемых последовательно и во взаимной связи, направленный на преодоление расхождения интересов и мнений федеральных и региональных государственных органов по поводу оценки правовых фактов, норм и актов в компетенционной сфере.

Во втором параграфе «Согласительные процедуры в законотворческой деятельности» содержится анализ практики разрешения компетенционных споров между федеральным законодателем и законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. В исследовании сформулированы предложения по повышению роли Совета Федерации и созданного при нем Совета законодателей субъектов Российской Федерации в выработке консолидированных законодательных инициатив, связанных с разногласиями между федеральными и региональными государственными органами в компетенционной сфере.

В работе отмечено, что согласительные процедуры в законодательном процессе – это эффективный конституционно-правовой инструмент внесудебного разрешения компетенционных споров между субъектами федеративных отношений и учета позиций регионов, основанных на особенностях правоприменительной практики и ресурсного обеспечения в каждом субъекте Российской Федерации.

В диссертации предложено:

- оптимизировать порядок предварительного согласования с субъектами федерации проектов федеральных законов с целью обеспечения максимального учета позиций регионов на всех стадиях федерального законодательного процесса;

- дополнить Регламент Государственной Думы положениями, регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновении разногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения;

- расширить установленные законом права субъектов федерации по обжалованию в судебном порядке нарушений порядка их участия в федеральном законодательном процессе;

- ввести двусторонние санкции за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов нормативных правовых актов по предметам совместного ведения с участием субъектов федерации.

Таким образом, законодательное оформление процедур участия субъектов федерации в предварительном рассмотрении проектов федеральных законов по вопросам разграничения компетенции позволит органам государственной власти субъектов федерации не только использовать право на судебную защиту в случае их нарушения, но и повысит эффективность рассмотрения законодательных инициатив субъектов федерации, связанных с разногласиями в компетенционной сфере.

В третьем параграфе «Иные согласительные механизмы в компетенционной сфере федеративных отношений и формы их правового регулирование» отмечено, что согласительные процедуры, используемые в конституционно-правовой практике по разрешению компетенционных споров между федеральными и региональными органами государственной власти, а также в законодательном процессе, являются составной частью более общего механизма обеспечения согласованного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. В структуру данного механизма входят и иные согласительные инструменты, содействующие координации публичных интересов в компетенционной сфере, их согласованию в процессе конституционно-правового регулирования, например, кадровые согласования, согласования конституционно-правовых договоров и соглашений, согласования при разработке законопроектов.

В исследовании дается сравнительный анализ конституционно-правовых согласительных механизмов с особенностями формирования и реализации административно-правовых согласительных процедур. Различные элементы и формы согласования публичных интересов субъектов конституционного права проявляются многообразно как в содержании Конституции и конституционного законодательства, так в конкретной правоприменительной практике и нуждаются в единообразном конституционно-правовом регулировании.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. С этой целью дается обоснование, и раскрываются основные положения концепции проекта федерального закона «О процедурах рассмотрения и разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», направленного на обеспечение правового механизма реализации Президентом Российской Федерации права на проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

1. Цатурян Т.В. Эффективность взаимодействия органов государства в контексте российского законодательства // Российский судья. 2008. №6. С.28-32. 0.5 п.л.
   

Работы, опубликованные в иных научных изданиях

1. Цатурян Т.В. Согласительные процедуры как конституционно-правовой механизм разрешения разногласий в системе государственной власти. «Юридическая наука в 21 веке: теоретические разработки и практическое воплощение» / Часть 1 Материалы международной научной конференции. Орел. 2008. С.133-135. 0,2 п.л.
   
2. Цатурян Т.В. Повышение эффективности согласованного взаимодействия органов государства в контексте российского законодательства / Муниципальная служба: правовые вопросы. Научно-практический журнал. 2008 С.20-23. 0.5 п.л.
   
3. Цатурян Т.В. Согласительные механизмы и формы их реализации в конституционно-правовых отношениях. Правовое реформирование российского общества: опыт, проблемы, перспективы: Материалы международной научной конференции. Орел. 2008. С.42-44. 0.2 п.л.
   
4. Цатурян Т.В. Понятие и классификация споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и суд в современном мире. Материалы VII ежегодной итоговой научной конференции студентов и аспирантов. Ч.2. М., 2009. 0.5 п.л.
   

Цатурян Тамара Владимировна


Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации


Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право


Автореферат

диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Изготовление оригинала-макета


Подписано в печать 19.02.2009 г.

Тираж 150 экз.

Формат 60х90

Объем 1,25 усл. п.л.

Оперативная полиграфия Российской академии правосудия

117418, Москва, Новочеремушкинская ул., 69 а