Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации статья

Вид материала

Статья

Содержание Группа острых проблем связана с огромными расходными обязательствами местных бюджетов.

Подобный материал:

• Федеральное собрание российской федерации комитет совета федерации по делам федерации, 3092.11kb.
• Конституцией Российской Федерации субъекты Российской Федерации формируют собственное, 1851.62kb.
• Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года; закон, 546.35kb.
• Методические рекомендации по введению новых систем оплаты труда работников учреждений, 711.16kb.
• Федеральный закон, 953.43kb.
• Президент Российской Федерации 20. 07. 2007 состоялось заседание, 431.86kb.
• Указ Президента Российской Федерации n 690 от 9 июня 2010 года Об утверждении Стратегии, 315.38kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 327.5kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 326.09kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 320.75kb.

Н.Н.Талалаев,

соискатель МИУ МГИМО(У)


Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов


Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит местные финансы к экономической основе местного самоуправления (ст.28). Раскрывается понятие “местные финансы” в Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Согласно статье 2 закона, “местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства”.

При этом право собственности в отношении местных финансов принадлежит населению муниципального образования, которое реализуется им самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования либо делегируется органам местного самоуправления.

Финансовая самостоятельность автоматически не порождает финансовую состоятельность муниципальных образований, поэтому государство содействует развитию его финансово-экономической инфраструктуры, гарантирует ее защиту через эффективную систему мер, включающую поддержку через целевые федеральные и региональные программы. Финансовая самостоятельность гарантируется Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что “органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет”.

Финансовая состоятельность достигается передачей объектов государственной собственности в муниципальную, а также материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий органов местного самоуправления. Далее среди этих средств выделяются осуществление контроля за использованием ресурсов, установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов, регулирование отношений государственного бюджета с местными бюджетами, оказание государственной финансовой поддержки муниципальным образованиям через принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Также осуществляется компенсация дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми на федеральном и региональном уровнях.

Дополнительно на субъекты Российской Федерации возлагается ответственность за обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст.5, п.5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). При этом финансовая самостоятельность выступает в качестве объективной необходимости реализации вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований (ст.6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

В настоящее время нормативную базу местных финансов составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1996 года, Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"¹ от 15 апреля 1993 года, Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”² от 27 декабря 1991 года, Закон Российской Федерации “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”³, Закон Российской Федерации “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”⁴ от 20 июля 1995 года, Закон Российской Федерации “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25 сентября 1997 года, Указ Президента Российской Федерации “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов”⁵ от 23 мая 1996г. № 769, Распоряжение Правительства Российской Федерации “О государственных минимальных социальных стандартах”⁶ от 3 июля 1996г. №1064-р, Закон Российской Федерации “О бюджетной классификации Российской Федерации”⁷ от 15 августа 1996 года, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации, подписанный Президентом Российской Федерации 31 июля 1998 года

В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому все большее значение приобретают вопросы бюджетного федерализма, отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно -налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.

Обеспеченность муниципалитетов местными финансовыми ресурсами напрямую зависит от развитости межбюджетных отношений, которые в настоящее время несовершенны и не решают многих текущих проблем местного самоуправления. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, огромный дефицит местных бюджетов - все это лишает органы местного самоуправления возможности решать жизненно важные для населения проблемы. Как известно, в настоящее время в системе межбюджетных отношений доминируют регулирующие налоги, в то время как доля закрепленных за муниципальными образованиями налоговых поступлений остается весьма низкой и не отвечает даже их минимальным потребностям. Доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 15% расходных потребностей местных бюджетов. Такое состояние бюджетного регулирования приводит к дотационности даже многих ранее сбалансированных и бездотационных местных бюджетов. В связи с этим на сегодняшний день около 95% муниципальных образований являются дотационными.

Совершенно очевидно, что развитие межбюджетных отношений должно опираться на прочную законодательную базу, закрепляющую правовые гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Однако, как показывает практика, в России еще мало сделано для создания реальных правовых и экономических гарантий подлинной независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его финансовой основы.

Среди симптомов тяжелого положения российского местного самоуправления преобладают финансово-экономические.

Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем органы местного самоуправления не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.

Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию - без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.

Нуждается в неотложном решении проблема распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ на 2002 г. показывают, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2% от общего количества). Так, из 672,2 млрд, руб. доходов всех местных бюджетов РФ 231 млрд. руб. (34,4%) приходится на города и 136,6 млрд. руб. (20,3%) - на муниципальные образования. созданные на основе административных районов. Из 699,9 млрд. руб. расходов всех местных бюджетов РФ 242,9 млрд. руб. ( 34,7%) приходится на города и 140,9 млрд. руб. (2.0,1%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. При этом данные муниципальные образования обладают наибольшей долей собственных доходов - до 76% у городов республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, до 43,6% у муниципальных образований, созданных на основе административных районов, в то время как в целом по муниципальным образованиям эта величина не превышает 39,5% (а в сельских муниципальных образованиях составляет 15,9%).¹ Соответственно, эти муниципальные образования являются и наименее дотационными.

Напрашивается вывод, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно-состоятельными. Собственно, поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, образованы на основе районов. У такого подхода наличествуют очевидные рациональные основания: количество муниципальных образований относительно невелико, что облегчает взаимодействие с органами государственной власти, границы муниципальных образований совпадают с привычным гражданам административным делением, межбюджетные отношения внутри субъекта Федерации носят более четкий характер, невелики межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности. Складывавшаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы публичной власти, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории - федерального, регионального и местного. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких, чем районный уровнях может привести к разрушению районной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.

При этом конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня - поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции - укрупнения структур местного самоуправления более низкого уровня- поселковых, сельских и т.д.В конечном счете обе тенденции – укрупнение структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей – порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.

Группа острых проблем связана с огромными расходными обязательствами местных бюджетов. Эти обязательства складываются из трех источников:

- Расходы по исполнению обязательств, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными властями;

- Расходы, подлежащие совмести эму финансированию бюджетами различных уровней;

- Расходы, отнесенные к исключительному ведению местных органов власти.

Следует констатировать, что все эти расходы существенно превышают доходную базу местного самоуправления. При этом большая часть расходов предопределена федеральным законодательством. Законодательство, регламентирующее расходную деятельность местных бюджетов, обладает теми же чертами, что и законодательная база российского бюджетного федерализма в целом - неразвитость, противоречивость, неточность изложения, слабость стимулирующих норм и т.д.

На местные бюджеты возложена основная нагрузка по содержанию социальной сферы, но на муниципальном уровне не сформирован адекватный механизм финансирования капитальных вложений в объекты жилищно-коммунальной сферы, образования, здравоохранения и др. Доходы местных бюджетов обычно недостаточны даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. За последнее десятилетие бюджеты развития муниципальных образований снизились с 22% от их общих расходов практически до нуля. При этом 80% расходов направляются на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и физической культуры и мероприятий социальной политики Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет лишь 23%, расходные полномочия, финансируемые /i3 местных бюджетов, составляют в нем 32%. Из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно органы местного самоуправления прежде всего ответственны за наполнение конкретным содержанием конституционной нормы, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством. Но эта высокая ответственность не подкреплена соответствующими возможностями.²

Наиболее ярким подтверждением является ситуация, сложившаяся с предоставленными гражданам разнообразными льготами и субсидиями. Льготы и субсидии отдельным категориям граждан присутствуют более чем в 120 федеральных законодательных актах. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, охватывает практически все население муниципального образования.

В большинстве регионов значительная часть обязательств по расходам консолидированного бюджета возложена на органы местного самоуправления. Так как суммарные поступления о" местных налоговых и неналоговых доходов в состоянии покрыть лишь незначительную часть расходов местных бюджетов (не более 6%), возникающий вертикальный дисбаланс субъектам Российской Федерации приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности заранее прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за формирование и исполнение собственного бюджета, а в конечном итоге - и за качество и количество предоставляемых населению бюджетных услуг. При этом постоянно растет кредиторская задолженность местных органов власти.³

Казалось бы, возможность введения местных налогов должна была обеспечить муниципальным образованиям прочную доходную базу. Однако этого не происходит, поскольку ставки по этим налогам устанавливаются федеральным законодательством, а список местных налогов является исчерпывающим. Объем поступлений из этих источников в местные бюджеты регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. Таким образом, доходы местных бюджетов находятся в серьезной зависимости от решений региональных и федеральных властей. По разным оценкам, собственные доходы составляют сейчас от 8% до 17% доходной базы местных бюджетов, причем любые варианты оценок подтверждают тезис о ее формировании преимущественно за счет неподконтрольных местным властям источников. Нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты и правила распределения финансовой помощи устанавливаются на региональном уровне. Эти нормативы нестабильны и определяются в значительной мере субъективно.

Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» предусматривает, что «органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации». Однако в подавляющем большинстве случаев местным органам власти не удается доказать недостаточность переданных им «в качестве компенсации» средств, поскольку для этого необходимо, чтобы средства передавались целевым образом и на основе подушевых нормативов. На практике объем необходимых для компенсации средств обычно лишь «учитывается» при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов или при определении общей суммы дотаций. В результате местным органам власти приходится отвечать по судебным искам, предъявляемым населением по поводу неполучения тех или иных льгот или субсидий, и судебные разбирательства, как правило, ими проигрываются, что автоматически приводит к списанию средств местных бюджетов с расходных статей другого предназначения.

Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Иногда дело доходит до острых конфликтов, вплоть до судебных исков городских администраций против решений региона по бюджетным вопросам. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.

Принятые Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»⁵, Бюджетный⁶ и Налоговый кодексы Российской Федерации⁷ должны обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления, закрепить за местными бюджетами необходимые доходные источники. Однако указанные законодательные акты оказались во многом несовершенны, и ряд их положений нуждается в существенных уточнениях. Кроме того, до сих пор не приняты такие важные и необходимые Федеральные законы, как Законы «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «О порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти», «О минимальных государственных социальных стандартах», которые призваны улучшить финансовое положение муниципальных образований, внести необходимые изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»⁸ только муниципальным образованиям предоставлено право формировать местные бюджеты, и поэтому каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Вместе с тем в настоящее время от субъектов Федерации поступают предложения внести изменения и дополнения в бюджетно - налоговое законодательство Российской Федерации, предоставляющее административно - территориальным единицам субъектов Российской Федерации возможность формировать местные бюджеты, устанавливать местные налоги и сборы, якобы в целях оптимизации межбюджетных отношений. Однако неправомерно отождествлять административно - территориальные единицы субъектов Российской Федерации и муниципальные образования, поскольку в последних обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а территориальные органы государственной власти административно - территориальных единиц субъектов Федерации создаются для осуществления государственных полномочий на их территории, вытекающих из предметов ведения субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает принцип самостоятельности местных бюджетов, определяет полномочия органов местного самоуправления в области формирования доходов и осуществления расходов. Однако Бюджетным и Налоговым кодексами не гарантируется необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов, а для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления явно недостаточно просто провозгласить принцип наличия собственных источников доходов. Более важно установить конкретный перечень, величину и источники собственных доходов местных бюджетов, которые смогли бы обеспечить, по крайней мере, минимальные социальные потребности населения муниципальных образований.

Вместе с тем подавляющее большинство местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки из бюджетов субъектов Федерации и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов. Между тем, если муниципальное образование не располагает какими-либо существенными собственными источниками доходов, ни о какой самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения не может быть и речи. В обмен на получение финансовой помощи из вышестоящих бюджетов органы местного самоуправления зачастую вынуждены изменять свою политику в сфере решения вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти. Это лишает муниципальные образования возможности планирования даже на краткосрочную перспективу и уж тем более реализовать долгосрочные программы комплексного развития.

Реализация конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления во многом зависит от закрепления в законодательстве достаточных и стабильных собственных источников доходов местных бюджетов, поскольку только в отношении собственных доходов органы местного самоуправления обладают реальными полномочиями по их установлению и взиманию. Это позволит существенно сократить количество дотационных муниципальных образований за счет повышения ответственности органов местного самоуправления в развитии собственного налогового потенциала на территории соответствующих муниципальных образований, а также сузит сферу перераспределительных процессов в межбюджетных отношениях.

Основу собственных доходов местных бюджетов должны составлять местные налоги и сборы. Принципиально важное значение имеет необходимость закрепления за местными бюджетами таких налогов, которые гарантировали бы органам местного самоуправления стабильное поступление доходов в местные бюджеты и равномерно распределялись бы на всей территории Российской Федерации. В связи с этим в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и подоходные налоги. Однако в первой части Налогового кодекса РФ предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов. Перечень их предлагается ограничить всего пятью источниками, два из которых - налог на имущество физических лиц и земельный налог - в случае введения законодательным (представительным) органом субъекта Федерации налога на недвижимость, отнесенного к числу региональных, прекратят свое действие на соответствующей территории.

В связи с этим в настоящее время стоит задача разработать пакет проектов федеральных законов, предусматривающих внесение изменений и дополнений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и другие федеральные законы о налогах в целях перераспределения ряда налогов и сборов в пользу местных бюджетов. К местным налогам необходимо отнести также налог на имущество предприятий, налог на недвижимость, налоги на совокупный (вмененный) доход, отнесенные в первой части Налогового кодекса к числу региональных. Местным не только по форме, но и по существу должен стать налог на землю. Это означает, что его нужно полностью зачислять в местные бюджеты, а не передавать вышестоящим бюджетам.

В целях снижения налогового бремени на предприятия при проведении налоговой реформы сокращается общее количество налогов, снижаются размеры ставок по ним. Однако, по нашему мнению, неприемлемо, когда ежегодные изменения в налоговом и бюджетном законодательстве постоянно уменьшают доходную базу местных бюджетов и ведут к выпадению их доходных источников. При этом компенсация уменьшения доходов местных бюджетов органами государственной власти, как правило, либо не осуществляется, либо осуществляется не в полном объеме.

Скажем, с 2001 г. упразднен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально - культурной сферы, который в среднем составлял 13 - 15% собственных налоговых доходов местных бюджетов. Важность этого налога для местных бюджетов определяется в значительной мере и тем, что он являлся основным и целевым источником покрытия дополнительных расходов на содержание объектов социально - культурного и коммунально - бытового назначения, передаваемых предприятиями муниципальным образованиям. В качестве компенсации Федеральным законом "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах"⁹ представительным органам местного самоуправления было предоставлено право устанавливать ставку по налогу на прибыль в размере до 5%, которые зачисляются в местные бюджеты. Однако поступления от этого источника не компенсируют полностью местным бюджетам выпадение доходов, связанных с упразднением налога на содержание жилищного фонда и объектов социально - культурной сферы. Кроме того, нельзя рассчитывать на высокий уровень собираемости налога на прибыль, поскольку введение дополнительной налоговой ставки по нему увеличит налоговую нагрузку на организации.

С принятием Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"¹⁰ сделан определенный шаг в решении задачи изменения сложившихся пропорций между отчислениями от регулирующих доходов по временным нормативам и собственными доходами местных бюджетов в пользу последних. В ст. 52 и 58 Бюджетного кодекса РФ собственные доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации могут передаваться местным бюджетам на постоянной или временной основе на срок не менее 3-х лет.

Однако в бюджетном законодательстве не предусматривается закрепление на постоянной основе за субъектами Федерации определенной части процентных долей федеральных регулирующих налогов. Такая ситуация создает противоречия между бюджетным законодательством и Федеральным законом «"О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»¹¹, которые необходимо устранить. Вместе с тем федеральные органы государственной власти продолжают практику ежегодного изменения нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов в местные бюджеты не в пользу местных бюджетов.

В соответствии с указанным Федеральным законом к собственным доходам местных бюджетов, закрепляемым на постоянной основе, относятся поступления от налога на добавленную стоимость в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации.

В условиях низкого уровня собственных доходов у подавляющего числа муниципальных образований в законодательстве Российской Федерации необходимо установить единые критерии и принципы применения механизмов бюджетного регулирования при предоставлении им финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Пока не принятый Федеральный закон «О минимальных государственных социальных стандартах», должен заложить основу определения минимальных потребностей муниципальных образований. Данный законодательный акт должен обеспечить реализацию положений Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹², «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»¹³ и Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающих введение института минимальных государственных социальных стандартов. Минимальные государственные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются необходимыми и ключевыми элементами межбюджетных отношений в Российской Федерации. Установление и применение государственных минимальных социальных стандартов позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, распределении и разграничении доходных источников между уровнями бюджетной системы, и будет способствовать выравниванию уровней минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории Российской Федерации в целях реализации основных социальных прав и гарантий граждан, определенных в Конституции РФ.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов в решении вопросов местного значения органы местного самоуправления испытывают дополнительные трудности, связанные с тем, что различными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации они наделены отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых и материальных средств.

Значительное количество государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, связано с финансированием различного рода социальных выплат и льгот, установленных в федеральных законах для отдельных категорий граждан. Несмотря на то, что органы государственной власти при принятии соответствующих решений не предусмотрели источники и порядок финансирования реализации таких государственных полномочий, ответственность перед населением и законом за их осуществление несут именно органы местного самоуправления. Учитывая, что в действующем законодательстве определены лишь общие положения, касающиеся наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, необходимо доработать и принять Федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», ранее отклоненный Советом Федерации. Этот Закон должен закрепить правовые гарантии и определить механизм передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем установление в федеральном законодательстве порядка финансирования отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, не может решить всех проблем, связанных с их финансовым обеспечением.

В целях приведения в соответствие финансовых обязательств государства с его финансовыми возможностями необходимо, кроме того, отменить или приостановить действие большого количества федеральных законов, возлагающих различного рода государственные полномочия на местные бюджеты.

Важный шаг на этом пути сделан с принятием новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г.

Статья 52 этого закона констатирует, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих городских и сельских поселений самостоятельно. ¹⁴

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) в органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, полученные на обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также осуществляемые за счет них соответствующие расходы местных бюджетов. ¹⁵

В соответствии с законом проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомления с указанными документами и сведениями в случае отсутствия возможности их опубликования.

По проекту бюджета муниципального образования и годовому отчету о его исполнении проводятся публичные слушания.

Особо регламентируются в законе расходы местных бюджетов ( ст.53)

В ней говорится, что расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Расходы бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений осуществляются в соответствии с пунктом 3 статьи 60 указанного Федерального закона.

Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 35 данного Федерального закона, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных подпунктами 5, 6, 12 - 14 и 16 пункта 1 статьи 15 этого Федерального закона, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов городских и сельских поселений в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 55 закона.

Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В случаях и порядке, предусмотренных указанными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, осуществление расходов местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.¹⁶

К сожалению, в действующем законодательстве не установлены механизмы по защите прав и интересов органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях. В частности, отсутствуют нормы, устанавливающие правовые механизмы судебной защиты финансовых прав и гарантий органов местного самоуправления. Так, споры, возникающие между муниципальными образованиями, с одной стороны, и органами государственной власти, с другой, в связи с разграничением и распределением доходных источников между уровнями бюджетной системы, наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не подведомственны судам. В этой связи крайне важным представляется внесение необходимых изменений и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, закрепляющий подведомственность экономических споров с участием муниципальных образований, с одной стороны, и Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, с другой стороны. Огромное значение имеет и закрепление в Бюджетном кодексе РФ внесудебных процедур разрешения разногласий в области межбюджетных отношений между органами власти разного уровня.

Необходимо отметить, что в укреплении финансовых основ местного самоуправления должны принимать активное участие не только органы государственной власти, но и непосредственно органы местного самоуправления. Несмотря на изложенные проблемы и их причины, связанные с формированием доходов местных бюджетов, органы местного самоуправления должны обеспечить правовое регулирование бюджетно - финансовых отношений на местном уровне, а также принимать меры к развитию собственной финансовой базы. Для эффективного управления местными финансами и муниципальной собственностью, а также применения положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁷ и Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁸ органам местного самоуправления необходимо разработать и принять ряд нормативно - правовых актов. Такие нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны, с одной стороны, соответствовать федеральному и региональному законодательству, а с другой - учитывать особенности и специфику экономического положения соответствующих муниципальных образований.

Когда мы говорим о механизмах, обеспечивающих инвестиционную привлекательность муниципальных образований, то одним из основных условий, способствующих притоку инвестиций, помимо эффективного налогового законодательства, являются нормативно - правовые акты, предусматривающие конкретные меры финансового регулирования экономики. Создание таких правовых механизмов должны обеспечить не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. В свою очередь, федеральные и региональные органы государственной власти должны оказывать муниципалитетам правовую и методическую помощь в разработке и принятии указанных нормативных правовых актов.

В заключение хотелось бы отметить, что недавно Правительством РФ разработана Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. Это очень важный документ, поскольку в нем определены основные направления дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на период до 2005 г. Ее положения предусматривают разработку законопроектов, изменяющих и дополняющих налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство о местном самоуправлении. В проекте Программы предусматривается дальнейшее разделение налоговых и бюджетных полномочий между органами власти всех уровней, существенное перераспределение доходных источников и расходных полномочий между ними. Таким образом, значительная часть положений этого документа прямо или косвенно затрагивает интересы местного самоуправления, способствуя его сохранению, и может повлиять в дальнейшем на развитие его финансово - экономической базы. Особенно важны положения проекта Программы, предусматривающие внесение изменений и дополнений в законодательство о местном самоуправлении, которые предполагают законодательное закрепление понятия "муниципальные образования двух (разных) уровней".

Обусловлено это, по мнению авторов Программы, тем, что фактически в Российской Федерации на местном (субрегиональном) уровне по-прежнему существуют 2 административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами, однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово - бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это создает целый ряд существенных препятствий, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

В связи с этим предлагается законодательно закрепить право субъектов Российской Федерации определять, в соответствии с общими принципами, свое бюджетное устройство, в том числе - с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных уровня и разграничением между ними налогово - бюджетных полномочий.

Возможность и правомерность конкретного применения и реализации этих принципиальных положений в федеральных законодательных актах об организации местного самоуправления и местных финансов активно изучается в настоящее время в Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Проект Программы рассмотрен и в целом поддержан Советом Федерации, обсуждался он и депутатами Государственной Думы на заседании рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Более 12 тысяч муниципальных образований страны ожидают появления закона о минимальных бюджетах местного самоуправления. Реальная действительность выдвигает достаточное количество доводов необходимости разработки и принятия специального федерального закона о гарантируемом государством минимуме средств местных бюджетов.

Первым важнейшим обобщающим аргументом является хроническое превышение расходных полномочий органов местного самоуправления над доходными. Согласно официальным данным, на начало 2000 г. расходные полномочия составляли 32% консолидированного бюджета страны, а доходные - 23%. Этот разрыв продолжает еще более усиливаться по причине перераспределения средств в пользу вышестоящих бюджетных уровней - бюджета субъекта Федерации и федерального, с одной стороны, и не проходящей экономической стагнации, особенно муниципальной экономики, с другой. Так, если в 2000 г. доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляла примерно 20%, то в 2002 году реально она составила значительно меньше 18-ти расчетных процентов. Уже прогнозировалось уменьшение собственных налоговых доходов местных властей с 12 до 8% на текущий год после введения в действие второй части Налогового кодекса. ¹⁹

Осуществление социально - экономических реформ в стране увеличило роль местного самоуправления, трактуемого в своей глубинной сути как возможность решения вопросов местного значения самим населением. Сфера ответственности местного самоуправления значительно расширилась. На него возложена ответственность за социальную защиту в условиях резкого снижения уровня жизни населения, выполнения Закона «О ветеранах» и т.д. На свой баланс местные власти приняли объекты социальной сферы и жилищно - коммунального хозяйства без соответствующего получения финансовых средств на обеспечение их функционирования. К примеру, крупные города, входящие в систему муниципальной власти, расходуют только на жилищно - коммунальное хозяйство до 60% бюджетов. Но это далеко не обеспечивает нормального функционирования данной сферы, в силу высокой степени износа ее материальных фондов. Четверть основных фондов, как отметил в своем специальном выступлении по вопросам ЖКХ в Томске Президент РФ В.В. Путин, отслужили свой срок полностью. Сокращение и дальше финансирования ЖКХ из местных бюджетов приближает полосу технологических катастроф в этой сфере. Катаклизмы в жилищно - коммунальном хозяйстве зимой - лишнее подтверждение опасной ситуации отсутствия минимальных бюджетных средств в распоряжении органов местного самоуправления в соответствии с выполняемыми ими полномочиями. Средств не хватает на элементарное удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, содержание школ и больниц, обеспечение бесперебойной работы муниципального пассажирского транспорта и т.п.

Обращает на себя внимание сокращение налоговой базы как основного канала притока средств в местные бюджеты. С принятием Бюджетного и Налогового кодексов в процессе упорядочения налоговой системы и создания единого налогового пространства ликвидированы многие местные налоги.

Введение Закона РФ "О недрах" ликвидировало закрепление на постоянной основе 90% доли зачислений в местный бюджет от добычи углеводородного сырья и 50% - за добычу других полезных ископаемых. Ушла из местного бюджета плата за воду после введения с мая 1998 г. федерального налога за пользование водными объектами. В последнее время отменен также налог на содержание жилищного фонда и объектов социально - культурной сферы, дававший до четверти поступлений различным местным бюджетам. Предложенная взамен 5% доля налога на прибыль уже не покрывала потери на момент принятия решения.²⁰ Добавим к этому, что в условиях нестабильной экономики получение прибыли проблематично, т.е. данные доходные источники в местную казну по своей устойчивости различны.

Законодательный выход из создавшегося трудного финансового положения в результате расхождения доходных и расходных полномочий должен начаться с разработки и принятия закона о минимальных бюджетах с широким привлечением к этому представителей самих муниципальных образований. В специальном законе о бюджетном минимуме местных властей должно найти, наконец, согласование всех противоречивых законодательных положений, регулирующих, прежде всего, сферу финансов местного самоуправления.

Взять хотя бы закрепление за местными бюджетами доходных источников. Например, земельный налог, который в цивилизованных странах является наполнителем местной казны, у нас регулируется рядом законодательных актов - и Федеральным законом о земле, и Налоговым кодексом, и ежегодным законом о бюджете его адресным закреплением. В итоге органы местного самоуправления продолжают в действительности вести борьбу за получение этого доходного источника. Хотя, казалось бы, местное самоуправление осуществляет мониторинг своих земель и способно наиболее правильно оценить рыночную стоимость земельных участков, степень их доходности, а потому установить ставки налога.

В сегодняшнем виде этот налог излишне формализован. Ему не достает гибкости, чтобы в формируемой рыночной среде быть способным отражать реальную ценность облагаемых земельных участков, улавливая тонкости ренты. И одним механическим повышением или понижением ставок проблемы не решить. Гибкость налога на землю оказывается в плену двух взаимозависимых факторов: во-первых, нормативы налога устанавливаются "сверху", во-вторых, требуется упорядоченность отношений собственности на землю между местной властью и ветвями государственной власти. Для определения налоговых ставок, отражающих подлинную ценность каждого земельного участка, находящегося под патронатом местной власти, требуется усиление влияния соотношения действительного спроса и предложения, в том числе и в механизме аренды земли. Несомненно, что более сведущими в этом всегда окажутся органы местного самоуправления. Такая же ситуация неопределенности по некоторым другим видам налоговых доходных источников для местных властей, в частности по налогу на имущество с физических лиц, который способен становиться составной частью налога на недвижимость, претерпевая загадочную метаморфозу. Здесь надо отметить крайне "оригинальное" решение судьбы налога на недвижимость в Налоговом кодексе. Обе его составные части - и земельный налог, и налог на имущество физических лиц - значатся доходными источниками местных бюджетов. Но как только они объединяются под названием "налог на недвижимость" - изменяется буквально все: компетенция его введения спускается на уровень субъекта Федерации, он перестает быть гарантированным доходным источником местной казны, соответственно, изменяется порядок установления его ставок. Местному самоуправлению только и остается, что ждать той доли налоговых доходных источников, какую сочтет нужным выделить ему на очередной финансовый год субъект Федерации по своему усмотрению. Тем самым Налоговый кодекс непомерно усилил ситуацию финансовой зависимости местной власти от государственной власти субъекта Федерации. Если субъект вводит налог на недвижимость, то из пяти федерально узаконенных видов налоговых доходов местному самоуправлению остается три - налог на рекламу, на наследование или дарение и местные лицензионные сборы. Не говоря о их мизерной реальной доли в наполнении местного бюджета, отметим неустойчивость и многофакторную зависимость этих поступлений.

Упорядоченность необходима по всем видам налоговых доходных источников - и по сугубо местным, и по регулируемым, размеры отчислений от которых практически устанавливают субъекты Федерации, зачастую ежегодно изменяя ее. Территориальный разрез таких долей отчислений дает пеструю картину. Если принцип "регулируемых" налогов не срабатывает в нашей стране по известным причинам, хотя и применяется широко в мировой практике, то необходимо делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов. Они-то и должны лечь в основу формирования бюджетного минимума.

Закон о минимальном муниципальном бюджете нужен еще и потому, что бюджетный процесс муниципального образования испытывает большую зависимость от вышестоящих бюджетных уровней при всей декларированной его самостоятельности. Не случайно бюджет муниципального образования принимается в последнюю очередь, после принятия федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, проходя длинную вереницу согласований в вышестоящих инстанциях, сопровождающихся, как правило, урезанием его показателей.

Данный закон должен усилить гарантию обеспечения баланса законодательно закрепленных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления их минимальным финансовым средствам, упорядочить перечень доходных источников наполнения муниципальных бюджетов данными средствами, установить систему показателей и порядок расчетов бюджетного минимума, определить ответственность органов власти за нарушение минимально гарантированного бюджета и усилить контроль за исполнением такого бюджета органами местного самоуправления, в том числе со стороны самого населения муниципалитетов.

Что же дает принятие такого закона? Назовем некоторые возможные плюсы.

В дополнение к устранению уже отмеченных негативных моментов, на федеральном уровне этот закон усилит регулирование деятельности местного самоуправления через усиление общей упорядоченности финансовых потоков и обеспечит дальнейшее становление и развитие низовой системы власти. Эти процессы далеки от завершенности, потому что не могут быть кратковременной кампанией. Достаточно сказать, что пока две тысячи муниципальных образований не имеют собственных бюджетов, живут по сметам расходов, а потому не являются полноценными муниципальными образованиями. На общегосударственном уровне принятие такого закона послужит своего рода начальным звеном решения целой цепи сложнейших проблем в новых социально - экономических условиях: земельной собственности, в том числе муниципальной, минимальных социальных стандартов и т.д. на основе активного включения в эти дела самой разветвленной и наиболее близко стоящей к населению местной власти.

Действие финансового минимума местных бюджетов вполне может быть положено в основу совершенствования всех направлений межбюджетных отношений, особенно между местным самоуправлением и органами власти субъектов Федерации. На базе минимума муниципальных бюджетов может быть достигнуто наиболее верное распределение в территориальном разрезе средств финансовой помощи субъектов Федерации местному самоуправлению, в том числе фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Данный минимум как устойчивый ориентир одновременно позволит и федеральному уровню контролировать состояние финансового обеспечения муниципальных образований, осуществление трансфертных перечислений, проводимых субъектами Федерации на нижний уровень власти. И распределение федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР) осуществлять более обоснованно.

Наибольший эффект действия предлагаемого закона получат муниципальные образования. Во-первых, в условиях стабилизации бюджетных нормативов появится возможность их наиболее оперативного использования. Во-вторых, появится заинтересованность местных властей в наращивании доходной базы сверх установленного минимума, что позволит им проводить политику солидарного наполнения местной казны и использование последней на поддержку производителей не только муниципального сектора, а сообразно вложениям предприятий различных форм собственности.

Результативное применение минимального муниципального бюджета предполагает соблюдение ряда условий. Важным из них является недопустимость изменения тарифов на энергоносители, потребляемые муниципалитетами, в текущем бюджетном периоде. Изменение может вступать в силу только с началом очередного бюджетного года. Иначе минимальный бюджет будет мгновенно "съеден".

Потребует своего решения и проблема задолженности муниципалитетов перед поставщиками электроэнергии и топлива, накопившихся пеней и т.д. Не просто установить местный бюджетный минимум при отсутствии минимальных социальных стандартов, которые должны быть положены в его основу. Тем не менее, нижнюю планку бюджетной обеспеченности можно определять на основе сложившихся средних показателей затрат в государстве на социальные нужды. Необходимо также четкое разграничение полномочий между муниципальным и вышестоящими уровнями власти, ревизия практики действующих гарантий передачи средств на выполнение закрепляемых полномочий за местными властями.

Задел для разработки означенного закона уже имеется и в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Теперь необходим специальный закон, который силой федерального права обеспечит решение острейших вопросов обеспечения социально - экономического единообразия на территории всех муниципальных образований.