Федерации не только закрепила федеративный характер государства, но и определила конституционно-правовую природу участников Федерации как равноправных субъектов
| Вид материала | Документы |
- С. А. Осипян д ю. н., профессор мап(И) Конституционно-правовые проблемы Российской, 451.8kb.
- Субъекты рф, их конституционно-правовой статус. Порядок изменения статуса субъектов, 220.7kb.
- Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции, 291.77kb.
- Знание Конституции Российской Федерации, 218.05kb.
- Территориальная организация хозяйства, 21.72kb.
- Преступления в сфере финансов (лекция), 276.11kb.
- Го права и национальным законодательством Российской Федерации, должны не только провозглашаться,, 113.33kb.
- Сущность Российской Федерации как социального государства: конституционно-правовой, 317.11kb.
- Курултай Республики Башкортостан доклад, 2289.61kb.
- Конституционно-правовая характеристика республики мордовия как субъекта российской, 307.44kb.
РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ – КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Разделение властей является фундаментальным общедемократическим принципом, получающим реализацию в политической среде любого демократического государства. Его универсализм распространяется на все уровни и сферы реализации государственной власти, раскрывая свою многогранную сущность как в общей системе конституционной организации публичной власти, так и в характеристиках конкретных институтов и форм ее реализации.
В концептуальном плане разделение властей определяет модель конституционного управления обществом и государством, при которой право играет основную роль, обеспечивает формирование и развитие не только нормативной базы, но и организационных, функциональных и иных структур государственного механизма властвования. При этом структуризация государственно-властной деятельности подчиняется закономерным потребностям общественной жизни, обусловливает перевод правомерных притязаний граждан и иных субъектов властеотношений в устойчивые нормативные практики, основанные на балансе индивидуальных и коллективных, частных и публичных интересов. Охватывая собой реализацию государственной власти в целом, все ее функциональные и организационные проявления, принцип разделения властей в своей основе призван утверждать и поддерживать справедливый и эффективный порядок определения общеобязательных (нормативных) правил общественной и государственной жизнедеятельности. В этом – глубинные предпосылки генетических и функциональных связей и зависимостей нормотворчества как одной из форм государственно-властной деятельности с принципом разделения властей.
1. В российской конституционно-правовой модели организации государства и общества принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) характеризует устройство («государственная власть осуществляется на основе…», «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны») и функционирование («государственная власть осуществляется…») единой по своему социальному назначению государственной власти и реализуется в соответствии с целями сохранения этого системного единства.
Будучи призван гарантировать демократический порядок властвования, защиту прав и свобод человека и гражданина от посягательств публичной власти, принцип разделения властей вместе с тем обеспечивает полноту и эффективность государственно-властного управления социальной жизнедеятельностью в интересах всего народа. Соответственно разделение властей означает разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие33.
Как справедливо отмечается в научной литературе, в ст. 10 Конституции РФ речь идет не о параллельно существующих и абсолютно независимых друг от друга развивающихся властях, а об их взаимодействии и сотрудничестве и даже единстве, в рамках которого сохраняются и конституционно обеспечиваются различие и самостоятельность органов, осуществляющих законодательную деятельность, управление и правосудие. Такое видение разделения властей согласуется с тем, что единственным источником, из которого проистекают все власти, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ России34.
Таким образом, сущность разделения властей – в его нормативно определенном, национально и исторически конкретном варианте – состоит в организационно-функциональном разграничении основных направлений деятельности государственной власти при обеспечении условий кооперативного взаимодействия и взаимодополнения их субъектов. Это в полной мере касается и сферы законотворческой деятельности .
2. Согласно традиционным (догматическим) представлениям о существе рассматриваемого принципа в системе разделения властей функция законотворчества относится к исключительным прерогативам парламента, который один вправе и обязан подготавливать и принимать законы. Однако, как показала практика, исключительное право парламента на осуществление законодательной деятельности возможно только в идеальном государстве. В современном государстве законодательная деятельность не исчерпывается деятельностью парламента, а имеет более широкое содержание.
Законодательная деятельность – суть специфическая юридическая форма государственного управления посредством выявления, формирования и утверждения в виде общеобязательных (законодательных) правил воли народа. Необходимость адекватного и полного выражения воли народа в законе, обеспечение в нем должного баланса интересов различных социальных групп, публично-территориальных образований, учет всех возможных положительных и отрицательных последствий введения законодательного регулирования, формирование уже на стадии принятия законодательного решения условий для как можно более полного достижения его целей в последующей правоприменительной практике, защита от принятия произвольных (несправедливых, несоразмерных, непропорциональных) законов настоятельно требуют сотрудничества всех органов государственной власти в законодательном процессе при их подчиненности общим конституционным целям. Как указал в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, исходя из вытекающего из Конституции РФ требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее ст. 80 (ч. 3), все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией РФ государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов; этим обусловливается и необходимость взаимодействия и координации деятельности участников законодательного процесса на различных его стадиях, включая стадию законодательной инициативы35.
Таким образом, осуществляемая при приоритетной (ведущей) роли парламента (только он может принимать окончательное решение о судьбе законопроекта и его итоговом содержании) законодательная деятельность характеризуется участием в ней органов других ветвей государственной власти, при том что в силу принципа разделения властей органы исполнительной и судебной власти не вправе в произвольном порядке вторгаться в законодательный процесс, а действуют в нем в соответствии с теми полномочиями и в таком порядке, какие для них определены законом.
3. Так, в частности, все более прочные позиции в законотворческой сфере занимает исполнительная власть, что вполне закономерно36. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны удовлетворять потребностям общества. А какой из ветвей власти, как не исполнительной, лучше всего известны потребности общества? Помимо этого органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству. В наиболее полном объеме он был реализован в рамках советской модели организации публично-властного механизма, когда считалось, что самые лучшие и качественные законы могут быть созданы не кем иным, как лицами, которым подлежит их исполнять. В некоторых зарубежных странах исполнительная власть в лице Правительства или Кабинета министров является основным источником идей, концепций и политики, в том числе правовой, которая впоследствии представляется на одобрение парламенту. Исключением не стала и Российская Федерация, где основной массив принимаемых законов является результатом именно правительственных инициатив.
Рассматривая формы участия исполнительной власти в законодательном процессе, можно выделить соответствующие конституционные полномочия: т.е. которые прямо определены Конституцией РФ, а также приобретенные полномочия, т. е. такие, которые возникли в результате опыта взаимодействия законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.
К конституционным полномочиям относится прежде всего предусмотренное ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право Правительства РФ на законодательную инициативу, включая исключительное право Правительства на представление Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального бюджета. Кроме того, Конституция РФ закрепляет за Правительством важное право, связанное с особым требованием, предъявляемым к финансовым законопроектам: законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Приобретенные полномочия исполнительной власти в законодательном процессе получили свое закрепление как в Регламентах палат Федерального Собрания и Правительства, иных правительственных постановлениях, так и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Речь идет о праве Правительства направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, о праве присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, праве на защиту позиций Правительства по его заключениям, а также право представлять поправки к законопроектам и федеральным законам и официальным отзывы о них.
Своеобразной разновидностью приобретенных полномочий участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т. е. осуществление Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.
Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу ст. 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее ст. 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ37.
Вместе с тем правомерное делегирование предполагает, что парламент делегирует полномочия по строго определенному вопросу на определенный срок и осуществляет контроль над деятельностью Правительства и актами делегированного законодательства. В случае ненадлежащего исполнения делегированных полномочий парламент может отозвать право на издание актов в порядке делегированного законодательства, а также не одобрить принятый правительством акт.
Таким образом, делегированное законодательство – суть институт рационализации государственного управления, который направлен на оптимизацию правотворческой деятельности, а не на ослабление парламента за счет усиления исполнительной власти.
4. Судебная ветвь власти также вовлечена в законодательный процесс и вступает в него уже на первой стадии – стадии законодательной инициативы. Так, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Верховному Суду РФ, Конституционному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ с той, однако, принципиальной оговоркой, что с законодательной инициативой высшие суды правомочны выступать лишь по вопросам своего ведения.
Еще одной формой взаимодействия судебной и законодательной властей в законотворчестве являются проводимые по инициативе комитета, комиссии, депутатского объединения Государственной Думы совещания, круглые столы, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Государственной Думы. На данные мероприятия приглашаются и представители судебной власти.
Нам представляется, что действительно по вопросам ведения, являющимися предметом законодательной инициативы высших федеральных судов, целесообразно тесное сотрудничество Государственной Думы и органов судебной власти. При обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов и статуса судей, необходимо учитывать прежде всего мнение представителей судебной власти, использовать наработанный ими опыт в правоприменительной деятельности. Государственной Думе, на наш взгляд, стоит прислушаться к пожеланиям Президиума Совета судей и внести в свой Регламент положения, предусматривающие участие представителей Совета судей Российской Федерации в деятельности рабочих групп при обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов. В свою очередь органы судебной власти должны разработать внутренние механизмы организации процесса как законопроектной деятельности, так и «лоббирования» своих законодательных инициатив. Данную функцию можно возложить на Судебный департамент при Верховном Суде РФ, который обладает и профессиональным и материальным потенциалом для работы по законодательному обеспечению судебной деятельности.
К сожалению, высшие судебные органы не упоминаются в ст. 134 Конституции РФ, где речь идет о субъектах, обладающих правом вносить предложения об изменениях в действующую Конституцию. С нашей точки зрения, данное положение весьма существенно нарушает принцип разделения властей и умаляет авторитет судебной власти. Представляется, что необходимо внести высшие федеральные суды в круг субъектов, имеющих это право, ограничив его вопросами их ведения.
Важное место в законодательном процессе занимает Конституционный Суд РФ. По своей природе, сущностным характеристикам и результатам деятельность Конституционного Суда РФ не исчерпывается правоприменением. Она имеет значительно более сложный характер: получая институционное оформление прежде всего как правоприменительный юрисдикционный процесс, конституционное правосудие - и это становится все более очевидным для отечественной юриспруденции - в своих итогово-правовых характеристиках сближается с нормативно-установительной юридической практикой, с правотворчеством38. Одновременно Конституционный Суд РФ наделен правом законодательной инициативы, а также по существу «эксклюзивным» правом обращаться к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности (аналогичным правом обладает только Президент РФ).
5. Таким образом, принцип разделения властей – (то, как он закреплен в Конституции РФ и реализуется в национальной системе конституционных отношений) – является не некоей самодовлеющей ценностью, а имеет во многом практико-прикладное значение. В сфере законотворчества он призван обеспечить рационализацию и оптимизацию законодательной деятельности, повысить ее эффективность с точки зрения как можно более полного решения задач каждого из этапов законодательного процесса39. Соответственно конституционное разделение государственной власти исходит не из монополизации законодательной функции, а ориентирует на поиск соразмерной конституционно значимым целям меры участия в законодательном процессе органов различных ветвей государственной власти с учетом их функциональной специализации и полномочий.
Примечания
О. В. Романовская
САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Для любого государства вопросы оптимизации управления являются актуальными. По-видимому, не вызовет споров, что государственное управление должно быть эффективным, по возможности менее затратным, не ущемляющим инициативу со стороны управляемых. Кроме того, при этом должны соблюдаться общие конституционные принципы: законности, демократизма, уважения прав человека и др. Переход к рыночной экономике, приоритет частной инициативы, изменение роли публичного интереса в системе общественных отношений – приведенные обстоятельства заставляют российских ученых задуматься, должно ли государство активно вмешиваться во все сферы жизни, необходим ли огромный бюрократический аппарат, обеспечивающий такое тотальное вмешательство. Данная проблематика актуализируется в свете объявленной административной реформы, старт которой был дан Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах»40. Несмотря на то, что основные меры обозначены на 2003-2004 г.г., они не потеряли свою актуальность и продолжают служить основой для деятельности органов публичного управления. В данном указе среди приоритетных направлений административной реформы отмечалось ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Впоследствии Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 г. № 45141 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р42 были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах. В приведенной Концепции обозначенные Президентом России направления реформы нашли свое подтверждение.
Создание саморегулируемых организаций стало одной из первых попыток законодательного закрепления официальной передачи части государственной власти субъектам частного права. С их помощью в идеале государство решает ряд серьезных задач. Во-первых, «сбрасывается» часть так называемых избыточных государственных полномочий. Экономятся государственные финансовые ресурсы, так как саморегулируемые организации действуют по принципу самофинансирования. Отпадает потребность в создании специальной бюрократической структуры. Во-вторых, создается дополнительный стимул в самоорганизации бизнес-структур. Саморегулируемые организации выступают одновременно и как институты гражданского общества, с одной стороны, выполняя за государство некоторые публичные функции, с другой - являясь соучастником государственного регулирования и управления. В-третьих, государство таким образом гарантирует выполнение важных политических прав граждан, в частности, права на участие в управлении делами государства. Саморегулируемые организации представляют собой элемент демократического общества и правового государства. Именно поэтому курс на саморегулирование обозначен в числе приоритетов административной реформы в российском государстве.
Саморегулируемые организации появились задолго до появления названного выше Указа Президента РФ. Одним из первых опытов введения данного термина в юридический оборот стал Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе»43, ч. 1 ст. 28 которого предусматривала, что органы саморегулирования в области рекламы – общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц. Видовая характеристика юридического лица однозначно не закреплялась: то ли общественное объединение (в форме общественной организации), то ли ассоциация (союз) юридических лиц. Общие права, предоставляемые законом, практически не указывали на какие-то особые признаки организации. Содержание статьи отличалось краткостью. Необходимо отметить, что и при принятии нового закона «О рекламе» в 2006 г. концепция саморегулируемой организации в сфере рекламы не поменялась. Практически все отдано на откуп рекламодателям, рекламопроизводителям и рекламораспространителям. Как сами объединятся (если объединятся), так и будут саморегулироваться. Такая неопределенность хорошо видна по деятельности Рекламного совета России, позиционирующего себя как саморегулируемая организация. Учредителями Совета выступают (помимо самих «рекламщиков») Международная конфедерация обществ потребителей, Союз журналистов России, Торгово-промышленная палата Российской Федерации44. Состав учредителей уже показывает на отсутствие саморегулирования как такового. Приставка «само» говорит о самоорганизации представителей бизнес-сообщества одной отрасли. Понятно, что интересы общества потребителей, объединения журналистов, рекламщиков могут различаться (иногда кардинально). В этом случае можно говорить о соучастии в управлении, но не о саморегулировании. Следует отметить, что Рекламный совет России — член Европейского альянса по стандартам в рекламе (EASA), объединяющего 28 национальных организаций саморегулирования рекламы из 26 стран.
Иные законы, вводящие такой вид организации, как саморегулируемая, также не отличаются последовательностью и юридической определенностью. Например, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»45 в ст. 48 устанавливает: «Саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг именуется добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее в соответствии с настоящим Федеральным законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации». Закон также предусматривает, что саморегулируемую организацию могут учредить только профессиональные участники рынка ценных бумаг (не менее 10), а особый статус приобретается на основании разрешения, выданного федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. С этого момента саморегулируемая организация вправе устанавливать для своих членов правила осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, стандарты проведения операций с ценными бумагами, а также осуществлять контроль за их соблюдением.
Ст. 15 Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»46 дополнила, что саморегулируемые организации осуществляют контроль не только по собственной инициативе, но и на основании обращений федеральных органов исполнительной власти, жалоб и заявлений инвесторов. Тем самым устанавливалось, что орган государственной власти мог прибегнуть к помощи негосударственной организации при осуществлении контрольных функций, не используя свой собственный аппарат.
Попыткой устранить законодательную «разноголосицу» стал Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»47. Необходимо отметить, что в данном случае федеральный закон был призван систематизировать уже сложившиеся правовые институты саморегулирования в различных сферах, а не наоборот: принятие закона повлекло внедрение нового института. Закон подвел некую черту, систематизировав уже существующие нормы, определяющие статус саморегулируемых организаций в различных сферах экономической деятельности.
Ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» устанавливает, что под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Согласно ст. 3 закона саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация. В соответствии со ст. 4 закона предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации. Саморегулируемая организация не только разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, но и устанавливает меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований этих стандартов и правил. На основе этого можно сделать вывод, что государство допускает создание частных структур, уполномоченных на нормотворчество, обязательное для «внешних» субъектов, а также на осуществление контроля за соблюдением данных норм и привлечение к ответственности при выявлении нарушений. Налицо передача части государственно-властных полномочий. Соответственно, если государство допускает возможность передачи части государственных полномочий негосударственным структурам, возникает целый ряд проблем, имеющих как теоретическое, так и практическое значение:
– Каким критериям должны отвечать негосударственные структуры, чтобы им могли быть переданы государственные полномочия?
– Как закон должен определять модель взаимоотношений между негосударственными структурами и управляемыми субъектами?
– Как государство должно гарантировать с одной стороны эффективность управления, с другой – отсутствие злоупотребления со стороны негосударственных структур?
Приведенные вопросы затрагивают конституционные основы построения государственной власти в Российской Федерации. Постановка таких вопросов выводит статус саморегулируемых организаций на иной уровень. Они перестают быть институтами частного права, включаясь в систему осуществления публичных полномочий. Надо сказать, что сам институт делегирования полномочий в российских условиях «подается» с большой осторожностью. Длительное противостояние законодательного и исполнительного органов государственной власти в начале 90-х гг. прошлого столетия свело на нет любые дискуссии о целесообразности данного института, а значит, и о создании механизма недопущения злоупотреблений при его реальном осуществлении. Впервые в конституционной практике о понятии публичных функций, передаче их негосударственным организациям было сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15 П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»48. Указывалось, что нотариальные палаты выполняют публично-правовое предназначение, а это в свою очередь предопределяет особый статус организации и вид юридического лица, отличный от общественного объединения. Делался значимый общий вывод, что Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. Однако не были сформулированы условия подобной передачи, а также критерии, которым должна отвечать негосударственная организация, которой передаются государственно-властные полномочия.
Такая недосказанность порождает массу проблем, имеющих не только практическое значение, касающееся самой нотариальной палаты, но и концептуальное, касающееся основ организации государственной власти в России вообще. Как нередко указывается, частный вопрос о статусе нотариальной палаты в России затрагивает возможность создания публичных корпораций. В специальной литературе иногда говорится, что в таком случае идет речь о приватизации самого государства49, о возможности передачи государством части своих функций различным по природе учреждениям.
Следует обратить внимание также на природу нормативных актов, вырабатываемых саморегулируемыми организациями. Неясно, каково их место в правовой системе Российской Федерации. Неясен также порядок обжалования действий должностных лиц саморегулируемых организаций, действующих на основании приведенных нормативных актов. Ст. 11 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» содержит общее правило: «Любой член саморегулируемой организации в случае нарушения его прав и законных интересов действиями (бездействием) саморегулируемой организации, ее работников и (или) решениями ее органов управления вправе оспаривать такие действия (бездействие) и (или) решения в судебном порядке, а также требовать в соответствии с законодательством Российской Федерации возмещения саморегулируемой организацией причиненного ему вреда». В этом случае саморегулируемая организация выступает как орган, осуществляющий публичное управление. Споры, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются как судами общей юрисдикции (в соответствии с ГПК РФ), так и арбитражными судами (в соответствии с АПК РФ). Обозначим, что гл. 25 ГПК РФ, определяющая порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в данном случае неприменима. Ст. 254 ГПК РФ, открывающая данную главу, закрепляет: «Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему». Объект обжалования четко определен в законе. Действия должностных лиц саморегулируемых организаций в обозначенный законом перечень не входят. Неприменима также гл. 24 ГПК РФ, определяющая порядок оспаривания нормативных правовых актов. Ст. 251 ГПК РФ предусматривает, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Статья 29 АПК РФ закрепляет подведомственность арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, будут рассматриваться в арбитражном суде, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Возникают вопросы и об отнесении к компетенции арбитражных судов дел об оспаривании ненормативных правовых актов. АПК РФ указывает, что обжалуются в порядке арбитражного судопроизводства ненормативные акты органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц. Фраза «иных органов и должностных лиц» некоторым авторам позволяет распространять общую формулировку на счет органов и должностных лиц саморегулируемых организаций50. Представляется, что такая точка зрения выглядит спорной, поскольку государство так и не определилось, что представляет из себя саморегулируемая организация и какова природа выполняемых ею публичных полномочий. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не отвечает однозначно на вопрос: саморегулируемая организация – это организационно-правовая форма или статус юридического лица? Представители саморегулируемых организаций оценщиков считают, что это статус, представители нотариального сообщества утверждают, что нотариальная палата – особый вид некоммерческой организации. Если нет определенности в принципах построения саморегулируемых организаций, можно ли говорить, что должностное лицо является таковым в публично-правовом смысле этого слова.
Приведенные доводы позволяют сделать общий вывод. Современный закон о саморегулируемых организациях отличается внутренней противоречивостью. Он не содержит единой концепции о месте и роли анализируемых структур в системе субъектов как гражданского, так и публичного права, требует серьезной законодательной корректировки. Определение же места саморегулируемых организаций в кругу субъектов публичного управления должно происходить с обязательным привлечением научной юридической общественности.
Примечания
Г. Б. Романовский