Geum.ru

Правительство московской области комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
1   ...   19   20   21   22   23   24   25   26   27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ


Изучение деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав в 2009 году показывает, что на территории Московской области создана и функционирует система, направленная на защиту прав семьи и детства, предупреждение безнадзорности, беспризорности, наркомании, токсикомании, алкоголизма и правонарушений несовершеннолетних.

В целом в области сформирована нормативная правовая база организации и деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, поддержки семьи и детства. Отрабатываются ювенальные технологии. Совместными усилиями всех заинтересованных ведомств Московской области удалось добиться того, что подростковая преступность в Московской области, в том числе и повторная, в период с 2002 по 2009 г.г. имеет стабильную тенденцию к снижению.

Вместе с тем при наличии сформированной системы профилактики тревогу вызывает отсутствие комплексного подхода к решению ряда проблем, например, связанных с обеспечением безопасности несовершеннолетних. По официальным статистическим данным ГУВД по Московской области, количество преступлений против жизни и здоровья несовершеннолетних увеличивается (приложение ). В 2009 году, в сравнении с 2008 годом, количество преступлений в отношении несовершеннолетних увеличилось с 936 до 990 (более чем на 16 %).

Возросло количество детей, потерпевших от преступлений (с 273 в 2008 году до 316 в 2009 году), связанных с сексуальным насилием. С каждым годом увеличивается количество детей, в отношении которых совершают преступления их родители (законные представители). Вследствие неисполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетних, сопряженного с жестоким обращением (ст. 156 УК РФ), в 2009 году, в сравнении с 2008 годом, детей пострадало на 40 % больше (приложение ).

Ряд преступлений против несовершеннолетних, совершенных на территории области в 2009 году, не только получили большой общественный резонанс, но и выявили нескоординированность субъектов системы профилактики по предупреждению преступлений против несовершеннолетних, защите их прав, отсутствие в ряде территорий оперативного обмена информацией о несовершеннолетних и семьях, находящихся в социально опасном положении, формальный подход и отсутствие координации со стороны комиссий при организации и проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. Индивидуальная профилактическая работа с несовершеннолетними, ставшими жертвами преступлений, комиссиями практически не координируется.

На совещании по вопросам борьбы с преступлениями против детей 16 марта 2009 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что необходимо создать систему защиты детства, усовершенствовать деятельность органов и учреждений, работающих с семьей.

Такая задача актуальна для нашей области, поскольку зачастую происходит реорганизация или создание структур без учета их целесообразности, исходя лишь из узковедомственных интересов.

Так, вызывает вопросы в части целесообразности и эффективности деятельность Уполномоченных по защите прав участников образовательного процесса.

Решение об их создании принималось на уровне Министерства образования Московской области и Уполномоченного по правам человека в Московской области без учета мнения других субъектов системы профилактики. В нарушение поручения Губернатора от 03.08.2006 г. этот вопрос, касающейся непосредственно несовершеннолетних, не рассматривался предварительно на заседании Комиссии при Губернаторе.

Положение «Об Уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса в образовательных учреждениях» не прошло правовую экспертизу, не подтверждено анализом состояния и мер по защите прав несовершеннолетних на территории области. Положение, регламентирующее деятельность более трех тысяч уполномоченных, содержит нормы, противоречащие федеральному и областному законодательству, что приводит к дисфункции созданной в области системы защиты прав несовершеннолетних.

В соответствии с Положением и по сложившейся практике Уполномоченными являются социальные педагоги, учителя, воспитатели, которым декларировано право «всемерного содействия восстановлению нарушенных прав участников образовательного процесса», в том числе обучающихся. Вместе с тем в соответствии с установленным законодательством порядком ответственность за соблюдение прав обучающихся и работников учреждения во время образовательного процесса несет директор образовательного учреждения. При этом согласно Положению администрация учреждения не имеет права вмешиваться в деятельность Уполномоченного.

Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными конфиденциальные сведения и содействует разрешению конфликта путем конфиденциальных переговоров. Необходимость передачи информации о нарушении прав участников образовательного процесса, в том числе учащихся, другому компетентному органу происходит лишь исходя из мнения Уполномоченного. Это является нарушением требований ст. 9 ФЗ-120 «Об основах системы профилактики…», в соответствии с которыми о нарушении прав несовершеннолетних, в том числе на образование, необходимо незамедлительно информировать прокуратуру и комиссию. Кроме того, будучи в прямом подчинении директоров школ, педагоги никогда «не вынесут сор из избы». Такая модель направлена на то, чтобы негативная информация не передавалась своевременно в органы и учреждения по компетенции, которые системно на межведомственном уровне осуществляют защиту прав несовершеннолетних: комиссии, органы опеки и попечительства, социальной защиты, здравоохранения, внутренних дел, молодежи.

Уполномоченные осуществляют свою деятельность с сентября 2009 года, вместе с тем в большинстве территорий о новой структуре субъекты системы профилактики даже не слышали. Не определены квалификационные требования к Уполномоченным, а зачастую решение вопросов о восстановлении нарушенных прав требует глубоких правовых знаний. Не проработаны критерии эффективности деятельности Уполномоченных.

Такая профанация и «кампанейщина» дискредитируют и выхолащивают деятельность государственных органов по защите прав несовершеннолетних и их законных представителей.

Следует признать, что при так называемом «совершенствовании» системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не впервые принимаются решения, которые на практике не оправдывают себя.

Так, 29 декабря 2007 года принят Закон Московской области № 240/2007-ОЗ «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства Московской области», в соответствии с которым государственные полномочия по опеке и попечительству были переданы Министерству образования Московской области, после чего с 345 до 775 увеличилась штатная численность органов опеки и попечительства Министерства образования Московской области.

Увеличение штатной численности не привело к прогнозируемым разработчиками результатам. При принятии решения не учитывалось, что общая численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеет тенденцию к снижению: с 18831 в 2005 г. до 16083 в 2009, т.е. на 16 %.

После принятия Закона «Об организации…» в территориальных подразделениях опеки и попечительства постоянно происходят реорганизации, которые не прорабатываются на уровне муниципального образования. Сначала штатную численность сотрудников опеки увеличили, затем стали сокращать, предпринимались попытки объединения органов опеки в межтерриториальные подразделения и пр. Все это не может не отражаться на качестве работы.

Продолжающиеся нарушения законодательства в деятельности органов опеки и попечительства подтверждают, что решение вопроса «не в перемене мест слагаемых», а в необходимости изменения неэффективной модели.

Распространенным фактом является нарушение жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях. Причинами нарушений жилищных прав детей указанной категории, прежде всего, является отсутствие контроля со стороны органов опеки и попечительства, а также комиссий за сохранностью закрепленного жилья.

Так, отмечены случаи возвращения детей-сирот из учреждений в закрепленное жилье, которое не пригодно для проживания, в Можайском, Воскресенском, Щелковском муниципальных районах, городском округе Электрогорск. Нарушение жилищных прав детей-сирот в Можайском муниципальном районе привлекло внимание общественных организаций и правозащитников.

Следует отметить, что в системе социальной помощи все более возрастает роль организаций негосударственного сектора: общественных объединений, ассоциаций и пр. Дополняя работу субъектов системы профилактики, гражданское общество зачастую изыскивает новые пути организации социального пространства помощи детям. Благодаря конструктивной и независимой от ведомственной принадлежности позиции гражданского общества решаются некоторые проблемы соблюдения прав детей, оказывается реальная помощь. Так, в городском округе Королев благотворительный фонд «Волонтеры в помощь детям-сиротам» (президент Альшанская Е.Л.) не только оказывают материальную помощь женщинам с детьми в трудной жизненной ситуации, но и оказывают им психологическую и правовую поддержку. В составе Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области работают представители общественных организации РОО «Право ребенка» (Альтшулер Б.Л.), ООО «Даун-Синдром» (Колосков С.А.), которые участвуют в решении проблем по соблюдению прав детей.

По-прежнему много фактов совместного проживания несовершеннолетних, находящихся под опекой и попечительством родственников, в одном жилом помещении с гражданами, лишенными родительских прав, которые оказывают негативное влияние на развитие и воспитание детей.

Имеют место факты, когда из-за отсутствия взаимодействия органов опеки с другими субъектами системы профилактики и отсутствия координирующей роли комиссий не принимались меры по жизнеустройству несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, таким образом, дети были лишены защиты и поддержки государства.

Кроме того, порядок организации и деятельности органов опеки и попечительства, существующий в настоящее время, повлек отрыв местной власти от решения вопросов защиты прав и законных интересов детей, профилактики социального сиротства, раннего выявления семейного неблагополучия, а также оперативного реагирования на негативные процессы, связанные с защитой прав самой нуждающейся в этом части населения. Ранее вся ответственность за решение вопросов в сфере опеки и попечительства принадлежала главе муниципального образования, что давало возможность оперативного и конструктивного их разрешения.

Оптимизация деятельности органов опеки и попечительства на территории области невозможна без передачи их полномочий на уровень местного самоуправления. Федеральный Закон от 18.07.2009 г. № 178 «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» является тому подтверждением.

Поставленная Президентом РФ Д.А. Медведевым задача о создании «современной системы защиты детства…» не может быть исполнена при разноуровневой системе подчиненности и отрыве от населения.

С передачей полномочий по опеке и попечительству на муниципальный уровень логичным и оптимальным была бы передача полномочий органов социальной защиты по линии семьи и детства органам местного самоуправления.

Так, модель организации и деятельности комиссий (с передачей государственных полномочий территориям) подтвердила свою обоснованность, эффективность и малозатратность для бюджета. 72 комиссии, а с 2010 года - 74 (около 300 человек) координируются освобожденным председателем Комиссии при Губернаторе и структурным подразделением в аппарате Правительства из 5 человек.

Вместе с тем с момента принятия Закона «О комиссиях…» возникают проблемы, связанные с выделением и распределением субвенции на обеспечение деятельности комиссий, а именно: финансирование сотрудников структурных подразделений, обеспечивающих деятельность комиссий.

Финансирование указанных структурных подразделений в соответствии со ст. 13 Закона «О комиссиях…» осуществляется за счет субвенции, предоставляемой бюджетам муниципальных районов и городских округов из создаваемого в составе бюджета Московской области на соответствующий финансовый год фонда компенсаций Московской области.

По формальным признакам сотрудники, исполняющие государственные полномочия в случае передачи их органам местного самоуправления, являются муниципальными служащими.

При этом главы городов и районов уравнивают штатных сотрудников комиссий, исполняющих госполномочия, с муниципальными служащими, исполняющими полномочия органов местного самоуправления. В период финансово-экономических проблем территории сокращают премии, надбавки за сложность и напряженность работы как муниципальным служащим, так и штатным сотрудникам комиссий, исполняющим госполномочия.

В большинстве территорий не принимается во внимание, что сотрудники структурных подразделений, обеспечивающих деятельность комиссий, подвергают свою жизнь и здоровье опасности во время рейдов, посещений неблагополучных семей с пьющими родителями, лицами, страдающими различными заболеваниями, судимыми и т.д.

При этом в большинстве городов и районов с сотрудников взимается плата за аренду помещений, ремонт, охрану, использование транспорта и пр.

Крайне редко главы используют возможность дополнительного финансирования госполномочий из средств местных бюджетов и вносят в Уставы муниципальных образований данную норму.

Субвенций, выделенных в 2010 году, недостаточно даже на заработную плату. В муниципальных районах Мытищинском, Щелковском, Люберецком и ряде других из-за недостатка финансовых средств до настоящего времени не укомплектованы структурные подразделения, что является нарушением Закона «О комиссиях…» и, безусловно, негативно сказывается на эффективности деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, вызывает нарекания Московской областной прокуратуры, способствует оттоку квалифицированных кадров. При высоких требованиях к работе никто не хочет «трепать нервы» и получать несопоставимую с поставленными задачами зарплату, тем более, что коллеги (опека, соцзащита) выполняют те же государственные полномочия, и у них проблем ни с заработной платой, ни с оборудованием рабочих мест не возникает.

Таким образом, более эффективная организационно-правовая форма деятельности комиссий с передачей госполномочий на муниципальный уровень способствует, по сути, нарушению прав сотрудников, поскольку штатные сотрудники комиссий получают зарплату более чем в два раза ниже, чем координируемые ими органы – соцзащита и опека. Такое денежное содержание затем негативно отразится и на пенсионном обеспечении штатных сотрудников комиссий.

Это происходит при постоянно возрастающей нагрузке на сотрудников комиссий, когда сложность и значимость задач, поставленных перед комиссиями, объем возложенных на них полномочий по координации и ответственность за последние несколько лет возросли многократно.

При этом модель организации деятельности комиссий на территории Московской области изучается во всех регионах Российской Федерации.

01 сентября 2009 года принят Указ Президента РФ № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка». Органам государственной власти субъектов РФ было рекомендовано учредить должность Уполномоченного по правам ребенка.

С 01 января 2010 года должность Уполномоченного по правам ребенка в Московской области введена в аппарате Уполномоченного по правам человека в Московской области. Вместе с тем при решении данного вопроса председателем Комиссии при Губернаторе как вариант предлагалось возложить обязанности Уполномоченного по правам ребенка на Комиссию при Губернаторе и ее председателя. Возможность такого решения логична и аргументирована:

1. Комиссия при Губернаторе в соответствии с областным и федеральным законодательством обладает правозащитными функциями.

2. Системообразующим органом защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в соответствии с областным и федеральным законодательством являются комиссии. В Московской области система защиты прав несовершеннолетних сложилась.

3. Разработана правовая основа деятельности комиссий на территории Московской области: принят Закон Московской области "О комиссиях…», разработано и утверждено Положение «Об организации деятельности комиссий …».

В соответствии с Законом «О комиссиях…» основополагающими принципами деятельности комиссий являются:

- защита прав и законных интересов несовершеннолетних;

- раннее выявление несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении;

- обязательность исполнения принимаемых комиссиями решений;

- координация субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по защите прав, предупреждению беспризорности, безнадзорности, правонарушений суицидов, алкоголизма и наркомании несовершеннолетних;

- подготовка Доклада «О состоянии и мерах по предупреждению беспризорности, безнадзорности, наркомании, токсикомании, алкоголизма, суицидов, правонарушений несовершеннолетних и защите их прав на территории Московской области»;

- организация и проведение правового просвещения несовершеннолетних;

- преемственность в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа.

4. Комиссией при Губернаторе ежегодно формируется Комплексный план мероприятий по профилактике беспризорности, наркомании, токсикомании, алкоголизма, суицидов, правонарушений несовершеннолетних, защите их прав, утверждается План заседаний Комиссии при Губернаторе, готовится ежегодный Доклад о состоянии и мерах по предупреждению беспризорности, безнадзорности, наркомании, токсикомании, алкоголизма, суицидов, правонарушений несовершеннолетних и защите их прав на территории Московской области, в котором отражаются проблемные вопросы в реализации полномочий комиссий, в том числе по соблюдению и защите прав детей.

5. В целях обеспечения соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних, предупреждения фактов насилия в семье и жестокого обращения с детьми Комиссией при Губернаторе в установленном порядке разработано и согласовано с субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений Положение «Об организации индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, находящимися в обстановке, представляющей угрозу их жизни или здоровью», утвержденное Постановлением Губернатора Московской области от 03 августа 2006 г. № 101-ПГ.

6. С 2002 года в Комиссии при Губернаторе работает круглосуточный пейджер абонент «Дети в беде» и телефон «Горячей линии», куда в любое время обращаются граждане и несовершеннолетние. Это позволяет оперативно реагировать на негативные процессы в подростковой среде.

Таким образом, деятельность Комиссии при Губернаторе, ее полномочия и задачи полностью отвечают нормам международного права, в том числе статье 57 Эр-Риядских принципов, где предполагается учреждение органа для обеспечения защиты прав несовершеннолетних, контроля за исполнением международных норм и правил, в том числе касающихся защиты прав несовершеннолетних.

В целях исключения дублирования полномочий по защите прав несовершеннолетних и недопущения роста бюрократического аппарата было бы целесообразно возложить обязанности Уполномоченного по правам ребенка в Московской области на освобожденного председателя Комиссии при Губернаторе. Тем не менее было принято иное решение.

Также Комиссия при Губернаторе отмечает неэффективность деятельности «школьных» инспекторов. Это подтверждается тем, что, несмотря на снижение уровня подростковой преступности, остается высоким удельный вес преступлений, совершенных учащимися. Данной категорией подростков совершено каждое второе убийство, более половины краж, разбоев и причинения тяжкого вреда здоровью.

Причиной является недостаточная воспитательная и профилактическая работа с учащимися в образовательных учреждениях, не давшая положительных результатов и после введения в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел «школьных» инспекторов милиции.

«Школьный» инспектор дублирует функции учителя, заместителя директора школы по воспитательной работе и заместителя по безопасности, педагога-организатора, социального педагога, работников учреждений в сфере молодежной политики, воспитателей и вожатых в детских оздоровительных лагерях, сотрудников частных охранных предприятий. При этом, как правило, «школьные» инспектора не имеют достаточной юридической и психологической подготовки, опыта работы в целом.

При этом работа органов внутренних дел по выявлению детского неблагополучия, семей, находящихся в социально опасном положении, по пресечению преступлений в отношении детей остается на низком уровне, что было отмечено в представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 04.11.2009 года. При проверке Мособлпрокуратуры также обращено внимание на «…почти полное отсутствие практического взаимодействия между работниками образовательных учреждений и «школьными» инспекторами по вопросам выявления детей, находящихся в социально опасном положении,…» и то, что основной формой работы с несовершеннолетними, родителями и учителями является проведение бесед и лекций.

Нагрузка на одного школьного инспектора остается весьма низкой. Так, за 2009 г. школьными инспекторами поставлено на учет несовершеннолетних правонарушителей – 3905, нагрузка на одного инспектора – 1,1 в месяц. Выявлено количество учащихся, совершивших общественно опасные деяния, – 725, на одного – 0,21 в месяц, выявлено неблагополучных родителей - 950, одним инспектором – 0,3. Подготовлено материалов на лишение родительских прав 308, одним инспектором – 0,09.

Таким образом, введение института «школьных инспекторов» было нецелесообразно. Увеличение штатной численности работников не привело к увеличению объема выполненной работы. Те немалые суммы, что затрачиваются на финансирование «школьных» инспекторов, целесообразнее потратить на сохранение в образовательных учреждениях ставок социальных педагогов, психологов, педагогов-организаторов.

Именно сокращение этого контингента педагогов вызывает тревогу в территориях. Министерство образования Московской области без объяснения причин «оптимизировало» штаты профессиональных училищ, сократив ставки заместителей директоров по воспитательной работе. Это незамедлительно привело к негативным последствиям, выразившимся в росте количества правонарушений, совершенных воспитанниками данных учреждений. Министерство образования Московской области сэкономило бюджет за счет сокращения ставок социальных педагогов, преподавателей дополнительного образования, заместителей по воспитательной работе, т.е. специалистов, которые непосредственно занимаются профилактикой правонарушений и выявлением несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, что не может не отражаться на состоянии правонарушений несовершеннолетних. Результат – углубление криминализации учащихся образовательных учреждений.

В течение нескольких лет Министерство образования Московской области уклоняется от рассмотрения вопроса об оптимизации деятельности на территории области учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, а именно – Чеховской спецшколы. Чеховская специальная общеобразовательная школа закрытого типа (для девочек) на территории Московской области работает с 1927 года (до 1974 – институт трудового воспитания). При штатной численности сотрудников спецшколы около 130 человек и огромной территории в настоящее время в ней находится всего 7 воспитанниц при наполняемости – 50 человек. Кадровые и материально-технические, реабилитационные ресурсы данного учреждения используются неэффективно.

Вместе с тем на протяжении многих лет актуальна проблема создания в Московской области специального (коррекционного) образовательного учреждения закрытого типа. Вопрос не решается, между тем несовершеннолетние, нуждающиеся в специальном педагогическом подходе, не получают его, т.е. Министерством образования не выполняются требования ФЗ-120-99 «Об основах …» в части создания условий для несовершеннолетних, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения, а значит, нарушаются права данной категории несовершеннолетних. Суды при вынесении решений не используют возможность освобождения от уголовной ответственности несовершеннолетних, имеющих отставание в умственном развитии, с направлением в спецучреждение, поскольку его нет в области.

Следует отметить, что в 2010 году по-прежнему неблагоприятная социально-экономическая ситуация может способствовать криминализации несовершеннолетних, а также еще большему росту противоправных деяний против несовершеннолетних.

Об этом свидетельствует анализ состояния правонарушений несовершеннолетних в летний период 2009 года, характеризующийся ростом количества правонарушений несовершеннолетних и лиц-участников. Несмотря на особое внимание, которое было уделено профилактике правонарушений несовершеннолетних в летний период 2009 года, за июнь-август 2009 года, в сравнении с аналогичным периодом 2008 года, количество преступлений, совершенных несовершеннолетними, увеличилось с 426 до 483 (на 13,4 %). Количество лиц-участников преступлений за этот же период возросло с 386 до 565 несовершеннолетних, т.е. на 46,4 %. Число несовершеннолетних, выявленных за безнадзорность, увеличилось с 503 до 600 – на 19,3 %.

Это было вызвано особенностями организации отдыха и оздоровления несовершеннолетних летом 2009 года. Фактически общее количество несовершеннолетних, чей летний отдых был организован, увеличилось, но это произошло за счет увеличения количества детей, направленных в лагеря с дневным пребыванием на базе общеобразовательных школ, учреждений дополнительного образования, социально-реабилитационных центров и приютов для несовершеннолетних. По формальным признакам несовершеннолетние были охвачены организованным отдыхом, а фактически – находились по месту жительства. При этом количество детей, отдых которых был организован с выездом, сократилось.

В большинстве муниципальных районов и городских округов загородных оздоровительных лагерей нет.

Нарушением прав несовершеннолетних на оздоровление и отдых можно считать сложившуюся в летний период 2009 года практику оздоровления несовершеннолетних, находящихся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в социально-реабилитационных центрах или приютах этих же муниципальных образований.

Недопустимо решать проблемы экономии бюджетных средств за счет уменьшения числа отдохнувших и поправивших здоровье детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Наряду с нарушением их прав это приводит к росту правонарушений.

В 2009 году отмечен значительный рост количества административных правонарушений по линии несовершеннолетних, что также является следствием увеличения количества несовершеннолетних с антиобщественной направленностью в поведении.

Несмотря на проводимые ежемесячные сверки административных протоколов между комиссиями и территориальными УВД-ОВД, по-прежнему остается значительной разница между количеством составленных и поступивших административных протоколов. Такая разница приводит к тому, что нарушается преемственность в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними правонарушителями, искажается статистика, характеризующая криминогенную обстановку в Московской области.

В целях соблюдения законности при рассмотрении комиссиями дел об административных правонарушениях и активизации работы органов и учреждений системы профилактики по выявлению и устранению причин и условий совершения несовершеннолетними и против них правонарушений, предусматривающих административную ответственность, комиссиям и территориальным УВД-ОВД необходимо продолжать ежемесячные персонифицированные сверки составленных и поступивших административных протоколов. По каждому делу об административном правонарушении, наряду с постановлением об административном наказании, на межведомственном уровне прорабатывать и принимать постановление комиссии об индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетним и его семьей, которое содержало бы конкретные меры реабилитационной и профилактической направленности, сроки исполнения, ответственных исполнителей.

В течение нескольких лет возрастает количество дел об административных правонарушениях, прекращенных в связи с истечением сроков рассмотрения. Это способствует тому, что несовершеннолетние и взрослые лица, как правило, остаются вне индивидуального профилактического воздействия субъектов системы профилактики, совершают правонарушения повторно. Особенно недопустимо прекращение административных дел в отношении взрослых лиц, родителей (законных представителей).

Необходимо принять меры к сокращению количества административных протоколов, прекращенных в связи с истечением сроков рассмотрения. Исключить практику прекращения административных протоколов по ст. ст. 5.35, 6.10 КоАП РФ в случаях неявки несовершеннолетних и их родителей на заседания комиссий, принимать исчерпывающие меры для организации их привода.

Комиссия при Губернаторе отмечает, что по итогам 2009 года существует тенденция роста количества несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки и наркотики. Каждый 3-й подросток, доставленный в органы внутренних дел за употребление спиртных напитков, наркотических и других одурманивающих веществ, не достиг 16-летнего возраста. В 2009 году, впервые за последние 5 лет, количество совершенных несовершеннолетними преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, а также в состоянии наркотического опьянения, возросло.

Вместе с тем, работа по привлечению взрослых лиц к уголовной ответственности за вовлечение несовершеннолетних в сферу незаконного оборота наркотических средств, практически не проводится. В 2009 году выявлено

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев 08.09.2009 года на заседании Совета Безопасности по вопросу «Совершенствование государственной политики в области борьбы с распространением наркотиков» и совещании 13.08.2009 года о мерах по снижению потребления алкоголя в России, акцентировал внимание на социальной составляющей проблемы алкоголизации и наркотизации несовершеннолетних. Отметил, что профилактика – это один из принципов государственной антинаркотической политики, особенно среди несовершеннолетних.

В Московской области в 2009 году ситуация, связанная с незаконным оборотом наркотиков, характеризуется увеличением числа несовершеннолетних, вовлеченных в сферу употребления наркотических средств, совершения преступлений, связанных с наркотиками.

В 2009 году число преступлений, совершенных несовершеннолетними в сфере незаконного оборота наркотиков возросло на 35 %. В их совершении приняло участие 52 подростка, из них 8 – учащиеся средних общеобразовательных учреждений. Увеличилось более чем на 13 % число подростков, доставленных в органы внутренних дел за употребление наркотических и психотропных веществ, на 2.2 % - состоящих на учете.

Вместе с тем работа по выявлению взрослых лиц, вовлекающих несовершеннолетних в сферу незаконного оборота наркотиков, органами ФСКН и внутренних дел практически не проводится (выявлено 4 преступления за вовлечение детей в наркопреступления (ст. 150 УК РФ), 2 преступления за привлечение детей к употреблению (ст. 151 УК РФ).

Семейное неблагополучие является одним из факторов, влияющих на формирование антиобщественного поведения несовершеннолетних, в том числе употребляющих наркотики. В 2009 году, по данным комиссий отмечен рост числа взрослых лиц, уклоняющихся от исполнения родительских обязанностей в связи с употреблением наркотических веществ. Такие семьи требуют постоянного контроля и наблюдения.

В целях предупреждения совершения преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, необходимо усилить меры по выявлению и привлечению к ответственности взрослых лиц, вовлекающих подростков в употребление спиртных напитков и одурманивающих веществ, активнее выявлять и привлекать к ответственности работников торговли, нарушающих правила продажи алкогольной продукции. Одной из составляющих эффективной работы с несовершеннолетними потребителями спиртных напитков, наркотических и токсических веществ является их своевременное выявление, а затем преемственность в лечении и реабилитации.

Семейное неблагополучие также являетсяСледует отметить,

Принимая во внимание, что основным условием предупреждения наркомании, токсикомании и алкоголизма несовершеннолетних является их занятость: спорт, трудоустройство, организация досуга, вовлечение в секции и кружки, посещение библиотек и других учреждений культуры, спорта, а также своевременная психологическая поддержка, необходимо принять меры к организации стопроцентной занятости учащихся во внеурочное время, в том числе по месту жительства. Обеспечить преемственность в работе с несовершеннолетними, употребляющими наркотические, токсические вещества и спиртные напитки, после достижения ими совершеннолетия. В этой ситуации возрастает роль органов и учреждений по делам молодежи, занятости и социальной защиты населения. Это очень важно, поскольку молодые люди создают семьи, в которых вырастают дети, имеющие негативный пример родителей.

Не может быть признана достаточной работа комиссий по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики по выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов. Ряд комиссий не исполняют свою правозащитную функцию, особенно в части защиты жилищных прав несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проявляя тем самым узковедомственный подход, отсутствие координирующей роли. На заседаниях практически не рассматриваются вопросы защиты детей от жестокого обращения, вопросы организации досуга и занятости, летнего отдыха, особенно детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Комиссии не координируют работу по социально-психологической реабилитации несовершеннолетних, не ставят задачу перед субъектами по восстановлению в родительских правах лиц, лишенных их, тем самым нарушая права детей на жизнь и воспитание в родной семье. Деятельность некоторых комиссий ориентирована лишь на рассмотрение административных протоколов, обеспечение взыскания штрафов, неформальная межведомственная индивидуальная профилактическая работа с несовершеннолетними и семьями не проводится. Постановления о проведении межведомственной индивидуальной профилактической работы, в нарушение Постановления Комиссии при Губернаторе от 19.12.2008 года, выносятся не во всех комиссиях.

В большинстве территорий слабо организована информационно-аналитическая составляющая деятельности комиссий, сведения о состоянии и мерах по профилактике безнадзорности, беспризорности, алкоголизма, наркомании, токсикомании, суицидов, правонарушений несовершеннолетних и защите их прав собираются лишь по итогам года-полугодия (несмотря на много раз направляемые Комиссией при Губернаторе рекомендации с формами отчетности). Не во всех территориях исполняется Постановление комиссии от 19.12.2008 года в части ежедневного информирования председателей комиссии о несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел, преступлениях против семьи и детей, самовольных уходах несовершеннолетних, их безвестном отсутствии. Имеются недостатки в деятельности комиссий по исполнению требований, ФЗ-120-99 «Об основах…» в части координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В ряде комиссий исполнение этих полномочий носит формальный характер, не нацелено на выявление нарушения прав несовершеннолетних, однако после таких проверок горрайпрокуроры вносят представления о нарушении прав детей в этих же учреждениях. Вместе с тем следует отметить, что в 2009 году были прецеденты, когда руководители субъектов системы профилактики, в частности территориальных подразделений Министерства социальной защиты населения, препятствовали комиссиям в исполнении своих полномочий, требовали ничем не регламентируемых согласований с министерствами для проведения изучения. Это все свидетельствует о том, что, несмотря на то, что в Московской области в целом система профилактики безнадзорности и правонарушений сложилась, одна из главных трудностей - отсутствие на федеральном уровне единых подходов и критериев оценки деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, отсюда зачастую нескоординированность, бессистемность. Множество узковедомственных планов, совещаний, конференций не приносят результатов, не повышают эффективность профилактической работы с несовершеннолетними и их семьями.

Расширение сферы исполнения комиссиями административной юрисдикции, восстановительного правосудия, правозащитных функций требует совершенствования нормативной правовой базы для эффективной организации их деятельности.

На федеральном уровне практически отсутствует нормативная правовая база, регламентирующая деятельность комиссий. Комиссии – уникальный российский опыт, незаслуженно отторгнутый в начале 1990-х годов в поисках «заморского» опыта.

Систему необходимо совершенствовать. В условиях административной реформы должна быть выстроена четкая вертикаль исполнительной власти и единые подходы к их деятельности, единая статистика, система профессиональной подготовки специалистов. Тогда цифры о количестве безнадзорных, несовершеннолетних наркоманах по России не будут приводиться в зависимости от политических пристрастий и политической конъюнктуры. В масштабах России нет формы государственной статистики о поступивших и рассмотренных комиссиями персональных делах, в том числе - об административных правонарушениях. А ведь здесь важно знать, сколько дел прекращено за отсутствием состава правонарушения, по малозначительности или за истечением сроков давности. Это необходимо знать не только с точки зрения динамики, но и для выработки конкретных мер. Ведь речь идет о защите прав детей. И не обо всех, "в общем", а о каждом конкретно.

С целью обеспечения комплексного подхода к проблеме профилактики безнадзорности, беспризорности, алкоголизма, наркомании, суицидов, правонарушений несовершеннолетних, самовольных уходов из дома и детских учреждений, преступлений против семьи и несовершеннолетних, защиты их прав Председателем Комиссии при Губернаторе Л.И. Тропиной направлены предложения Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву о создании 4-уровневой системы комиссий (приложение….), а также предложения:

1. Создать в аппарате Правительства РФ структурное подразделение (Департамент) для профессионального обеспечения деятельности Межведомственной Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

2. Разработать проекты Федеральных Законов:

- «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации».

- «О едином межведомственном банке данных о несовершеннолетних и семьях, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа».

3. Разработать и утвердить формы федерального статистического наблюдения «Об исполнении комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»;

«Об исполнении комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Лишь в этом случае комиссии смогут своевременно скоординировать действия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с требованиями ФЗ-120-99 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», ФЗ–124-98 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и других нормативно-правовых актов.

В целях повышения эффективности деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, создания оптимальных условий для успешного функционирования системы защиты семьи и детства на территории Московской области Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области рекомендует:


Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области, отделу по делам несовершеннолетних аппарата Правительства Московской области

1. В установленном порядке подготовить аргументированные предложения в Московскую областную Думу с просьбой о разработке и представлении в Государственную Думу Российской Федерации проектов Федеральных Законов:
  • «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации».
  • «О едином межведомственном банке данных о несовершеннолетних и семьях, находящихся в социально опасном положении и трудной жизненной ситуации».

  1. Инициировать в установленном порядке перед Московской областной Думой проведение мониторинга Законов Московской области:

«О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Московской области» от 30.12.2005 года № 273/2005-03.

«Об организации и деятельности органов опеки и попечительства Московской области» от 29.12.2007 года № 240/2007-03.

3. В соответствии с п. 2,3 ч. 1 ст. 11 ФЗ-120 «Об основах…» и в целях недопущения нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних совместно с Министерством образования Московской области, Министерством социальной защиты населения Московской области, Министерством здравоохранения Московской области, другими заинтересованными ведомствами спланировать совместные выезды в учреждения системы профилактики (детские дома, дома-интернаты, лечебно-профилактические учреждения, социально-реабилитационные центры, приюты и другие учреждения, где содержатся несовершеннолетние, вне зависимости от форм собственности).

4. Совместно с Министерством экономики Московской области, Министерством по делам печати и информации Московской области во исполнение поручения Губернатора Московской области Б.В. Громова от 14.09.2009 года разработать и согласовать в установленном порядке Положение о формировании и ведении единого межведомственного банка данных несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении.

5. В целях оказания методической помощи комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов:

5.1. Разработать Методические рекомендации:

- по сбору, изучению и обобщению информационно-аналитических и статистических материалов о состоянии безнадзорности, беспризорности, наркомании, токсикомании, алкоголизма, правонарушений, гибели, нарушениях прав, в том числе жилищных.

- по исполнению полномочий по защите прав и законных интересов несовершеннолетних.

Направить методические рекомендации в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов для изучения и применения в практической деятельности.

5.2. В соответствии со п. 4 ст. 5 Закона Московской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Московской области» продолжить изучение деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов. На основе изучения проанализировать межведомственное взаимодействие органов и учреждений системы профилактики по исполнению полномочий по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, предупреждению преступлений против несовершеннолетних, жестокому обращению с детьми, а также исполнение Постановления Губернатора Московской области от 03.08.2006 года № 101-ПГ «Об утверждении положения об индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, оказавшимися в обстановке, представляющей угрозу для жизни или здоровья». Проблемные вопросы в организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов докладывать на рабочих совещаниях базовых комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Разрабатывать рекомендации по устранению выявленных недостатков.

5.3. В целях изучения исполнения комиссиями по делам несовершеннолетних защите их прав муниципальных районов городских округов и субъектами системы профилактики требований федерального и областного законодательства и анализа состояния и мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних подготовить обобщенные (по итогам полугодия и года) информационно-статистические материалы и направить в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов по вопросам:

- исполнения комиссиями Закона ФЗ-120-99 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;

- исполнения комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и органами внутренних дел Кодекса РФ об административных правонарушениях, результатам сверки административных протоколов;

- исполнения постановлений Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области;

- защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов;

- состояния и мер по профилактике повторных преступлений;

- состояния и мер по организации розыска детей и подростков, самовольно уходящих из семьи, детских домов, интернатов, приютов и реабилитационных центров. Меры по установлению и устранению причин, этому способствующих;

- деятельности «школьных» инспекторов милиции;

- деятельности уполномоченных по защите прав участников образовательного процесса в образовательных учреждениях;

- практики рассмотрения обращений граждан.

6. В целях координации деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних усилить контроль за исполнением постановлений Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Российской Федерации и Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области.

7. Проработать вопрос о введении показателей эффективности деятельности муниципальных районов и городских округов, характеризующих организацию межведомственной индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.

8. Организовать проведение и подготовку межведомственных мероприятий по вопросам ювенальной юстиции; социально-правовой защиты несовершеннолетних; профилактики безнадзорности, беспризорности, наркомании, токсикомании, алкоголизма, суицидов, правонарушений несовершеннолетних, предупреждения преступлений против несовершеннолетних, случаев жестокого обращения с детьми и насилия в отношении них.

В целях активизации и координации деятельности органов и учреждений системы профилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав, выявления несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, организовать и провести межведомственное профилактическое мероприятие «Подросток-2010».

Результаты межведомственных профилактических мероприятий докладывать на заседаниях Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе и освещать в средствах массовой информации.

9. В целях предупреждения правонарушений несовершеннолетних ежемесячно проводить сбор, обобщение и анализ материалов о состоянии подростковой преступности несовершеннолетних и мерах по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних, в том числе осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, вернувшихся из воспитательных колоний и специальных учебно-воспитательных учреждений. Обобщенный анализ направлять руководителям субъектов системы профилактики.

Министерству образования Московской области

1. Принять меры к повышению ответственности директоров, классных руководителей, заместителей по воспитательной работе, социальных педагогов образовательных учреждений, а также дошкольных образовательных учреждений по раннему выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, и незамедлительному информированию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в целях принятия мер профилактической и реабилитационной направленности.

2. Совместно с территориальными органами управления образованием на основе анализа состояния и мер по профилактике безнадзорности и правонарушений учащихся профессиональных училищ, защиты их прав рассмотреть вопрос о сохранении ставок заместителей директоров, социальных педагогов по воспитательной работе в данных учреждениях.

3. Обеспечить ежедневную работу в образовательных учреждениях общедоступных спортивных секций, технических и иных кружков, клубов, в том числе в выходные дни, вечернее время и в период каникул.

4. Поручить классным руководителям проанализировать занятость каждого учащегося во внеурочное время, изучить жилищно-бытовые условия в семьях учеников, межличностные отношения в семьях. Принять меры к вовлечению несовершеннолетних, состоящих на внутришкольных учетах, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, органах социальной защиты населения, органах внутренних дел, в организованные формы досуга.

5. Обеспечить ежедневный учет учащихся образовательных учреждений, не посещающих учебные занятия. В случае отсутствия несовершеннолетних на занятиях до 12 часов учебного дня устанавливать причины неявки. Незамедлительно информировать о безвестном отсутствии органы управления образованием и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в случае необходимости – органы внутренних дел.

6. Разработать и осуществить комплекс дополнительных мероприятий, направленных на гарантированное обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содействие их социальной адаптации.

Принять исчерпывающие меры к фактическому исполнению судебных решений о предоставлении жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, с использованием всех предоставленных полномочий, исключить факты длительного необоснованного неисполнения судебных решений указанной категории.

7. Во исполнение требований ФЗ-120-99 «Об основах…» и поручения Губернатора Московской области от 18.05.2009 г. № 1 - 9520 проработать вопрос о создании на территории Московской области специального (коррекционного) учебно-воспитательного учреждения закрытого типа и специальных учебно-воспитательных учреждений открытого типа.