Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии закон

Вид материала

Закон

Содержание Развитие законодательства Тульской области в сфере экономики и финансов Развитие законодательства Тульской области в социальной сфере В сфере культуры и науки 3. Развитие законодательства Тульской области в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды Радиационная безопасность населения. Защита населения в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Распоряжение лесными ресурсами, их использование и охрана. Разработка и охрана недр. Распоряжение и охрана земельных ресурсов. Развитие АПК, в том числе животноводства, сельского хозяйства и малых форм хозяйствования 4. Развитие законодательства Тульской области в сфере безопасности и правопорядка 5. Развитие законодательства Тульской области о государственных и демократических институтах 6. О системе законодательства Тульской области и организации законодательной деятельности областной Думы 7. О реализации законов

Подобный материал:

• Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
• Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
• Федерального Собрания Российской Федерации доклад, 11203.74kb.
• О состоянии законодательства в российской федерации, 4568.49kb.
• О состоянии законодательства в российской федерации, 4568.44kb.
• Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
• Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
• Внутренней и внешней политики, 13707.15kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


ДОКЛАД


«О СОСТОЯНИИ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ


ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ»


Москва. 2006

Содержание

Введение

Настоящий доклад является итогом работы по анализу и оценке законодательства Тульской области. Его цель – обобщить опыт законодательной деятельности, дать аналитическую оценку законодательства области и разработать рекомендации по повышению уровня законов и эффективности их реализации. Доклад подготовлен в соответствии с ежегодным докладом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. И мы считаем важной и своевременной задачей систематический анализ законодательной работы в Тульской области как субъекте Российской Федерации как с точки зрения организации этой работы, так и принятия и реализации законов как ее «конечного продукта».

В докладе предпринята попытка системного анализа законодательства области в целом и его отдельных отраслей. Оно развивается в соответствии с федеральными законами, важнейшими государственными решениями на основе Устава (Основного Закона) Тульской области и посланий губернатора Тульской области. Можно с удовлетворением отметить возрастание роли законодательства области в решении основных социально-экономических задач страны и области, повышение уровня подготовки и принятия законов. Вместе с тем в этой сфере есть серьезные недостатки. Во-первых, нарушение системности законодательного регулирования, когда допускаются как пробелы, так и дублирование в принятии разных правовых актов. Во-вторых, невысокое качество ряда законов, что объясняется неумелым выбором предмета регулирования, слабой аналитической и экспертной работой. В-третьих, недооценка механизма реализации законов и способов информирования о них населения области, государственных, муниципальных и экономических структур.

Преодолению этих недостатков и выработке мер по повышению качества законодательства области посвящены рекомендации применительно к его основным тематическим блокам.

1. Развитие законодательства Тульской области в сфере экономики и финансов

Экономика – важнейшая сфера нашего общества, и от ее развития зависит решение многих вопросов жизни граждан и укрепления государства. Признавая эту сферу приоритетной для законодательного регулирования, Тульская областная Дума развивала законодательную базу в этой сфере по нескольким направлениям. Во-первых, разрабатывались меры по обеспечению реализации федеральных законов, особенно Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации. Во-вторых, принимались собственные законодательные акты в той мере, в какой это допускалось разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями. В-третьих, оказывалась поддержка предпринимательству, малому и среднему бизнесу.

Далеко не все удалось сделать так, как намечалось. Остались «правовые пробелы», и ряд участков экономической деятельности по-прежнему требует дополнительного внимания законодателя. Качество экономических законов и их реализация нуждаются в улучшении.

Важным направлением законодательной деятельности должно стать правовое регулирование комплексных экономических вопросов и особенно производственных сфер. Речь идет: а) о совершенствовании управления государственной собственностью в области как применительно к областным объектам, так и к формам участия области в управлении объектами федеральной собственности; б) о господдержке малого и среднего бизнеса и об упорядочении взаимоотношений органов власти со всеми бизнес-структурами (льготные налоги, социальные соглашения и т.п.); в) о стимулировании сельскохозяйственного производства и упорядочении реализации продукции на сельских и городских рынках; г) об улучшении механизма комплексного социально-экономического развития области. Это – закон о целевых программах, это – закон о рациональном использовании трудовых ресурсов, это – закон об улучшении транспортного обслуживания, это – меры по реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации. Все это будет способствовать более эффективному влиянию закона на общественные процессы.

Анализ действующего законодательства Тульской области позволяет сделать вывод, что на первое место в законотворческой деятельности областной Думы поставлены вопросы финансового характера. Это проявляется в отношении принимаемых законов и других нормативных правовых актов, а также законодательных инициатив от имени Тульской области. Среди наиболее важных следует выделить принятый Закон Тульской области от 3 ноября 2006 года № 751-ЗТО «Об Областной целевой программе «Реформирование финансов Тульской области на 2006-2008 годы», в котором в полной мере реализуется комплексный подход к построению финансового законодательства области на основе создаваемой стройной финансовой системы области, включающей действующие на территории области институты федеральной финансовой системы, совокупность финансовых институтов области и муниципальных образований. Содержащиеся в программе меры коррелируются с намеченными на федеральном уровне мерами реформирования бюджетного процесса. Удачен раздел программы, в котором содержатся показатели экономической деятельности как результат внедрения названной программы.

Данная ситуация свидетельствует косвенным образом о нерешенности в целом бюджетно-налоговых проблем на федеральном уровне, об излишней централизации полномочий и денежных средств. По сути, вопросы межбюджетного характера стали важными для решения социально-экономических проблем населения и выявления перспектив развития области.

Вместе с тем законотворческая деятельность Тульской областной Думы в этой сфере имеет ряд недостатков. В частности, с большим опозданием принимаются законы области об исполнении бюджетов за определенный год. Это относится, например, к Закону Тульской области от 21 ноября 2005 года № 644-ЗТО «Об исполнении бюджета Тульской области за 2003 год». В целом как хроническую проблему следует выделить вопрос о своевременном отчете об исполнении бюджета области в законодательном органе области.

В ст. 44 Закона Тульской области от 29 декабря 2005 года № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год» установлено, что «в 2006 году субвенции и субсидии выделяются юридическим лицам в порядке, устанавливаемом администрацией области». В данном случае не указано, что общий порядок предоставления субвенций и субсидий определяется Бюджетным кодексом РФ. Тот же недостаток присутствует в Законе Тульской области от 31 декабря 2004 года № 500-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2005 год» (ст. 44).

Не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 6) редакция статьи 45 того же Закона Тульской области от 29 декабря 2005 года № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год», где речь идет о порядке выделения субсидии редакции газеты «Тульские известия». Следует признать некорректной формулировку ст. 55 вышеназванного Закона, в которой определено, что «Администрация области вправе производить в течение года финансирование программ и объектов за счет средств федерального бюджета с последующим уточнением параметров бюджета области на объем полученных средств». В данном случае следовало бы уточнить, о каких средствах федерального бюджета идет речь. Аналогичный недостаток присущ и ст. 59 того же Закона, где не уточнены субъекты, которым принадлежат указанные полномочия. Вместе с тем необходимо отметить, что подобные недостатки во многом обусловлены нечеткостью соответствующих положений в федеральных законах о федеральном бюджете на очередной год.

На состояние инвестиционной деятельности в Тульской области позитивное влияние оказывает Закон Тульской области от 10 апреля 1997 года № 46-ЗТО «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области», задачами которого являются обеспечение государственной поддержки инвестиционной деятельности и определение порядка ее оказания органами государственной власти области (ст. 2). Думается, для возможного использования в других субъектах Российской Федерации и на федеральном уровне следует признать факт включения в состав комиссии по конкурсному отбору инвестиционных проектов представителей областной Думы и органов исполнительной власти области на паритетной основе. Такой подход создает дополнительные гарантии для исключения коррупции при финансировании из бюджетов.

Являются эффективными целевые программы, финансируемые с участием бюджета области. К таковым, например, можно отнести Областную целевую программу по решению проблем инвалидности и инвалидов Тульской области на 2006 – 2010 годы, утвержденную Законом Тульской области от 11 января 2006 г. № 676-ЗТО.

К числу достаточно эффективных целевых программ относится Областная целевая программа по государственной поддержке малого предпринимательства в Тульской области,¹ реализация которой (наряду с другими факторами) дает результат в виде роста объема произведенной малыми предприятиями продукции до 40 процентов в год. В качестве положительного момента в ней можно выделить достаточно четкие критерии эффективности программы в виде роста количества рабочих мест, роста налоговых поступлений в бюджеты и др.

Вместе с тем названная программа имеет недостаток, который заключается в том, что ее разработчиком, заказчиком и основным исполнителем выступает департамент предпринимательства и потребительского рынка Тульской области. Он же осуществляет и общий контроль за выполнением программы. Неясной следует признать формулировку второго абзаца раздела 4 Программы о том, что «финансирование Программы осуществляется на долевых условиях за счет бюджетных ассигнований, согласованных объемов средств организаций инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, а также средств, привлеченных исполнителями Программы для ее реализации». О каких дополнительных ресурсах, помимо бюджетных средств, идет речь – неясно.

Неудачной также является терминология статьи 5 Закона Тульской области от 10 апреля 1997 года № 46-ЗТО «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области», в которой говорится о структуре областных инвестиционных программ. В частности, эти программы состоят из «некоммерческой» и «коммерческой» частей. С учетом содержащихся в тексте Закона разъяснений названных терминов, полагаем, было бы корректнее назвать их как имеющие социальный характер и как направленные на извлечение прибыли. В том же Законе нечетко определены критерии для получения средств из бюджетов на инвестиционные программы.

К числу позитивных способов воздействия на инвестиционную деятельность следует отнести Закон Тульской области от 16 августа 2005 года № 615-ЗТО «О льготном налогообложении при осуществлении инвестиционной деятельности на территории Тульской области», а также Закон Тульской области от 2 марта 2006 года № 682-ЗТО «О льготном налогообложении в 2006 году». В то же время отменен ряд законов, устанавливавших дополнительные льготы по федеральным налогам, поступающим в бюджет области.² В отличие от других субъектов РФ подобный резерв по повышению качества инвестиционной деятельности в Тульской области не используется.

Несмотря на то, что вступивший в силу с 1 января 2006 года Закон Тульской области от 11 ноября 2005 года № 639-ЗТО «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области» (далее – Закон области о межбюджетных отношениях) был принят уже после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в нем (ст. 3) не указан в качестве участника межбюджетных отношений один тип муниципального образования. Речь идет только о муниципальных районах и городских округах. Однако в п. 1 ст. 4 Закона области о межбюджетных отношениях указываются дотации из областного фонда финансовой поддержки поселений как одна из форм межбюджетных трансфертов; в ст. 15 того же Закона также указаны поселения как субъекты межбюджетных отношений.

В статье 3 Закона области о межбюджетных отношениях содержится перечень налоговых доходов, закрепляемых за бюджетами муниципальных образований, который не соответствует ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ. Особенно это касается доходных налоговых поступлений для поселенческих бюджетов. Не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации установление в Тульской области единых нормативов отчислений по налоговым доходам для муниципальных районов и городских округов в области (см. ст. 3 Закона области о межбюджетных отношениях и ст. 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Следует отметить, что содержание Закона области о межбюджетных отношениях в целом следует привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенно в части учета в бюджетных механизмах бюджетного статуса поселений.

Следует также отметить, что на областном уровне повторяется общий недостаток в части регулирования межбюджетных отношений, присущий федеральному законодательству. В частности, акцентирование внимания на межбюджетных трансфертах без учета правовых оснований поступления доходов в определенный бюджет порождает бюджетную зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих. Негативно сказывается на состоянии всей бюджетной системы Российской Федерации то обстоятельство, что она не сбалансирована по вертикали, т.е. не учитывается соблюдение пропорций при закреплении за бюджетами объема доходов в соответствии с объемами закрепленных расходов.

Не являются удачными положения, содержащиеся в Законе Тульской области от 29 декабря 2005 года № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год» и регулирующие межбюджетные отношения. Так, в статье 32 указанного Закона говорится о том, что в случае введения органами местного самоуправления на территории муниципального образования области налоговых льгот дотация из бюджета области уменьшается на сумму предоставленных льгот. При таком подходе органы местного самоуправления вообще не смогут воспользоваться имеющимся у них правом предоставлять налоговые льготы в целях активизации инвестиционной деятельности и решения других социально значимых задач на территории муниципального образования. Лучше было бы указать общепринятое в таких случаях правило о том, что «в случае предоставления налоговых льгот органами местного самоуправления для целей бюджетного регулирования берется за основу уровень доходов соответствующего местного бюджета без учета выпавших доходов в связи с предоставлением налоговых льгот».

В другом случае в п. 6 ст. 22 Закона Тульской области от 31 декабря 2004 года № 500-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2005 год» указывается порядок предоставления субсидий «на финансирование программы строек и объектов для областных государственных нужд по агропромышленному комплексу Тульской области – в сумме 31030,0 тыс. рублей». Если средства были предназначены действительно для областных нужд, то необходимо было их передавать в форме субвенции, режим которой в этом случае не нарушал бы прав органов местного самоуправления, поскольку режим субсидии предполагает использование части собственных средств на финансирование полномочий субъекта Российской Федерации.

В связи с новациями в Бюджетном кодексе Российской Федерации, которые заменили понятие «межбюджетные отношения» понятием «межбюджетные трансферты», по сути, все местные бюджеты стали подконтрольными, поскольку субъекты Российской Федерации получают указанные трансферты в различных формах. Между тем до введения действующего порядка подконтрольными были только те местные бюджеты, которые получали финансовую помощь. Доказательством этому является ст. 33 Закона Тульской области от 29 декабря 2005 года № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год», где установлен порядок проверки всех местных бюджетов – получателей трансфертов, как тех, кто получает финансовую помощь, так и тех, кто получает только субвенции на обеспечение наделяемых полномочий. Указанное обстоятельство следует квалифицировать как нарушение принципа самостоятельности бюджетов, а также свидетельство недостаточного учета правовых оснований для получения различных форм доходов в бюджет соответствующего уровня.

Имеются неясные формулировки в п. 8 ст. 2 Закона Тульской области от 15 мая 2006 года № 696-ЗТО «О бюджетных кредитах, предоставляемых из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований Тульской области», в котором установлено, что «средства, полученные муниципальным образованием области в качестве бюджетного кредита, расходуются исключительно на финансирование расходов, предусмотренных нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования области о бюджете муниципального образования области и Соглашением». Вместе с тем остается неясным, что может быть взято в качестве основы для расходования бюджетного кредита: бюджет муниципального образования или Соглашение. Кроме того, необходимо учитывать, что Соглашение не может содержать дополнительных условий в части целевого использования кредита.

В Законе Тульской области от 28 декабря 2004 года № 494-ЗТО «Об организации социальной защиты и социальном обслуживании населения в Тульской области» также имеются некоторые недоработки. Неясно, о каких целевых социальных фондах, из которых предполагается выделять средства на социальные нужды, идет речь. Если это целевые бюджетные фонды, определяемые в соответствии со ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то почему они упоминаются отдельно от бюджета. Если это внебюджетные фонды, то почему они так не именуются. Нельзя согласиться также с формулировкой такого источника финансирования, как «кредиты банков и средства других кредиторов».

Следует признать не вполне удачными отдельные положения Закона Тульской области от 25 июля 2005 года № 609-ЗТО «О ежемесячной доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области». В частности, в ст. 3 Закона указано, что финансирование расходов на выплату доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности, производится за счет средств соответствующих местных бюджетов. По сути, речь идет о распоряжении на областном уровне средствами местных бюджетов, что противоречит статьям 30 и 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации о самостоятельности бюджетов бюджетной системы. В тексте Закона (ст. 3) лучше было бы добавить, что «финансирование расходов на выплату доплаты к пенсии должны решать исключительно представительные органы местного самоуправления». Спорным является установленный Законом порядок перечисления доплаты из бюджетов как добавки к пенсии, в то время как пенсионный фонд имеет самостоятельные источники доходов.

Соответствуют Налоговому кодексу Российской Федерации законы Тульской области относительно налогов субъектов Российской Федерации. К ним, например, следует отнести: Закон Тульской области от 24 ноября 2003 года № 413-ЗТО «О ставках налога на игорный бизнес», Закон Тульской области от 24 ноября 2003 года № 414-ЗТО «О налоге на имущество организаций» и др. Особенно следует отметить как положительный момент то, что в текстах законов удалось избежать повторов с Налоговым кодексом Российской Федерации. То же самое можно сказать и о Законе Тульской области от 28 ноября 2002 года № 343-ЗТО «О транспортном налоге».

К числу повторяющихся недостатков законодательства области следует отнести то, что во многих случаях режим правового регулирования распространяется на муниципальные образования, что можно расценить как попытку подмены органов местного самоуправления.³

Выводы:

1. Особое внимание следует уделить созданию соответствующей материальной и финансовой базы для обеспечения самостоятельности местного самоуправления. Целесообразно установить практику избирательного выделения муниципальным образованиям финансовой помощи (не выделять абсолютно всем муниципальным образованиям, особенно донорам). Представляется более обоснованным увеличить для них объем собственных доходов.

2. Сдерживающими факторами развития всей бюджетной системы Российской Федерации, влияния ее на другие сферы являются отсутствие обоснованной концепции бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, а также отсутствие четких правил деления объема расходных обязательств и доходов между уровнями бюджетной системы с целью сбалансирования ее по вертикали. В результате допускаются неэффективное использование бюджетных средств как инструмента государственного управления, а также излишняя и неоправданная концентрация доходов на федеральном уровне бюджетной системы и дефицитность бюджетов регионального и местного уровней.

В связи с этим целесообразно поставить перед федеральным законодателем вопрос о принятии федерального закона «О развитии бюджетной системы Российской Федерации», в котором можно решить три основные проблемы:

– закрепление целей функционирования всей бюджетной системы, конкретизация объема и пропорций финансирования на различные сферы жизнедеятельности общества с целью сбалансированного и гарантированного финансирования мер по осуществлению функций государства;

– разграничение между уровнями бюджетной системы на пять лет объема расходных обязательств и доходов пропорционально закрепленным за уровнями публичной власти полномочиям;

– приведение форм и методов бюджетного регулирования в соответствие с конституционным статусом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с тем, чтобы иметь ясность в формах получаемых в каждый бюджет доходов в зависимости от юридических оснований, объема прав и обязанностей органов власти, их получающих.

Принятие такого закона способствовало бы повышению стабильности и равномерности развития всей бюджетной системы Российской Федерации, повышению заинтересованности населения и соответствующих органов власти регионального и местного уровней в увеличении доходности своих бюджетов.

3. Анализ федерального законодательства, а также законодательства Тульской области, в том числе Закона Тульской области от 31 октября 2005 года № 625-ЗТО «О прожиточном минимуме в Тульской области», свидетельствует об отсутствии учета медицинских критериев и показателей, на основе которых должен учитываться интегральный показатель прожиточного минимума. Представляется целесообразным выступить с законодательной инициативой о возвращении к показателю государственного минимального социального стандарта⁴, который не был реализован в предыдущие годы по причине дефицита федерального бюджета, но который в наиболее оптимальной форме отвечал задачам сохранения населения страны.

2.