Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии закон

Вид материалаЗакон
5. Развитие законодательства Тульской области о государственных и демократических институтах
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

5. Развитие законодательства Тульской области о государственных и демократических институтах


Данная сфера имеет большое значение для страны и области. К законодательству в сфере государственного устройства Тульской области относится, прежде всего, Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. № 265-ЗТО, состоящий из 11 глав. Уставом определены следующие направления регулирования:

– государственно-правовой статус Тульской области;

– экономическая и финансовая основы Тульской области;

– основы организации государственной власти Тульской области, местного самоуправления;

– порядок взаимоотношений областной Думы, губернатора области и администрации области;

– гарантии защиты интересов области, прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения ответственности органов государственной власти области и органов местного самоуправления.

Вместе с тем следует обратить внимание на положение в структуре Устава (Основного Закона) Тульской области вопросов об обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, которые нашли свое отражение только в главе 9 Устава. Подобное размещение столь важных конституционных положений в структуре Устава (Основного Закона) Тульской области не соответствует общей концепции федерального законодательства.

Остается пробел в законодательном закреплении правового статуса, порядка назначения (избрания), освобождения от должности и деятельности Уполномоченного по правам человека (ст. 54 Устава (Основного Закона) Тульской области).

Не принят Закон о статусе административного центра Тульской области (ст. 5 Устава (Основного Закона) Тульской области).

Представляется не вполне обоснованным наделение правом законодательной инициативы в областной Думе только одной общественной организации – Тульской федерации профсоюзов (ч. 1. ст.19 Устава (Основного Закона) Тульской области). Это ущемляет права других общественных организаций.

Несмотря на то, что Устав (Основной Закон) Тульской области устанавливает в качестве одной из форм народовластия референдум области, а ст. 18 (п. 3, подп. 3) Устава (Основного Закона) – полномочия областной Думы назначать референдум области, в течение длительного времени отсутствовало законодательство о референдуме области, что делало невозможным реализацию гражданами в данной форме права на участие в управлении делами области.

Развивалось законодательство в сфере регулирования правового статуса Тульской областной Думы и ее депутатов. Статус и полномочия Тульской областной Думы определяются Уставом (Основным Законом) Тульской области (ст. ст. 16-27). Статус депутата Тульской областной Думы определяется Законом Тульской области от 25 октября 2005 года № 620-ЗТО «О статусе депутата Тульской областной Думы». Вместе с тем статус помощника депутата Тульской областной Думы определяется постановлением областной Думы от 27 апреля 2006 года № 31/1314 «О Положении о помощнике депутата Тульской областной Думы». Учитывая, что статус помощника не является самостоятельным, производен от статуса депутата и деятельность помощника направлена на обеспечение полномочий депутата, представляется целесообразным круг вопросов, связанных со статусом помощника, закрепить в законе о статусе депутата (как это закреплено в федеральном законодательстве).

В рамках административной реформы развивается законодательство в сфере регулирования правового статуса органов государственной власти Тульской области. Принят ряд законов Тульской области: «О системе органов исполнительной власти и структуре администрации Тульской области», «О контрольной комиссии Тульской областной Думы» и другие.

Вместе с тем следует отметить, что законодательство Тульской области в указанной сфере схематично определяет правовое положение органов исполнительной власти. Принятые нормативные акты не конкретизируют правовое положение губернатора Тульской области как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, статус администрации области, не определяют особенностей правового положения видов органов исполнительной власти. Правовое регулирование организации и деятельности системы органов исполнительной власти осуществлено в недостаточной степени и здесь нужны новые решения.

Согласно Уставу (Основному Закону) Тульской области (ст. 33) структура и порядок формирования администрации области устанавливаются законом об администрации области. До настоящего времени такой закон не принят.

Кроме того, необходимо отметить, что статья 33 Устава (Основного Закона) Тульской области имеет внутреннюю несогласованность. Так, администрация области состоит из губернатора области, вице-губернатора, первого заместителя губернатора области – руководителя аппарата администрации области, заместителей губернатора области, руководителя органа по управлению государственным имуществом области и руководителя финансового органа. При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 33 Устава (Основного Закона) Тульской области администрация области слагает свои полномочия перед вступившим в должность лицом, наделенным полномочиями губернатора области, а также в случае принятия губернатором области решения о ее отставке. Вызывает сомнение, что администрация области, включая губернатора, может сложить свои полномочия перед новым губернатором, поскольку «старый» губернатор не слагает свои полномочия перед «новым» губернатором (особенно в том случае, если «старый» губернатор наделен полномочиями на новый срок, т.е. стал «новым» губернатором). Также вызывает сомнения возможность губернатора отправить в отставку всю администрацию, частью которой он сам является. По-видимому, в данных случаях речь в Уставе должна идти о конкретных должностных лицах администрации области.

Пробелом в законодательстве Тульской области является отсутствие нормативно-правового регулирования статусов отдельных органов исполнительной власти. Закон Тульской области «О системе органов исполнительной власти и структуре администрации Тульской области» нуждается в изменении в соответствии с федеральным законодательством. Потребуются дополнения, касающиеся более детального регулирования структуры администрации Тульской области, административных регламентов. Нуждаются в обновлении Положения об органах исполнительной власти Тульской области.

Законом Тульской области от 25 февраля 1999 года № 113-ЗТО (в ред. от 1 ноября 2005 года) «Об избирательной комиссии Тульской области» определяется правовое положение только одного государственного органа. Вместе с тем Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ. (в ред. от 25 июля 2006 года) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предполагает, что субъекты Российской Федерации своими законодательными актами могут закреплять статус не только избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, но и окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, а также избирательных комиссий муниципальных образований.

Представляется целесообразным принятие закона области, упорядочивающего порядок формирования и правовое положение не только избирательной комиссии области, но и иных избирательных комиссий. Это позволит разгрузить законодательные акты, регулирующие непосредственно порядок проведения выборов и референдумов.

В ходе реформы государственной службы законодательство Тульской области было приведено в соответствие с федеральным, а именно были приняты следующие законы Тульской области: от 31 октября 2005 года № 623-ЗТО (в ред. от 6 декабря 2006 года) «О государственной гражданской службе Тульской области»; от 31 октября 2005 года № 624-ЗТО «О реестре должностей государственной гражданской службы Тульской области»; от 28 декабря 2005 года № 661-ЗТО «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Тульской области»; от 25 июля 2005 года № 610-ЗТО «О пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Тульской области и муниципальным служащим в Тульской области»; от 4 июня 2001 года № 245-ЗТО (в ред. 10 июня 2006 года) «Об исчислении стажа государственной и муниципальной службы государственных и муниципальных служащих Тульской области»; от 24 января 2000 года № 169-ЗТО (в ред. 21 июля 2005 года) «Об аттестации муниципальных служащих Тульской области»; от 31 октября 2005 года № 622-ЗТО «Об оплате труда государственных гражданских служащих Тульской области».

Вместе с тем в законодательстве Тульской области не раскрыты положения, установленные Законом Тульской области от 31 октября 2005 года № 623-ЗТО (в ред. 6 декабря 2006 года) «О государственной гражданской службе Тульской области», а именно о правовом статусе, функциях и полномочиях органа по управлению государственной службой, о кадровом резерве на гражданской службе области и кадровом резерве в государственном органе субъекта Российской Федерации, об оплате труда работников государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы. Следует отметить, что в целях реализации направлений реформы государственной службы положительным будет являться разработка программы совершенствования системы государственной службы, а также методики исчисления оплаты труда государственных служащих исходя из результатов их деятельности.

В Закон Тульской области от 31 октября 2005 года № 624-ЗТО «О реестре должностей государственной гражданской службы Тульской области» целесообразно добавить положения следующего содержания: «Установить, что введение должностей гражданской службы, предусмотренных Реестром, производится в пределах утвержденных в установленном порядке предельной численности и фонда оплаты труда соответствующих государственных органов.

Введение должностей, не предусмотренных Реестром, не допускается.».

Интенсивно развивалось законодательство в сфере местного самоуправления. Анализ законодательства Тульской области о местном самоуправлении показывает, что в настоящее время оно в основном приведено в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В области принято 114 законов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Утратили силу Законы Тульской области «О местном самоуправлении в Тульской области», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Тульской области», «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Тульской области» и другие.

Законами области регулируются установление организации системы местного самоуправления и его органов, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, организация системы муниципальной службы.

Следует отметить, что в целях приведения законодательства Тульской области в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ были установлены основные положения, касающиеся выборов главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления. Была образована комиссия по местному самоуправлению Тульской областной Думы, решались вопросы установления численности представительных органов первого созыва вновь образованных в Тульской области муниципальных образований и сроков их полномочий, даты выборов в представительные органы и глав вновь образованных в Тульской области муниципальных образований.

Принят ряд нормативных правовых актов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а именно: по поддержке сельскохозяйственного производства, образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, государственной регистрации актов гражданского состояния, образованию и организации деятельности административных комиссий и рассмотрению дел по административным правонарушениям, организации оказания специализированной медицинской помощи (эндопротезирование).

За период с 2000 по 2005 год было принято более 70 законов об утверждении перечня объектов коммунально-бытового назначения, передаваемых из государственной собственности в собственность муниципальных образований, а также 9 законов об утверждении перечня объектов, принимаемых в государственную собственность из собственности муниципальных образований.

Законом Тульской области также определены дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации муниципального района (городского округа) и условия контракта для главы администрации муниципального района (городского округа) в части осуществления отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем представляется целесообразным принять закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вместо утратившего силу подобного закона. Кроме того, необходимо рассмотреть предложение о наделении органов местного самоуправления более широким кругом государственных полномочий в социальной сфере, как это практикуется в других субъектах РФ (в Ленинградской, Самарской областях), по предоставлению мер социальной поддержки в виде ежемесячных денежных выплат ветеранам труда, труженикам тыла, жертвам политических репрессий; по предоставлению мер социальной поддержки семьям с детьми, проживающим в Тульской области, в виде выплат ежемесячных пособий на детей и единовременных пособий при рождении ребенка; по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в Тульской области в виде денежных выплат (социальные пособия, единовременные выплаты, в том числе материальная помощь на погребение) и в натуральной форме (топливо, продукты питания, одежда, обувь и другие виды натуральной помощи); по предоставлению единовременной выплаты лицам, зарегистрированным по месту жительства в Тульской области и состоящим в браке 50 и 60 лет; по предоставлению мер социальной поддержки пенсионерам, а также гражданам, получающим ежемесячную денежную выплату из федерального бюджета и (или) бюджета Тульской области по оплате проезда в автомобильном транспорте общего и пригородного сообщения Тульской области, а также в железнодорожном транспорте пригородного сообщения по территории Тульской области; по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам труда и жертвам политических репрессий; по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам бюджетной сферы, работающим и проживающим в сельской местности, в виде ежемесячных денежных компенсаций; по организации социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, семей, имеющих детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, безнадзорных детей, детей с ограниченными возможностями, граждан без определенного места жительства и граждан, вернувшихся из мест лишения свободы, имеющих последнюю регистрацию в Тульской области.

Следует отметить, что остается пробел в законодательстве Тульской области по вопросу определения порядка проведения конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в Тульской области.

Тенденцией развития законодательства области о местном самоуправлении является то, что большая часть законов содержит решения однократного применения. Так, из числа указанных законов 26 – о переименовании муниципальных образований и установлении их границ, 54 закона – о передаче объектов жилищного и коммунально-бытового назначения из собственности области в собственность муниципальных образований, 3 закона – о признании утратившими силу законов Тульской области в сфере местного самоуправления.

Вновь принятые законодательные акты отличались не вполне удовлетворительным технико-юридическим качеством, о чем свидетельствуют акты прокурорского реагирования, внесенные на эти законы, с целью устранения их противоречия федеральному законодательству о местном самоуправлении. Закон Тульской области от 29 ноября 2005 года № 650-ЗТО «О порядке решения на территории Тульской области вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период» (вступил в силу с 1 января 2006 г.) в настоящее время утратил силу. Причиной этого послужило отсутствие в нем обоснованного подхода к определению объема полномочий вновь образованных муниципальных образований. Вопросы, связанные с разграничением полномочий, предполагается решать в индивидуальном порядке – на основе соглашений, заключаемых между муниципальным районом и входящим в его состав поселением. Однако такой порядок решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий в отсутствие единого подхода, определенного законом области, может вызвать принятие произвольных, не основанных на Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решений и, соответственно, судебные споры.

Следует уделять большое внимание демократическим аспектам государственного управления. Привлечение граждан к управлению государственными и общественными делами возможно в форме организации публичных слушаний. В соответствии со ст. 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такие слушания должны проводиться по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. Однако федеральное законодательство не устанавливает порядок проведения такого рода слушаний. Порядок проведения публичных слушаний может быть регламентирован законодательным актом, устанавливающим правовой статус законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, или специальным законодательным актом.

Положительным можно назвать опыт муниципального образования город Тула, в котором существует данный институт, а также действует специальный нормативный правовой акт – Положение «О депутатских публичных слушаниях», утвержденное решением Тульской городской Думы, которое предусматривает заблаговременное оповещение граждан о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях граждан, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Одним из предложений можно считать нормативное закрепление перечня вопросов, которые могут быть предметом публичных слушаний.

Получило развитие законодательство Тульской области, регулирующее вопросы организации и функционирования общественных объединений. Важной формой привлечения граждан к рассмотрению государственных вопросов является организация консультативных и иных общественных органов (при губернаторе области или областной Думе). В этой связи интересным представляется опыт организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Своего рода прообраз «общественной палаты» уже существует в Тульской области в форме Губернаторского совета – совещательного органа при губернаторе Тульской области, куда помимо должностных лиц органов государственной власти входят и представители общественных организаций – президент Тульского областного Союза работодателей, председатель Тульской федерации профсоюзов, председатель областного Совета Тульского регионального отделения Всероссийской общественной организации ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, а также представители Совета муниципальных образований Тульской области. Однако существенным недостатком такого органа является недостаточно демократичный порядок его формирования.

В настоящее время ряд молодежных общественных организаций в Тульской области (в частности, территориальное подразделение Всероссийской общественной организации «Молодая Гвардия Единой России») инициируют принятие закона Тульской области «О молодежном парламенте в Тульской области». Такой закон, определяющий статус молодежного парламента как коллегиального, совещательного и консультативного органа при областной Думе по вопросам молодежной политики области, может быть принят. Потребуется решение проблем материального и финансового обеспечения данного органа.

Законодательством Тульской области урегулированы лишь отдельные стороны взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с общественными объединениями. Так, Законом Тульской области от 26 июня 2000 года № 188-ЗТО (в ред. от 7 декабря 2005 года) «О государственной молодежной политике в Тульской области» урегулирован порядок взаимодействия органов государственной власти и молодежных (детских) организаций, в том числе формы и порядок государственной поддержки.

Вместе с тем государственная поддержка оказывалась и иным общественным организациям (см. распоряжение губернатора Тульской области от 5 января 2001 года № 9-Р «Об оказании финансовой помощи Тульскому областному отделению общественной организации «Союз женщин России»; постановление губернатора Тульской области от 11 марта 1997 года № 106 (в ред. от 1 февраля 2000 года) «О мерах по поддержке общественного объединения «Тульская областная оборонная спортивно-техническая организация»). Предполагается, что если оказывается государственная поддержка (в том числе и финансовая помощь) общественным организациям, то порядок ее оказания следует унифицировать, чтобы не возникали вопросы о неоправданных преимуществах в отношении той или иной общественной организации. Например, следует законодательно урегулировать предоставление материальной поддержки общественным организациям. Установить, в какой сфере общественной жизни должна работать организация, для того чтобы получить государственную поддержку (например, социальная и правовая помощь лицам, нуждающимся в социальной и правовой защите), правовое образование, защита прав человека; охрана здоровья граждан и окружающей природной среды; охрана памятников истории и культуры, сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей). Возможно также оказание государственной поддержки в форме грантов на конкурсной основе.

Постановление губернатора Тульской области от 12 декабря 1997 года № 402 «О взаимодействии администрации Тульской области с Тульской федерацией профсоюзов по реализации в Тульской области Закона Российской Федерации «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» регламентирует порядок привлечения профессиональных союзов к решению вопросов, находящихся в компетенции органов исполнительной власти Тульской области (в том числе при подготовке нормативно-правовых актов, затрагивающих социально-экономические права граждан; участие в контроле за целевым использованием бюджетных средств на финансирование выплаты зарплаты и социальных пособий; предоставление информации по социально-трудовым и экономическим вопросам). Однако, как отмечалось выше, для обеспечения привлечения граждан к решению государственных вопросов подобные права следует предоставлять не одной общественной организации, а всему их спектру, существующему на территории Тульской области.

В связи с этим положительным является опыт муниципального образования город Тула, где создан Тульский городской консультативный Совет общественных организаций как совещательный орган, объединяющий по принципу прямого делегирования представителей общественных организаций, действующих на территории города, с целью консолидации их сил, взаимной информации, координации действий и взаимопомощи по защите социально-экономических прав и интересов общественных организаций и их членов. Актом, учреждающим такой орган, является постановление Главы города Тулы от 26 февраля 1998 года № 263 «О создании консультативного совета общественных организаций г. Тулы».

Что касается регулирования вопросов об обращениях граждан, то следует отметить, что утратил силу Закон Тульской области от 15 сентября 1995 года № 13-ЗТО «О порядке рассмотрения обращений граждан в Тульской области». Причиной для принятия соответствующего Закона Тульской области послужило вступление в силу Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».

Однако в соответствии со ст. 3 (ч. 2) указанного выше Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. Областной законодатель несколько поторопился, признав утратившим юридическую силу закон области, не только не противоречащий федеральному законодательству, но и устанавливающий дополнительные гарантии прав граждан.

Активно развивается законодательство в сфере государственной и муниципальной службы, местного самоуправления при слабом, незначительном развитии механизмов гражданского общества, создания и укрепления институтов общественного контроля, взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления и гражданами. В современных условиях для преодоления отчуждения между государственной властью и гражданами необходимо более активное использование демократических институтов, обеспечивающих включение граждан в деятельность государственной администрации. Информированность граждан о деятельности органов государственной власти Тульской области недостаточно полная, портал органов исполнительной власти Тульской области практически не содержит правовой информации для информирования граждан, слабо развита сеть интернет-ресурсов органов местного самоуправления. Кроме того, следует систематически обновлять портал органов государственной власти Тульской области, так как материал, помещенный на портале, в некоторых случаях носит устаревший характер (2003 – 2005 гг.).

Принятие этих мер будет способствовать более эффективной реализации законов, расширению участия граждан в обсуждении и принятии законов, в контроле за их выполнением.