Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии закон

Вид материалаЗакон
6. О системе законодательства Тульской области и организации законодательной деятельности областной Думы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

6. О системе законодательства Тульской области и организации законодательной деятельности областной Думы



Одним из направлений работы областной Думы как органа законодательной власти является реализация права законодательной инициативы в Государственной Думе Российской Федерации, предоставленное Конституцией Российской Федерации.

В основном, используется такая форма, как внесение изменений в действующие законы, тогда как возможны и инициатива о принятии нового закона, и предложения о признании федеральных законов утратившими силу.

Хотя законодательные органы субъектов Российской Федерации занимают второе место после депутатов Государственной Думы по числу внесенных законопроектов (29,77 процента), в то же время по числу принятых законов (3,36 процента) имеют самый низкий показатель. Среди причин такого положения дел следует отметить и недостаточно качественную подготовку таких инициатив (основная причина отклонения или снятия с рассмотрения законопроектов – невыполнение требований Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы).

В результате этого не в полной мере учитываются мнения субъектов Российской Федерации в законодательном процессе, что приводит к избыточной унификации федерального законодательства, игнорированию федеральными законами региональных особенностей. Потенциал законодательных инициатив субъектов Российской Федерации не востребован. Для этого в настоящее время необходимо использовать такую форму, как консолидация законодательных предложений законодательных органов нескольких субъектов Российской Федерации, в том числе в рамках федеральных округов. Под этим понимается коллективное внесение законодательной инициативы от группы субъектов Российской Федерации, в результате чего следует ожидать повышения обоснованности законопроекта.5 Такие предложения неоднократно звучали на заседаниях Совета законодателей Центрального федерального округа и его президиума. Тульской областной Думе следует активизировать участие в этой работе (при этом необходимо закрепить организацию такой деятельности как в нормативных документах о работе аппарата Тульской областной Думы, так и в ее регламенте). При внесении консолидированной инициативы представляется целесообразным выбирать «головной» субъект Российской Федерации для сопровождения законопроекта, вносимого от имени нескольких субъектов Российской Федерации. Кроме того, такой законопроект может быть внесен через Совет Федерации, предварительно обсужден на заседании Совета законодателей или его президиума.

Следует отметить, что определенная база для интенсификации работы в этом направлении в области имеется. Аппаратом областной Думы налажены четкие связи с законодательными органами власти других субъектов Российской Федерации, ведется весьма интенсивная работа по анализу их законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Современный этап развития российской государственности диктует необходимость активного использования имеющегося потенциала и новых форм.

Поскольку среди системных проектов, осуществляемых под эгидой Совета Федерации, особое место принадлежит Совету по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – Совет законодателей), постольку деятельность Совета законодателей может и должна получить импульсы к дальнейшему развитию. Совет законодателей может обрести более четкие контуры, его решения могут получить новое звучание, его заседания могут стать событием в политической и правовой жизни России.

Существенными для областной Думы являются законопроекты, предусматривающие внесение изменений в действующие законы в целях разрешения компетенционных коллизий между уровнями власти, возникающих в связи с интенсивно проходящим процессом разграничения полномочий. Необходимо отметить, что в связи с высокими темпами разработки проектов законов в Правительстве Российской Федерации и дефицитом времени, отводимого на законодательный процесс, реализация права законодательной инициативы в процессе подготовки законопроектов ко второму чтению весьма затруднена. Между тем зачастую такое участие вызывается необходимостью оперативного разрешения разногласий между регионом и федеральными органами исполнительной власти по решению тех или иных приоритетных проблем регионального и федерального уровня.

Очевидно, что регламентные нормы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по существу выходят за рамки процедурных положений и оказывают существенное влияние на природу реализации права законодательной инициативы. Это воспринимается негативно не только в Тульской области, но и во многих субъектах Российской Федерации.

Законодательство Тульской области неоднородно. Следует признать, что в областной Думе нет системного подхода к работе по моделированию регионального законодательства. Между тем система регионального законодательства – это дополнительный ресурс стратегического развития. И она должна охватывать все отрасли законодательства согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации. Если законодательство обосновано, то оно не требует частых изменений, стабилизирует экономику региона и создает условия для планирования стратегии социально-экономического развития территории.

Следствием отсутствия должной системности являются весьма широкая вариативность законодательных решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования. Необходимо заметить, что причиной этого во многом является недостаточное внимание к целенаправленной работе по систематизации действующего законодательства Тульской области.

Нормативно не закреплены обязанности по систематизации ни за одним из органов. Такой нормы нет ни в Регламенте Тульской областной Думы, ни в постановлении Тульской областной Думы от 27.04.2006 № 31/1316 «О Положении об аппарате Тульской областной Думы» (в разделе II «Основные функции аппарата Думы»).

Безусловно, в соответствии с постановлением Тульской областной Думы от 22.12.2005 № 27/1091 «О реестре законов Тульской области» и Инструкцией о работе с документами в Тульской областной Думе работа по ведению учета актов областной Думы ведется надлежащим образом. Однако ведение учета, по существу журнального (несмотря на дублирование бумажной формы Реестра в электронной виде), не обеспечивает поддержание нормативного массива области в контрольном состоянии, и его результаты невозможно использовать для целей систематизации или для поиска действующей правовой нормы. При конструировании электронной оболочки Реестра его возможное использование для целей систематизации законодательства Тульской области недостаточно учитывалось. Это приводит к тому, что нормативный массив всего законодательства разобщен, для целей законотворчества весьма неудобно иметь отдельно базы актов исполнительной власти и части правовых актов муниципальных образований отдельно от законодательной базы, которые предметно – информационно несовместимы.

Для правоприменителей этот вопрос решается с помощью коммерческого продукта – базы «Консультант Плюс» (примечательно, что организационными нормами предусмотрена обязанность передачи в нее оформленного закона еще до его опубликования – п. 12.10 Инструкции о работе с документами в Тульской областной Думе). Однако для целей обеспечения надлежащего качества нормативных правовых актов области необходимо провести более организационно-содержательную работу по обеспечению поддержания всего массива нормативных источников области в контрольном состоянии, доступном для любых органов власти и структур федеральных органов власти, действующих в области. Базой для подобной работы могут служить уже заключенные органами власти Тульской области соглашения об информационном взаимодействии.

Положительным является наличие Закона Тульской области от 14 декабря 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» и достаточно функционального Регламента Тульской областной Думы, где закреплены процедуры подготовки законопроекта и требования к различным стадиям законотворчества. Хотя определенная работа по повышению технико-юридического качества законов и проделана (усилено взаимодействие аппаратов законодательной и исполнительной власти, проведены научно-практические семинары по этой тематике), безусловно, остаются проблемы, нуждающиеся в более пристальном внимании. Это и проблемы соблюдения правил и приемов законодательной техники при подготовке текста законопроекта, это и усиление внимания к надлежащей организации самого законодательного процесса. В целях совершенствования работы над первичным текстом законопроектов необходимо привести в соответствие с новыми реалиями Регламент областной Думы и Инструкцию о работе с документами, где бы нашел отражение весь наработанный в аппарате областной Думы опыт обеспечения законотворческой деятельности. Проблемой остается присутствие во многих законах излишнего количества отсылочных норм к действующему федеральному законодательству.

Несмотря на четкую нормативную регламентацию, в ст. 22 Закона Тульской области от 14 декабря ноября 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» по-прежнему неоднозначно формулируются нормы, регулирующие время вступления законов в силу. Действующая редакция ст. 22 устанавливает, что «закон области вступает в силу со дня его официального опубликования, если иной, более поздний, срок не указан в тексте закона». Однако понимания необходимости единообразия установления срока вступления в силу закона области при подготовке законов по-прежнему нет. В законодательстве Тульской области встречаются разнообразные варианты, зачастую имеющие неоднозначное толкование и не обеспечивающие единого понимания начала действия закона Тульской области для субъектов права.

Недостатки встречаются, когда в акте устанавливается «более поздний» срок. Чаще всего в законодательстве встречается формулировка «по истечении десяти дней после дня его официального опубликования». Однако вторая по частоте употребления формулировка – «через десять дней после его официального опубликования», устанавливая по длительности тот же срок, определяет иной порядок подсчета.

Когда же требуется индивидуальный подход к установлению момента вступления нормативного правового акта в силу, наблюдаются погрешности в использовании правил юридической техники. Так, употребление предлога «с (со)» вместо нормативно закрепленного «после», например, «по истечении 30 дней со дня его официального опубликования (ст. 2 Закона Тульской области от 14 июля 2006 года № 723-ЗТО «О внесении изменений в Закон Тульской области «О статусе депутата Тульской Областной Думы»), предлагает еще один вариант подсчета срока, когда в указанный срок может быть включен день опубликования. Иногда устанавливается более ранний срок, хотя ст. 22 Закона Тульской области «О законах области» разрешает устанавливать лишь более поздний. Так, ст.9 п.1 Закона Тульской области № 660-ЗТО «О системе оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в Тульской области», принятого областной Думой 22 декабря 2005 года, предусматривает, что Закон «вступает в силу с 1 января 2006 года», хотя он был опубликован в «Тульских известиях» 29 декабря 2005 года. Имеют место случаи, когда нормам законов Тульской области придается обратная сила. Так, действие Закона Тульской области №  704-ЗТО «О признании утратившим силу Закона Тульской области «О начальном профессиональном образовании», принятого 27 апреля 2006 года, «распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года». Также действие Закона Тульской области № 739-ЗТО «О региональных стандартах нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий и оказания мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи», принятого 21 сентября 2006 года, «распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года». Закон № 717-ЗТО Тульской области «О внесении изменения в статью 3 Закона Тульской области «О размерах и условиях выплаты стипендий студентам и учащимся образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования, обучающимся по очной форме в образовательных учреждениях, находящихся в ведении Тульской области», принятый 22 июня 2006 года, распространяет свое действие на «правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года».

Полезно было бы принять конкретные правила использования юридической техники.

Следует обратить внимание на то, что реализация такой стадии законотворчества, как обнародование закона, пока не отвечает современным требованиям. Ни ее нормативно-правовое закрепление, ни ее организационно-финансовое обеспечение на сегодняшний день не обеспечивают достижения целей этой стадии. Законы области четко и вовремя публикуются в нормативно закрепленных источниках – газете и журнале. Однако тираж этих изданий («Тульские известия» – 5805 экз., «Вестник Тульской областной Думы» – 420 экз.) не обеспечивает цели – доведение до сведения населения принятых областной Думой норм права.

Для закона как формы права важна связь со всеми субъектами, на которые направлено его действие. Опубликование в газете, которую подписывает или покупает не всякий гражданин или даже не все учреждения, организации или фирмы, уже не отвечает сложившимся на правовом пространстве Российской Федерации тенденциям. Целесообразно развивать иные формы оповещения населения. При организации этой работы необходимо использовать опыт других субъектов Российской Федерации по организации более широкой доступности правовой информации (в рамках действующей Федеральной целевой программы, в том числе: обнародование в средствах массовой информации, развитие центров правовой информации, участие сельских библиотек и муниципальных образований, организация широкого доступа населения к электронной версии реестров законов).

Сложившаяся практика показала избыточность отдельных требований в нормах, регулирующих оформление законов Тульской области. Так, ст. 20 Устава (Основного Закона) Тульской области предусмотрено, что областная Дума принимает такие отдельные виды правовых актов, как Устав (Основной Закон) Тульской области, законы области и постановления. Однако на практике (что нашло отражение в Законе Тульской области от 14 декабря 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» и Инструкции по работе с документами в Тульской областной Думе) при опубликовании и технико-юридическом оформлении учета принятого Тульской областной Думой закона Тульской области дается указание на постановление Тульской областной Думы о принятии этого закона. Хотя подобный документ носит вспомогательный характер (фиксируя юридический факт голосования), он является самостоятельным актом Тульской областной Думы более низкой юридической силы. Указание на постановление при опубликовании закона Тульской области формирует у субъектов права ложное мнение, что закон принят путем издания постановления, что нивелирует его высшую юридическую силу, а учет одновременно двух актов как одного не ведет к достижению какого-либо юридически значимого результата.

Опыт работы Тульской областной Думы показывает, что из всех субъектов, которым ст. 19 Устава (Основного Закона) Тульской области предоставлено право законодательной инициативы, этим правом пользуются не все. За время работы лишь единичные законопроекты поступили от прокурора области, избирательной комиссии области, общественной организации «Тульская федерация профсоюзов». Это связано с тем, что эти органы несут в механизме осуществления государственной власти иные функции, а общественная организация предпочитает иные формы достижения своих интересов. Такое избыточное регулирование не нашло практического выражения. А обеспечение участия объединений граждан в законодательном процессе возможно иными формами. Необходимо активизировать в этой сфере участие органов местного самоуправления.

На современном этапе развития российской государственности необходимо обратить внимание на развитие обоснованного планирования законотворческой деятельности, которое должно осуществляться с использованием уже имеющихся механизмов. Так, в соответствии со ст. 18 п. 2-1 Устава (Основного Закона) Тульской области областная Дума утверждает областные целевые программы (и их принято более 40), однако необходимо усилить взаимосвязь между законами области и этими областными целевыми программами. Прогнозирование законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации есть неотъемлемая часть перспективного планирования на основе плана (комплексной программы) социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Отсутствие перспективного планирования нормотворчества (в том числе законотворчества) на основе планов и комплексных программ социально-экономического развития ведет к неиспользованию в законотворческой деятельности такого важного элемента, как прогнозирование. Закон Тульской области от 10 сентября 1998 года № 91-ЗТО (в ред. от 18.02.1999) «Об областных целевых программах» связывает такие программы при планировании деятельности только с принятием закона области о бюджете области на предстоящий год (ст. 11). При этом на основе некоторых законов приняты программы, на основе одних – несколько, на основе других – ни одной. Возможно, в свете интенсивной работы по национальным проектам целесообразно вернуться к имеющемуся опыту работы – планирование законотворчества не только на год, но и на более краткий срок.

В целях текущего планирования работы и для обеспечения качественной работы над текстом законопроекта целесообразно нормативно зафиксировать срок для внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы как срок, фиксирующий временной интервал до заседания Думы. Этот срок должен быть достаточным для надлежащей организации работы над текстом законопроекта, для его рассмотрения профильным комитетом и проведения необходимых экспертиз. Пока Законом области «О законах области» регулируются лишь перспективные сроки, по истечении которых должны быть произведены те или иные процедуры при работе над уже внесенными законопроектами, но время, оставшееся на такую деятельность после законодательной инициативы, весьма разнится для каждого закона и в каждом отдельном случае.

Представляется, что отмеченные нарушения в использовании правил и приемов юридической техники не способствуют стабильности системы законодательства Тульской области.