Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43
| Вид материала | Документы |
- Закон україни про адміністративно-територіальний устрій України, 286.08kb.
- Методичні рекомендації "Правове регулювання надання відпусток працівникам" Полтава, 306.32kb.
- Підтримуючи курс України на інтеграцію в Європейський Союз, 39.71kb.
- Загальна характеристика роботи Актуальність теми дослідження, 646.37kb.
- Тема. Система нетарифного регулювання план, 384.38kb.
- Постанова Правління Національного банку України від 30 квітня 2009 року n 259 Зареєстровано, 346.95kb.
- План Організаційна структура управління зовнішньоекономічною діяльністю в Україні., 64.68kb.
- Г. С. Сковороди юридичний факультет Процевський В. О. Лукь’янчиков О. М. «Правове регулювання, 378.25kb.
- Закон україни про Національну комісію регулювання транспорту України, 113.94kb.
- Наталії Михайлівни «Регулювання розвитку аквакультури у штучних водоймах України», 138.8kb.
3.2Принципи передової практики в наданні універсальних послуг
Стимулювання універсальних послуг та пов’язані зобов’язання для досягнення елементів відповідної політики вимагають відповіді на чотирі важливі запитання:
- що має бути включено до зобов’язань? (питання визначення);
- хто маю виконувати зобов’язання? (питання розподілу);
- яка вартість надання зобов’язання? (питання вартості); та
- хто має платити за надання зобов’язань? (питання фінансування).
Відповіді на ці запитання є ключовими для розвитку системи яка заохочує розвиток доступу/послуг по всій країні.
3.2.1Що включати до універсальних зобов’язань?
Перший крок у визначенні політики універсальних зобов’язань вимагає точного визначення завдань які мають бути досягнені, в термінах розбудови мережі та мінімального набору послуг що потрібно надавати. Це визначення повинно бути зроблене у спосіб, який не перешкоджає досягненню завдань універсальних послуг у найбільш ефективний спосіб (тобто має дотримуватись принципу технологічної нейтральності).
Щоб завдання були змістовними, а не просто політичними деклараціями, визначення завдань повинно базуватися на реалістичних прогнозах розвитку існуючих комунікаційних мереж. Таким чином, відповідь на питання визначення повинна даватись разом з відповіддю на питання розподілу та фінансування.
В міжнародній практиці, універсальні завдання як правило відносяться до однієї з двох категорій:
- завдання універсальних послуг, або
- завдання універсального доступу.
Політика універсальних послуг фокусується на сприянні загальній доступності під’єднань індивідуальних домогосподарств до телекомунікаційних мереж загального користування. Завдання під’єднання всіх, або майже всіх, домогосподарств до телекомунікаційних мереж загального користування як правило позначається як «Зобов’язання Універсальних Послуг» (ЗУП). Універсальні Послуги є практичним завданням політики в багатьох індустріалізованих країнах, але не є економічно можливим в більшості країн що розвиваються, де більш реалістичним завданням може бути Універсальний Доступ.
Універсальний доступ позначає ситуацію де кожна людина має реалістичну можливість доступу до громадського терміналу з відповідними послугами. Універсальний Доступ може надаватися за допомогою телефонів-автоматів, громадських телефонних пунктів, телебутіків, громадських терміналів доступу до інтернет та інших подібних засобів.
Хоча це не зазначено прямо в наведених вище визначеннях, завдання політики Універсальних Послуг як правило включають як свою частину завдання Універсального Доступу. Зокрема, надання послуг бродбенд як правило вважається завданням універсального доступу, тобто населення може бути забезпечено реалістичними засобами доступу до послуг бродбенд в школах, приміщенням місцевої влади чи громадських центрах, але від операторів звичайно не вимагається надавати послуги бродбенд кожному окремому домогосподарству.
Точне визначення завдань послуг та/або доступу вимагає розуміння:
- поточного стану існуючих телекомунікаційних мереж та надання послуг в різних районах країни; і
- потреб та вимог споживачів.
3.2.2Хто повинен виконувати універсальні зобов’язання?
Вибір оператора (чи операторів) які будуть надавати універсальні послуги вимагає вибору тих операторів які можуть надавати включені в зобов’язання послуги в найбільш ефективний спосіб.
Історично, питання розподілу в більшості країн вирішувалось шляхом покладення зобов’язання надавати універсальні послуги на домінуючого фіксованого оператора. На час формалізації зобов’язання домінуючі оператори в багатьох розвинених країнах мали добре розвинені мережі з універсальним чи квазі-універсальним покриттям. Тому вибір домінуючих операторів був природнім рішенням за тих обставин. Ці міркування також можуть застосовуватись в країнах з менш розвиненими мережами для надання універсальних послуг в районах, де мережа вже існує і домінуючий оператор вважається ефективним у наданні послуг.
Разом з тим, ситуація є радикально відмінною в країнах де:
- існуюча мережа домінуючого оператора не є повністю розвиненою;
- домінуючий оператор може бути менш ефективним у наданні послуг ніж деякі інші оператори; та
- існують альтернативні технології які потенційно можуть дозволяти надавати універсальний доступ/послуги з меншими затратами. Це є особливо важливим в ситуаціях де ще не існує мережі домінуючого фіксованого оператора.
Ці міркування роблять вибір оператора що виконуватиме універсальні зобов’язання (а також вибор механізму фінансування таких зобов’язань) радикально відмінними в західно-європейських країнах та інших країнах з менш розвиненими мережами. Через ці міркування, міжнародна передова практика зміщується до використання конкурентного тендерного процесу для визначення найефективнішого оператора (або комбінації операторів) які виконуватимуть універсальні зобов’язання. Оскільки завданням тендерного процесу є визначення наефективнішого оператора з надання послуг що включені до зобов’язання, конкурентний тендерний процес повинен обов’язково базуватися на принципі технологічної нейтральності. Застосування принципу технологічної нейтральності гарантує що розвиток різних технологій не буде пригнічуватись процесом вибору який сприяє якійсь конкретній технології.
В цій системі, оператор подає пропозицію надавати включені в зобов’язання послуги, включаючи їх якість, часові рамки і т.п., разом з мінімальною субсидією яку він потребує для надання таких послуг за визначених умов. Мінімальна субсидія є мірою ефективності оператора, тобто найефективніший оператор буде готовий виконувати те саме зобов’язання з найменшою субсидією. Ця система дозволяє уряду і регулятору вирішити одну з неуникних проблем регулювання, тобто проблему асиметричної інформації. Ніхто не знає справжню собівартість надання телекомунікаційних послуг з використанням різних технологій, в різних географічних районах та інших умовах краще ніж самі телекомунікаційні оператори. Конкурентний тендерний процес змушує операторів відкривати регулятору свої кращі оцінки такої собівартості.
Така система була успішно застосована в Чілі та Перу, котрі суттєво збільшили надання універсальних послуг через цей механізм. Чілі та Перу є піонерами в застосуванні таких механізмів, проте їх успіх заохочує інші країни спробувати цей метод. В кількох ситуаціях, конкурентний процес в Чілі та Перу призвів до вибору операторів які були готові надавати відповідні послуги взагалі без жодної субсидії.
Важливим міркуванням у дизайні тендерного процесу є те що коли такий процес організується, він повинен дозволяти учасникам подавати заявки на різні комбінації географічних районів та/або різні комбінації послуг з різними розмірами очікуваної субсидії. Це тому що часто може існувати синергія між наданням послуг в різних районах чи одночасно по різних комбінаціях районів і послуг. Конкурентний процес вимагатиме вибору одного або комбінації кількох операторів, які більш ефективно досягають визначених завдань. В Польщі, де був встановлений тендерний процес, цей принцип передової практики не було застосовано. Тендерний процес в Польщі на даний час вказує, що визначені компанії повинні надавати всі компоненти універсальних послуг. Це обмежує здатність альтернативних операторів брати участь в тендерному процесі, оскільки вони можуть мати складнощі чи взагалі не могти надавати всі компоненти універсальних послуг, навіть якщо для них було б ефективно виконувати універсальне зобов’язання по окремих послугах чи територіях.
| Вкладка 5: Конкурентний тендерний процес в Перу45 OSPITEL, регулятор телекомунікаційного сектора в Перу, організував конкурентну тендерну процедуру для фінансування свого фонду універсального доступу FITEL у спосіб що прямо визнає і дозволяє враховувати можливі економії від масштабу операцій (тобто можливості платити меншу субсидію якщо один оператор може обслуговувати два чи три проекти з загальною вартістю меншою ніж якби ці проекти обслуговувались різними операторами поодинці). Для досягнення цієї мети, OSPITEL організував систему яка дозволяє учасникам тендеру подавати заявки одночасно на будь-яку комбінацію з трьох різних проектів (наприклад, розташованих у суміжних районах). Таблиця нижче подає конкретний приклад щоб проілюструвати цей процес. Цей приклад припускає що існує три проекти (1, 2 і 3) та три учасники (A, B, і C).
Процес оцінки заявок складається з двох кроків. Крок 1. Визначити розміри мінімальної субсидії заявленої для кожного проекта та комбінацій проектів. Min (Проект 1) = 80 (учасник B) Min (Проект 2) = 45 (учасник С) Min (Проект 3) = 50 (учасник A) Min (Проекти 1 і 2) = 120 (учасник B) Min (Проекти 1 і 3) = 130 (учасники A і C) Min (Проекти 2 і 3) = 100 (учасник B) Min (Проекти 1, 2 і 3) = 180 (учасник B) Крок 2. Порівняти мінімальні заявлені розміри, цього разу для всіх трьох проектів базуючись на наступних можливих комбінаціях: (1) Sum (Min(Пр 1) + Min (Пр 2) + Min (Пр 3)) = 175; (2) Sum (Min (Пр 1) + Min (Пр 2&3)) = 180; (3) Sum (Min (Пр 2) + Min (Пр 1&3)) = 175; (4) Sum (Min (Пр 3) + Min (Пр 1&2)) = 170; (5) Min (Пр 1, 2 and 3) = 180. З цього порівняння слідує що найменша загальна субсидія досягається в комбінації (4), і переможцями будуть учасник A для проекту 3 з заявкою 50 та учасник B для проектів 1 і 2 разом, з заявкою 120. На практиці, наприклад, в тендерному процесі що був проведений FITEL у грудні 1999, компанія-переможець зробила спільну заявку на всі три проекти з загальною сумою USD 10.99 мільйонів. Ця заявка була суттєво нижчою за максимальну можливу субсидію в USD 50 мільйонів, яка була розрахована FITEL як орієнтир перед початком тендеру. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Приклад 13: Конкурентна тендерна процедура в Перу | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
3.2.3Якою є вартість виконання зобов’язання?
Коли послуги та завдання що мають бути включені до зобов’язання визначені, і оператор який виконуватиме зобов’язання обраний, наступний крок вимагає оцінки затрат пов’язаних з виконанням зобов’язання46. Компенсація оператору повинна надаватися лише якщо загальні затрати надання зобов’язання більші ніж загальні фінансові та нефінансові вигоди які оператор отримує з такого надання.
Відповідь щодо вартості надання зобов’язання є прямо відомою від учасників ринку якщо обраним механізмом визначення компаній-провайдерів зобов’язань є конкурентний тендер. Як зазначалося вище, в цій системі оператори що беруть участь в тендері виявляють інформацію про вартість надання послуг у формі вимоги мінімальної субсидії.
Проте якщо використовуються інші механізми визначення, уряд та/або регулятор повинні будуть оцінити затрати пов’язані з наданням послуг. Щоб підрахувати чи є споживач/послуга невигідною, регулятор повинен мати чітко визначену процедуру з детальною методикою такого підрахунку. Наприклад, Вкладка 6 нижче описує методику що використовується англійським регулятором Ofcom в процесі визначення загальних висновків зазначених у цьому прикладі. Ця методика є загальновідомою під назвою «метод чистих уникнених витрат»47.
| Вкладка 6: Обрахунок фінансового навантаження зобов’язань універсальних послуг англійським регулятором Ofcom48 Проводячи свій аналіз вигід і затрат, Ofcom розглядав наступні затрати і вигоди для BT від виконання цією компанією зобов’язань універсальних послуг. Затрати Щоб оцінити чи є споживач/послуга невигідною, потрібно порівняти затрати які провайдер універсальних послуг міг би уникнути якби він припинив обслуговування цього споживачи чи даної послуги (довготермінові уникні затрати) та доходи які він втратив би (довготермінові втрачені доходи). Було визначено три компоненти затрат:
Вигоди Вигодами є позитивні впливи надання універсальних послуг на поточний чи майбутній фінансовий результат провайдера. Вигоди які традиційно розглядались Офкомом включають:
Крім того, поновлені дискусії під час поточного перегляду зобов’язань універсальних послуг призвели до визначення деяких додаткових джерел вигоди, хоча вони ще не були включені в основні розрахунки:
Висновки Грунтуючись на міркуваннях щодо затрат та вигод перерахованих вище, в поточному перегляді Ofcom визначив оціночний інтервал затрат універсальних послуг між £52-74 мільйонів, а інтервал вигод від надання таких послуг між £59-64 мільйонів. Беручи до уваги цю інформацію про затрати і вигоди, Ofcom не вважає що існує надмірне фінансове навантаження на BT яке б виправдовувало організацію окремого механізму фінансування для компенсації затрат ЗУП. Короткий виклад затрат та вигод визначених Ofcom наведено в Таблиця 14 нижче.
| ||||||||||||||||||||||||||||
| Приклад 15: Подробиці обрахунків фінансового навантаження ЗУП Ofcom | ||||||||||||||||||||||||||||
3.2.4Хто повинен платити за надання універсальних зобов’язань?
Якщо питання визначення послуг і завдань, а також розподілу універсальних зобов’язань вирішено таким чином що виконання цих зобов’язань створює збитки для провайдера, наступним питанням яке вимагає вирішення є фінансування зобов’язання.
В більшості країн Західної Європи, де телекомунікаційні мережі вже мають майже універсальне покриття, регулятори визначили що додаткові чисті вигоди від створення спеціальних механізмів фінансування універсальних зобов’язань були б дуже невеликими, і не виправдовували б адміністративні затрати створення і функціонування таких механізмів фінансування49. Такою є ситуація у Великобританії, де BT, домінуючий фіксований оператор, має зобов’язання надавати універсальні послуги, але не існує ніякого механізму компенсації.
Oftel (на той час телекомунікаційний регулятор, зараз Ofcom) проаналізував якою мірою ЗУП BT створювали надмірне навантаження. Перше визначення було проведено в 1997 році, і Oftel прийшов до попереднього висновку що, враховуючи вигоди для BT від надання універсальних послуг, не існувало доведених чистих затрат ЗУП. Відповідно, Oftel вирішив що створення механізму фінансування ЗУП не було виправданим. Oftel пізніше повторив свій перегляд і розрахунки в 1999-2001 роках і не змінив свій попередній висновок про те що не існувало підстав для створення фонду універсальних послуг з метою розподілу затрат ЗУП. Нарешті, останній перегляд ЗУП відбувається зараз і якраз проходить через процес громадської консультації. Як і раніше, попередні висновки перегляду такі що надмірне фінансове навантаження на як наслідок ЗУП є малоймовірним.
Якщо вимагається фінансування універсальних зобов’язань, повинен бути узгоджений механізм такого фінансування. Існує декілька механізмів фінансування зобов’язань.
Системи ‘pay or play’
За такої системи, кожен телекомунікаційний оператор може вибирати чи виконувати універсальні зобов’язання, чи ні. Якщо оператор обирає не надавати універсальні послуги та/або універсальний доступ, він має сплачувати певний фінансовий внесок тим операторам які здійснюють надання цих зобов’язань. Великою перевагою цієї системи є те що вона не передбачає централізованого фізичного фонду, а тому може бути корисною в країнах де корупція є високою і загроза неналежного використання ресурсів фонду ЗУП значною. Для ефективної роботи ця система може вимагати досить складної організаціїї, наприклад детальних визначень механізмів взаєморозрахунків між операторами та процедури їх застосування, включаючи вирішення спорів і т.п. По-суті, це вимагає створення діючого нового ринку де оператори торгували б “одиницями” універсальних зобов’язань між собою. Незважаючи на такі складнощі, ця система вважається одним з найкращих механізмів фінансування зобов’язань ЗУП50.
Прямі урядові трансфери
Однією з форм компенсації втрат понесених при наданні ЗУП є прямі трансфери коштів від уряду до оператора що виконує зобов’язання. Ця форма фінансування розподіляє фінансове навантаження на ширшу базу (всі платники податків). Багато спостерігачів вважають стверджують що цей метод є кращим ніж збір з галузі (обговорюється нижче), оскільки телекомунікаційні універсальні завдання є одним з аспектів соціальної політики уряду, і тому вони повинні фінансуватися з загального державного бюджету. Проте на практиці небагато урядів надають фінансування для універсальних фондів.
Прямі урядові трансфери можуть поєднуватися з конкурентним вибором провайдерів ЗУП.
Фонди ЗУП
Фонди ЗУП базуються на внесках учасників ринку (як правило, як відсоток від доходу галузі). Зібране в такий спосіб фінансування потім розподіляється між операторами що були обрані для виконання конкретних універсальних зобов’язань. Цей метод збирає фінансування з самої галузі, включаючи оператора вибраного надавати універсальні послуги, і спрямовує це фінансування провайдерам ЗУП які можуть використати його для покриття збитків понесених при виконанні зобов’язання. Недоліком цього методу є відносно високе адміністративне навантаження, включаючи створення окремої установи для управління фондом та аудит і контроль з боку уряду за використанням ресурсів Фонду. Створення Фонду ЗУП може бути поєднане з конкурентним вибором провайдера ЗУП.
На даний час Фонди ЗУП є найбільш поширеним механізмом фінансування зобов’язань універсальних послуг. Так склалося тому що цей механізм є особливо зручним для фінансування послуг ЗУП що надаються добре розвиненими домінуючими операторами. Так було в країнах Західної Європи, які власне й започаткували дискусію про політику та регулювання ЗУП. Фонди ЗУП є менш відповідними для фінансування розширення мереж в країнах з менш розвиненими мережами.
Міжнародний досвід показує що при заснуванні Фонду ЗУП необхідно дотримуватись кількох важливих принципів. Багато з цих принципів є частиною Угоди СОТ з Базових Телекомунікацій, обов’язкового документа для країн-членів СОТ.
- По-перше, ключовою є повна незалежність рахунків Фонду від загального бюджету, і навіть від рахунків регулятора. Це мінімізує ризик неналежного використання ресурсів Фонду. Крім того, це запобігає відволіканню ресурсів такого Фонду на інші законні потреби, але не ті для яких ресурси Фонду призначаються. Це було проблемою, наприклад, у Гватемалі, де зміни 2002 року до Телекомунікаційного Акту від 1995 року надали виконавчій владі повноваження діяти на власний розсуд при переказі коштів з окремого Фонду ЗУП цієї країни (FONDETEL) до загального фонду для фінансування урядових проектів. Це призвело до того що на кінець 2002 року, FONDETEL залишився лише з US$ 1 мільйоном, з потенційно максимально можливих US$ 32.3 мільйонів. Як наслідок, репутація всієї програми універсальних послуг була дуже пошкоджена в очах компаній приватного сектора та громадських організацій.
- По-друге, доходи для фінансування універсальних послуг мають збиратися в ефективний та прозорий спосіб. Може бути що існуючий урядовий процес збору фінансів є адміністративно найбільш ефективним, оскільки інфраструктура для збору податків та інших доходів уже існує. З іншого боку, досвід підказує що адміністративні затрати створення фонду універсальних послуг можуть бути достатньо низькими. Механізм збору має бути організований таким чином, щоб розрахунок суми яку кожен оператор повинен сплачувати був відносно простим та не підлягав розбіжностям інтерпретації та неузгодженості. Це міркування веде до відносно простих і широких механізмів збору, наприклад таких що застосовуються до всіх телекомунікаційних доходів (включаючи базові та не-базові послуги).
- По-третє, механізм збору має бути організований таким чином щоб покладатися на відносно стабільну базу доходу. Механізми збору що покладаються на окрему послугу чи грунтуються на похвилинних вимірах можуть не бути стабільними в довготерміновій перспективі. Фінансування універсальних послуг що грунтується на разових подіях, таких як аукціони спектру, також може не бути стабільним. Тому загальною рекомендацією є вибирати постійну величину, таку як доходи, а не величини що залежать віж конкретних послуг чи технологій.