Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43

Вид материала

3Частина II.3. Універсальні послуги в Україні
3.1Поточна політика універсальних послуг в Україні
3.1.1Визначення загальнодоступних (універсальних) послуг
3.1.2Цілі для надання загальнодоступних послуг в Україні
3.1.3Тарифне регулювання загальнодоступних послуг
3.1.4Фінансування збитків понесених при наданні загальнодоступних послуг

Подобный материал:

1 ... 13 14 15 16 17 18 19 20 ... 25

3Частина II.3. Універсальні послуги в Україні

Загальною метою урядів та регулятивних органів є поширення доступу населення до належних телекомунікаційних послуг по всій країні. Україна не є винятком, і законодавство містить багато посилань на необхідність розширення телекомунікаційної мережі для забезпечення доступу в районах що на даний час нею не покриті (переважно віддалені та гірські райони).

Надання послуг взагалі є комерційним рішенням і лишається на розсуд операторів вирішувати які послуги надавати і де. Проте проблемою з універсальними завданнями є те що вони вимагають надання послуг в районах де таке надання часто є неприбутковим. Таким чином, за відсутності зобов’язання такі послуги не надавались би. Це зобов’язання називають зобов’язанням універсальних послуг (ЗУП)^⁴⁰.

В цьому розділі ми розглядаємо поточну ситуацію в Україні по відношенню до правил що регулюють надання універсальних послуг, міжнародну передову практику в цій сфері, та рекомендації для забезпечення просування україни до втілення принципів такої передової практики.

Таблиця 11 подає короткий підсумок ключових принципів запропонованих для розвитку системи регулювання універсальних послуг в Україні у відповідності з принципами передової практики. Таблиця надає огляд поточної ситуації в Україні та підсумок наших рекомендацій.

Питання	Мотивація	Поточна ситуація в Україні	Рекомендації
Які послуги мають бути включені в зобов’язання?	Першим кроком в дизайні політики універсальних послуг є визначення послуг які уряд хоче надати, а також завдання для цих послуг Дизайн послуг та завдань повинен бути реалістичним та відображати національні потреби і соціальні завдання, враховуючи також вартість надання таких послуг	Універсальні послуги включають місцеві, міжміські та міжнародні дзвінки фіксованого зв’язку за регульованими тарифами, а також послуги невідкладної допомоги, довідкові номери, громадські телефони-автомати та комунікаційні центри, послуги факсу і телеграфу, що надаються у фіксованому (проводовому) розташуванні	- Забезпечити технологічну нейтральність у визначенні послуг - Провести дослідження з метою визначення послуг які потрібно включити в зобов’язання.
Хто має виконувати будь-які зобов’язання?	Вибір виконавця(ів) зобов’язання повинен базуватися на принципі ефективності в наданні послуг. Виконання зобов’язань повинно здійснюватись найбільш ефективними операторами, за допомогою найбільш ефективних технологій	Закон не є дуже чітким щодо покладення зобов’язань. На даний час, це переважно Укртелеком як головний провайдер фіксованого зв’язку	- Створити конкурентний тендерний процес для вибору виконавця універсальних зобов’язань - В короткотерміновій перспективі, провести пілотний проект для оцінки такої нової системи
Хто повинен платити і як?	Оператори що надають універсальні послуни повинні отримувати компенсацію за таке надання, якщо воно є для них збитковим. Компенсаційний механізм повинен бути організований в ефективний, прозорий, справедливий та простий спосіб	- Не існує компенсаційного механізму, і такий механізм не передбачений законом - Проект закону що зараз обговорюється у Верховній Раді передбачає створення фонду універсальних послуг	- Розглянути “play or pay” систему - Якщо запроваджується Фонд універсальних послуг, забезпечити дотримання принципів передової практики - Якщо механізм не передбачає конкурентного аукціонного процесу, встановити чітку методику підрахунку витрат з надання універсальних послуг
Таблиця 11: Короткий виклад рекомендацій з універсальних послуг

Цей розділ починається з огляду поточної політики універсальних послуг в Україні (Розділ 3.1). Потім ми обговорюємо принципи передової міжнародної практики в цій сфері (Розділ 3.2) і надаємо рекомендації щодо покращення поточної ситуації в Україні (Розділ 3.3).

3.1Поточна політика універсальних послуг в Україні

Регулювання у сфері надання загальнодоступних послуг в Україні є на даний час дещо нечітким, і місцями суперечливим. Це робить застосування ефективної політики зобов’язань загальнодоступних послуг складним на сьогодні. Зокрема, аналіз існуючого регулювання по відношенню до політики загальнодоступних послуг в Україні показує що:

Визначення загальнодоступних послуг та завдань встановлених для універсальності базуються на наданні послуг за допомогою телефонного зв’язку фіксованих мереж. Це стосується і чинного Закону, і проектів що зараз обговорюються. Обидва документи віддають перевагу фіксованому зв’язку над іншими технологіями. Це суперечить загальним принципам на користь впровадження технологічної нейтральності, що містяться в різних частинах законодавства та в проекті Концепіцї.
Виглядає що проект Концепції відкриває можливість для процесу конкурентного тендера при виборі постачальника загальнодоступних послуг. Цей тендерний механізм передбачав би можливість мобільній телефонії брати участь у наданні загальнодоступних послуг.
Тарифи на послуги, включені до визначення загальнодоступних послуг, встановлюються урядом. Хоча принципи тарифного регулювання викладені в Законі начебто призначені забезпечити принцип відшкодування затрат, на практиці процес визначення тарифів на загальнодоступні послуги фіксованого зв’язку не є прозорим, і такі тарифи часто встановлюються з міркувань соціальної доступності.
Верховна Рада зараз розглядає проект Закону № 9193, який спрямований на покращення ситуації в Україні у сфері універсальних послуг. На даний час не ясно чи запропоновані зміни будуть втілені. Проте обговорюючи рекомендації, ми посилаємося на проект Закону, оскільки ми вважаємо що він може бути використаний як механізм покращення існуючого регулювання універсальних послуг в Україні. Короткий виклад головних змін запропонованих у проекті Закону міститься в Додатку 1.

3.1.1Визначення загальнодоступних (універсальних) послуг

Розширення надання телекомунікаційних послуг в Україні є пріоритетом уряду, як закріплено в Законі «Про телекомунікації» та в проекті Концепції. В цьому відношенні, Закон встановлює в Статті 64.2 що “загальнодоступні послуги”^⁴¹ мають розвиватися у відповідності до Концепції, котра повинна передбачати спосіб та терміни забезпечення доступу до загальнодоступних послуг для користувачів у сільських та гірських районах, а також для малозахищених категорій споживачів, таких як малозабезпечені сім’ї, пенсіонери та інваліди.

Стаття 64 Закону встановлює, що розвиток та надання загальнодоступних послуг має на меті “…надання громадянам України, за регульованими державою тарифами, можливості задовольняти власні потреби в телекомунікаційних послугах, визначених цим Законом, повноцінно брати участь у політичному, економічному та громадському житті суспільства”.

Загальнодоступні (універсальні) телекомунікаційні послуги визначені в Законі як “мінімальний набір визначених цим законом послуг нормованої якості, доступний усім споживачам на всій території України”^⁴².

Стаття 62 Закону визначає загальнодоступні послуги як послуги фіксованого зв’язку (місцевого, міжміського та міжнародного), за винятком послуг що надаються за допомогою безпроводового доступу. Загальнодоступні послуги також включають, відповідно до Закону, номери екстренного виклику, номери інформаційно-довідкових служб, зв’язок з використанням телефонів-автоматів та центрів зв’язку, послуги факсу і телеграфу. Проект поправок до закону також розглядає можливість надання універсальних послун за допомогою фіксованої безпроводової технології, і включає доступ до інтернету як частину цілей.

Як випливає з Закону, існуюче визначення загальнодоступних послуг не є технологічно нейтральним. Навпаки, згідно Закону та деяких положень проекту Концепції виглядає так, що загальнодоступні послуги обмежені лише послугами фіксованого зв’язку.

Разом з тим, як Закон так і проект Концепції містять посилання на поняття «технологічної нейтральності» та потребу просування найбільш ефективних технологій для розвитку телекомунікаційного ринку України. Зокрема, проект Концепції містить положення (Секція 5.4^⁴³) про те, що з метою визначення провайдера послуг в районах з недостатнім задоволенням споживацького попиту (сільські, гірські, економічно депресивні), вибір операторів котрі надаватимуть такі послуги має грунтуватись на процесі тендеру. Якщо немає жодної заявки на участь у тендері або переможець не може бути встановлений, НКРЗ покладає відповідальність за надання загальнодоступних послуг на «операторів що є монополістами або домінуючими на існуючому ринку телекомунікаційних послуг та діяльність яких покриває всю територію України, а також на фіксованих та мобільних операторів які є активними в цих районах». Виглядає так що Концепція начебто пропонує, що надання загальнодоступних послуг може в принципі здійснюватися не тільки фіксованими, а й мобільними операторами, що співпадає з принципами висунутими в інших частинах проекту Концепції, законі та поправках що зараз розглядаються.

Розмови з Українською Асоціацією Мережевих Операторів (Телас) показують, що учасники ринку виступають за запровадження принципу технологічної нейтральності при наданні загальнодоступних послуг. Телас вважає, що уряд також є відкритим для цієї точки зору.

3.1.2Цілі для надання загальнодоступних послуг в Україні

Проект Концепції встановлює цілі для розвитку загальнодоступних послуг, визначає процедури та часові рамки для забезпечення доступу споживачів до загальнодоступних послуг, і визначає граничні терміни досягнення можливості універсального доступу для всього населення України, а також розмір необхідного будівництва телекомунікаційних мереж та інвестицій що потрібні для цього. Концепція встановлює ці цілі для 2010 року в секціях 3.2.3 та 3.3^⁴⁴, зокрема:

доступ для майже всього населення (не менше 99.9%) має бути досягнений за допомогою телефонів-автоматів в населених пунктах, що мають 50 і більше жителів, а також має бути забезпечено поновлення фіксованої телефонної мережі;
для населених пунктів з менш ніж 50 жителями проект Концепції передбачає, що має заохочуватись надання доступу для населення за допомогою мобільних послуг;
мають бути гарантовані розвиток та відновлення фіксованої телефонної мережі, зокрема щорічно має вводитись в дію не менше ніж 1.5 мільйони телефонних ліній; та
доступ до інтернету шляхом створення мережі пунктів колективного доступу має бути гарантованим в населених пунктах що мають менше ніж 500 жителів.

Проект Концепції також згадує ліквідацію черги на встановлення телефонних апаратів фіксованого зв’язку як один з ключових пріоритетів розвитку телекомунікацій в Україні.

Тим часом Закон встановлює в Статті 64.3 пріоритет, в якому повинні задовольнятися прохання про надання телекомунікаційних послуг. Цей пріоритет включає наступні категорії, в порядку важливості:

органи державної влади та органи місцевого самоврядування, Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки України та військові установи України;
медичні заклади, пожежні частини, організації, що надають інформацію про виникнення стихійних явищ (землетруси, повені, урагани тощо), державні дошкільні виховні та навчальні заклади, державні заклади науки і культури;
дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав;
громадяни, які відповідно до законодавства України мають право на отримання телекомунікаційних послуг на пільгових умовах; та
підприємства, установи та організації, громадяни.

3.1.3Тарифне регулювання загальнодоступних послуг

Тарифи на загальнодоступні послуги регулюються (фіксуються) державою. Всі інші роздрібні тарифи, за винятком тарифів на орендовані лінії, не підлягають ex-ante регулюванню, хоча вони підлягають контролю з боку Антимонопольного комітету на предмет антиконкуретних дій.

Принципи тарифного регулювання встановлені в Статті 67 Закону. Тарифи мають грунтуватися на собівартості та якості послуг, а оплата має здійснюватись на погодинній основі за фактично надані послуги. Закон не дозволяє встановлювати демпінгові чи дискримінаційні тарифи, а також використовувати крос-субсидування між різними послугами.

Хоча з закону начебто слідує що тарифи на загальнодоступні послуги мають відповідати принципу віддачі затрат, на практиці процес за яким встановлюються тарифи на загальнодоступні послуги фіксованого зв’язку є непрозорим, і такі тарифи часто встановлюються з міркувань соціальної доступності. Це непрямо визнається в Законі та в проекті Концепції, котрі допускають можливість ситуації, коли постачальники послуг можуть мати потребу в компенсації за надання таких послуг. Крім того, на даний час не існує чіткої концепції та методології розрахунку собівартості надання загальнодоступних послуг в Україні.

Хоча це не зазначено прямо в жодному юридичному документі, виглядає що непрямим припущенням є фіксація тарифів на географічно усередненому рівні. Це передбачає що тарифи на ті самі послуги будуть тими самими, незалежно від розташування користувачів, тобто не буде дозволятись відображати через тарифи відповідні різниці в витратах на надання послуг в різних географічних районах. Проект Закону також встановлює що тарифи на з’єднання не зможуть відображати різниці у вартості технології що використовуються для надання цих послуг.

3.1.4Фінансування збитків понесених при наданні загальнодоступних послуг

Надання універсальних послуг часто пов’язувало затрати з компенсаційними механізмами для понесених збитків. Зокрема, проект Концепції встановлює що Фонд Загальнодоступних Послуг має бути створений для відшкодування витрат, які оператори можуть понести як при створенні мережі, так і при фактичному наданні загальнодоступних послуг. Ресурси Компенсаційного Фонду будуть надходити з доходів галузі. Між учасниками ринку та урядом обговорювались різні проекти щодо створення Компенсаційного Фонду. Зокрема, проект Закону передбачає створення компенсаційного Фонду. Запропонований фонд універсальних послуг був би задіяний для:

фінансування будуівництва телекомуніаційних мереж для забезпечення універсального доступу в сільських, гірських та економічно ослаблених районах; та
компенсації втрат від надання універсального доступу та універсальних телекомунікаційних послуг в сільських, гірських і економічно ослаблених районах (цей пункт не повинен перевищувати 20% від загальних ресурсів Фонду).

Запропоновано фінансувати Фонд за рахунок надбавки на тарифи за телекомунікаційні послуги, в розмірі 2% від загальних доходів (але не включаючи доходи від надання доступу, і не включаючи ПДВ). За цим проектом НКРЗ матиме також змогу залучати до Фонду інші ресурси, такі як кредити банків, пожертвування та добровільні внески підприємств.

Операційне утримання Фонду буде виконуватись компанією-частиною НКРЗ (тобто зі статусом, в загальному подібним до теперішнього статусу УДЦР та ДІЗ). НКРЗ повинна буде публікувати річні звіти Фонду на своєму вебсайті, а контроль за належним використанням коштів буде здійснюватись Рахунковою Палатою України.