Практический комментарий основных изменений налогового законодательства с 2007 года
| Вид материала | Закон |
- Практический комментарий основных изменений налогового законодательства с 2009 года, 1563.3kb.
- КонсультантПлюс: практический комментарий, 1305.12kb.
- Налоговый учёт — 80 часов, 446.31kb.
- Обзор изменений российского законодательства за июль 2008 года, 161.61kb.
- Налоговый учёт — 80 часов Цель курса, 75.5kb.
- Обзор основных изменений в часть первую Налогового кодекса РФ вступающими в силу, 53.57kb.
- Реферат по дисциплине «Нормативное регулирование бухгалтерского учета» на тему «Влияние, 444.42kb.
- Летние изменения налогового законодательства, 41.89kb.
- Новые положения Главы 23 "Налог на доходы физических лиц", 637.89kb.
- Курс "Налоговый учет в 1с бухгалтерии Практический курс" (12 астрономических часов, 29.44kb.
12. Истребование документов при проведении камеральной проверки
Один из основных спорных вопросов, связанных с камеральной проверкой, - какие документы и в каком объеме может запросить налоговый орган при ее проведении. В новом п. 7 ст. 88 НК РФ установлено, что налоговый орган не вправе требовать дополнительные сведения и документы, за исключением тех случаев, когда документы (по правилам НК РФ) должны представляться вместе с налоговой декларацией.
В то же время налоговый орган вправе требовать у налогоплательщиков документы, подтверждающие в соответствии со ст. 172 НК РФ правомерность применения налоговых вычетов по НДС. Относительно того, в каких именно случаях налоговый орган может истребовать данные документы, возможны две точки зрения.
1. Налоговые органы вправе требовать документы, подтверждающие правомерность применения налоговых вычетов, лишь тогда, когда налогоплательщик представляет налоговую декларацию по НДС с суммой налога к возмещению.
Эта точка зрения основана на следующем: в абз. 1 п. 8 ст. 88 НК РФ установлено, что при подаче налоговой декларации по НДС, в которой заявлено право на возмещение налога, камеральная налоговая проверка проводится с учетом особенностей, предусмотренных п. 8 ст. 88 НК РФ. При этом в абз. 2 п. 8 ст. 88 НК РФ говорится, что налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика документы, подтверждающие в соответствии со ст. 172 НК РФ правомерность применения налоговых вычетов.
Следовательно, в п. 8 ст. 88 НК РФ установлены особенности истребования документов при камеральной проверке декларации с суммой НДС к возмещению. И именно для данных случаев в абз. 2 п. 8 ст. 88 НК РФ уточняется, что при проведении таких проверок могут истребоваться документы, подтверждающие вычеты. То есть при представлении налоговой декларации по НДС с суммой налога к уплате документы, подтверждающие вычеты, у налогоплательщика истребоваться не могут.
Данную точку зрения разделяют ряд авторов и экспертов (см., например: "Читаем новый Налоговый кодекс" // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения, 2006, N 19; "Налоговые проверки: новый порядок регулирования" // Торговля: бухгалтерский учет и налогообложение, 2006, N 10; "Как изменится порядок возмещения сумм НДС экспортерам в 2007 году" // Российский налоговый курьер, 2007, N 1-2; Консультация эксперта).
2. При проведении камеральной проверки налоговые органы вправе требовать документы, подтверждающие правомерность вычета НДС, в любых случаях, когда в декларации заявлены вычеты: как при представлении налогоплательщиком декларации с суммой налога к возмещению, так и при представлении декларации с суммой налога к уплате.
Такая позиция основана на том, что абз. 2 п. 8 ст. 88 НК РФ, устанавливающий право налоговых органов истребовать документы, подтверждающие правомерность применения налоговых вычетов, является самостоятельной правовой нормой. В самом абз. 2 п. 8 ст. 88 НК РФ никак не ограничены случаи его применения, в нем не сказано, что право налогового органа истребовать документы, подтверждающие вычеты, действует лишь в случае, когда налогоплательщик сдает декларацию по НДС с суммой налога к возмещению. То, что в первом абзаце п. 8 ст. 88 НК РФ идет отсылка на второй абзац этого пункта, означает лишь, что при камеральной проверке налоговой декларации с суммой налога к возмещению налоговый орган вправе потребовать представить указанные документы. Однако это не означает, что в иных случаях, при камеральной проверке налоговой декларации с суммой налога к уплате, истребовать документы, подтверждающие правомерность вычетов, нельзя: налоговый орган имеет на это право согласно абз. 2 п. 8 ст. 88 НК РФ, а абз. 1 п. 8 ст. 88 НК РФ это право никак не ограничивает.
Официальных разъяснений Минфина России по данному вопросу пока нет.
Документы, подтверждающие правомерность вычета НДС, не должны представляться одновременно с налоговой декларацией, и налоговый орган (исходя из абз. 2 п. 8 ст. 88 НК РФ) вправе потребовать их представления в любом случае, а не только тогда, когда обнаружит ошибки или противоречия в налоговой декларации.
Статья 172 НК РФ не предусматривает конкретного и закрытого перечня документов, обосновывающих вычеты. Поэтому налоговые органы имеют возможность истребовать при проведении камеральной проверки широкий и неопределенный круг документов, которые обосновывают вычеты по НДС, в том числе и первичные учетные документы. Такое право налоговых органов подтверждается и судебной практикой (см., например, Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.05.2006 N 14766/05). Данный вопрос изменения в ст. 88 НК РФ не решили, круг документов, которые можно истребовать при проведении камеральной проверки по НДС, после 1 января 2007 года фактически также не ограничен. Поэтому и в 2007 году налоговые органы смогут требовать от налогоплательщика представления в налоговый орган первичных учетных документов.
13. Сроки проведения выездной налоговой проверки
В Кодексе прямо установлено, что срок проведения налоговой проверки составляет два месяца (п. 6 ст. 89 НК РФ), начинает течь со дня вынесения решения о ее назначении и заканчивается днем составления справки о проведенной проверке (п. 8 ст. 89 НК РФ). Напомним, что ранее в срок проведения проверки включалось только время фактического нахождения проверяющих на территории налогоплательщика (об этом сказал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16.07.2004 N 14-П), то есть общий срок мог быть гораздо больше. В результате этого на практике могла сложиться ситуация, при которой должностные лица налогового органа за все время проверки лишь на несколько дней посещали налогоплательщика, скажем, для вручения решения о начале проверки, осмотра помещений, проведения инвентаризации. В остальное время проверяющие исследовали на территории налогового органа истребованные у налогоплательщика документы, и это время не засчитывалось в общий срок проверки. Подобная проверка могла длиться сколь угодно долго.
Внесенными изменениями четко определен срок проведения проверки, и поэтому теперь налогоплательщику не нужно будет вести учет фактического времени нахождения проверяющих на своей территории.
Увеличен срок, на который проверка может быть продлена, - до четырех месяцев, а в исключительных случаях - до шести (ранее - только до трех месяцев).
В то же время в новой редакции ст. 89 НК РФ предусмотрено право налогового органа приостановить проведение выездной проверки по решению руководителя (или заместителя руководителя) (п. 9 ст. 89 НК РФ). Ранее такое право налоговых органов в Кодексе закреплено не было, но это не мешало им в отдельных случаях приостанавливать проверки по собственному усмотрению. При этом суды поддерживали налоговые органы и подтверждали их право приостанавливать налоговые проверки, указывая, что НК РФ запрета на приостановление налоговых проверок не содержит (см. Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 03.11.2005 N Ф04-7651/2005(16311-А46-7), ФАС Северо-Западного округа от 13.02.2006 N А42-3174/2005, ФАС Центрального округа от 26.09.2005 N А36-850/2005, от 05.04.2005 N А48-7896/04-18, ФАС Уральского округа от 24.08.2006 N Ф09-7231/06-С2, от 17.01.2006 N Ф09-5668/05-С2).
Теперь право налоговых органов приостанавливать проведение выездной налоговой проверки закреплено в НК РФ, но в пользу налогоплательщиков тот факт, что ст. 89 НК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для приостановления:
1) необходимость истребовать документы (информацию) о налогоплательщике от иных лиц (п. 1 ст. 93.1 НК РФ);
2) необходимость получить информацию от иностранных государственных органов;
3) проведение экспертиз;
4) перевод документов на русский язык.
Общий срок, на который может быть приостановлена проверка, - не более шести месяцев. Если же проверка приостанавливалась для получения сведений от иностранных госорганов и в шестимесячный срок сведения получены не были - срок приостановления продлевается еще на три месяца.
14. Новые правила проведения выездных налоговых проверок
Предусмотрено общее ограничение числа выездных проверок: в течение одного календарного года налоговые органы не смогут проводить более двух выездных проверок вне зависимости от проверяемого налога и периода (п. 5 ст. 89 НК РФ), но самостоятельные выездные проверки в отношении филиалов и представительств при этом не учитываются. Также выездная проверка сверх этого ограничения может быть проведена на основании решения руководителя ФНС России.
Изменены и правила проведения повторных выездных проверок, которые указаны в п. 10 ст. 89 НК РФ. Во-первых, повторной проверкой может быть охвачен только трехлетний срок, предшествовавший году вынесения решения о назначении повторной проверки. Во-вторых, предусмотрено новое основание для ее проведения - подача уточненной декларации, по которой сумма налога меньше первоначально заявленной. В-третьих, отчасти решена проблема, касающаяся изменения сумм недоимок, пени и штрафов, выявленных в ходе первоначальной проверки, по итогам повторной. Предусмотрено, что если в ходе повторной проверки выявлено налоговое правонарушение, которое не было выявлено в ходе первоначальной проверки, то штраф на проверяемое лицо не налагается, за исключением тех случаев, когда правонарушение было скрыто в ходе первоначальной проверки по сговору с должностным лицом налогового органа. Но подобного ограничения в отношении сумм недоимки и пени не установлено. Это правило будет применяться, если решение о проведении первоначальной проверки было принято уже после 1 января 2007 г. (п. 12 ст. 7 Закона).
Обязательные реквизиты решения о проведении выездной налоговой проверки теперь предусмотрены в самом Кодексе (п. 2 ст. 89 НК РФ). Несоблюдение реквизитов решения будет являться основанием для признания решения и самой проверки незаконной.
С 2007 г. непосредственно в НК РФ предусмотрена возможность налогоплательщиков перенести проведение проверки на территорию налогового органа. Статья 89 НК РФ предусматривает, что, если у налогоплательщика нет возможности предоставить сотрудникам налоговых органов помещение для проведения выездной проверки, она может проходить по месту нахождения налогового органа (п. 1 ст. 89 НК РФ).
Уточнено, что с подлинниками документов сотрудники налоговых органов могут знакомиться только на территории налогоплательщика (за исключением случаев, когда проверка проводится на территории налогового органа) (п. 12 ст. 89 НК РФ). Изъять и забрать с собой подлинники документов можно только путем проведения выемки (п. 8 ст. 94 НК РФ).
Установлен конкретный срок, в который должна быть составлена справка о проведении налоговой проверки, - в последний день проверки (п. 15 ст. 89 НК РФ) (ранее конкретный срок составления справки указан не был, говорилось лишь, что она составляется "по окончании проверки").
15. Оформление результатов камеральных и выездных налоговых проверок
Перечень реквизитов акта налоговой проверки теперь установлен прямо в Кодексе (п. 3 ст. 100 НК РФ), а значит - становится обязательным. Следовательно, налогоплательщик может обжаловать решение о привлечении к налоговой ответственности, вынесенное на основе такого акта. Однако несоблюдение реквизитов акта не является безусловным основанием для отмены решения налогового органа (п. 14 ст. 101 НК РФ).
Изменилась процедура вручения акта налогоплательщику. Ранее акт налоговой проверки мог быть как вручен под расписку, так и направлен по почте заказным письмом. Теперь акт может быть направлен по почте заказным письмом только в том случае, если проверяемое лицо уклоняется от его получения. Факт уклонения отражается в самом акте, и он направляется по месту нахождения организации (обособленного подразделения) или месту жительства физического лица (п. 5 ст. 100 НК РФ).
Срок подачи возражений по акту увеличен с двух недель до 15 рабочих дней (п. 6 ст. 100 НК РФ), при этом он по-прежнему не является пресекательным. Однако этот срок связан с иным периодом - на принятие решения по результатам рассмотрения проверки. Время на принятие решения - 10 дней после истечения 15 рабочих дней, в течение которых налогоплательщик имеет право представить возражения по акту (п. 1 ст. 101 НК РФ). Если письменные возражения не представлены, это не лишает налогоплательщика права давать свои пояснения уже на стадии рассмотрения материалов налоговой проверки (п. 4 ст. 101 НК РФ).
Все данные правила применяются к оформлению результатов как выездной, так и камеральной проверки.
Налоговые проверки, начавшиеся до 1 января 2007 г., проводятся в ранее действовавшем порядке, результаты таких проверок также должны оформляться по старым правилам (п. 14 ст. 7 Закона).
16. Истребование документов
Увеличен срок на представление документов налоговому органу - с 5 дней (при этом даты начала этого срока в Кодексе четко установлено не было) до 10 дней (со дня вручения требования). Обратим внимание на то, что в ст. 93 НК РФ не установлено, вправе ли налоговый орган направлять требование о представлении документов по почте, и если да, то какой день в таком случае считается днем вручения требования.
Новая редакция ст. 93 НК РФ предусмотрела возможность налогоплательщика перенести время представления документов в случае наличия причин, обусловливающих невозможность соблюдения 10-дневного срока. И до внесения изменений суды занимали сторону налогоплательщика и указывали, что в случае извещения налогоплательщиком налогового органа о невозможности представления документов в установленный срок применение ответственности, предусмотренной ст. 126 НК РФ, неправомерно (см., например, Постановление ФАС Поволжского округа от 11.10.2005 N А55-1267/2005-51, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24.01.2006 N А05-12138/2005-22). С 01.01.2007, если у налогоплательщика нет возможности изготовить требуемые копии документов в течение 10 дней, нужно в следующий же день после получения требования письменно уведомить об этом проверяющих лиц, указав причины и срок, в который документы могут быть представлены (абз. 2 п. 3 ст. 93 НК РФ).
С 1 января 2010 г. налоговые органы не вправе будут требовать те документы, которые ранее уже представлялись налогоплательщиками при проведении камеральных или выездных проверок (п. 5 ст. 93 НК РФ, п. 3 ст. 7 Закона от 27.07.2006 N 137-ФЗ). Поэтому уже с начала 2007 г. можно вести журнал учета представленных в налоговые органы документов - впоследствии это очень поможет налогоплательщикам в возможных спорах по поводу представления документов. Пункт 5 ст. 93 НК РФ предусматривает только два исключения для повторного требования документов: если они представлялись в виде подлинников и были возвращены, а также если документы были утрачены налоговым органом вследствие обстоятельств непреодолимой силы.
Наконец, в новой редакции ст. 93 НК РФ четко определено, что следует считать "надлежаще заверенной" копией документа: копия должна быть заверена подписью руководителя организации (заместителя руководителя) или иного уполномоченного лица, а также печатью. ФНС России и ранее разъясняла, что нотариально заверять представляемые копии не обязательно (Письмо от 02.08.2005 N 01-2-04/1087), теперь это следует и из ст. 93 НК РФ.
17. Истребование документов о налогоплательщике у других лиц
Статья 87 Налогового кодекса РФ после внесения изменений предусматривает только два вида налоговых проверок: камеральные и выездные. О встречных проверках в НК РФ более напрямую не говорится, но фактически они остались - правила истребования документов о налогоплательщике или информации о конкретных сделках у других лиц теперь установлены в ст. 93.1 НК РФ.
Новая ст. 93.1 НК РФ расширяет полномочия налоговых органов по истребованию документов о налогоплательщике у его контрагентов, поскольку истребовать документы о налогоплательщике можно как при проведении налоговой проверки, так и после ее завершения, при проведении дополнительных мероприятий налогового контроля.
Также налоговый орган имеет возможность истребовать информацию о конкретных сделках (у участников сделок или иных лиц, располагающих о них информацией) вне рамок проведения проверок, когда у него возникнет обоснованная необходимость получить информацию о той или иной сделке (п. 2 ст. 93.1 НК РФ). До внесения изменений, согласно ст. 87 НК РФ, налоговые органы могли истребовать у других лиц документы и информацию о проверяемом налогоплательщике лишь в рамках выездных и камеральных проверок.
Порядок истребования документов (информации) интересен тем, что налоговый орган должен направить соответствующее поручение не напрямую лицу, у которого данная информация имеется, а в налоговый орган по месту учета этого лица (п. 3 ст. 93.1 НК РФ). В пятидневный срок налоговый орган, получивший поручение, направляет лицу требование о предоставлении документов (информации), которое должно его исполнить (также в пятидневный срок) или же сообщить, что интересующими документами или информацией оно не располагает.
Привлечение к ответственности и обжалование решения
18. Вынесение решения о привлечении к налоговой ответственности
В п. 2 ст. 101 НК РФ теперь прямо установлено, что налогоплательщика обязаны известить о рассмотрении материалов проверки вне зависимости от того, представил он письменные возражения по акту или нет.
Новым является то, что уже на стадии рассмотрения материалов проверки, если нужно получить дополнительные доказательства, налоговый орган может вынести решение о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля (п. 6 ст. 101 НК РФ). До принятия Федерального закона от 27.07.2006 N 137-ФЗ процедура проведения дополнительных мероприятий не регулировалась, в Кодексе лишь указывалось на возможность их проведения (пп. 3 п. 2 ст. 101 НК РФ).
В качестве дополнительных мероприятий налогового контроля могут проводиться (п. 6 ст. 101 НК РФ):
- истребование документов у проверяемого лица,
- истребование документов о проверяемом лице у других лиц,
- допрос свидетеля,
- проведение экспертизы.
Максимальный срок проведения этих мероприятий - один месяц. В решении об их проведении налоговый орган обязательно должен указать обстоятельства, в соответствии с которыми проводятся дополнительные мероприятия налогового контроля, конкретный срок и форму их проведения.
Решение, вынесенное по результатам рассмотрения материалов проверки, вступает в силу по истечении 10 дней со дня его вручения налогоплательщику; при подаче апелляционной жалобы - со дня его утверждения вышестоящим налоговым органом (п. 9 ст. 101 НК РФ). При этом установлено, что лицо, в отношении которого вынесено решение, вправе его исполнить (полностью или в части) и до вступления решения в силу, это не влияет на право подать апелляционную жалобу.
Решение подлежит обязательной отмене (вышестоящим налоговым органом или в суде) в случае нарушения существенных условий процедуры рассмотрения материалов (п. 14 ст. 101 НК РФ). Важно, что теперь эти существенные условия названы в НК РФ: обеспечение возможности проверяемого лица участвовать в процессе рассмотрения материалов, обеспечение возможности представить объяснения. До этого согласно п. 30 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.02.2001 N 5 характер допущенных нарушений и их влияние на законность и обоснованность решения должен был устанавливать суд.
Остальные нарушения в процедуре рассмотрения материалов могут быть основанием для отмены решения только в том случае, если они привели или могли привести к принятию налоговым органом неправомерного решения.
После вынесения решения налоговый орган вправе принять обеспечительные меры (п. 10 ст. 101 НК РФ). Этими мерами могут быть:
- запрет на отчуждение имущества налогоплательщика без согласия налогового органа;
- приостановление операций по счетам в банке по правилам ст. 76 НК РФ.
В Кодексе приведены подробные условия и порядок применения этих мер. По просьбе налогоплательщика налоговый орган вправе заменить обеспечительные меры на банковскую гарантию, залог ценных бумаг или иного имущества, поручительство третьего лица (п. 11 ст. 101 НК РФ).
19. Досудебное обжалование решений налоговых органов
В вышестоящий налоговый орган можно обжаловать как еще не вступившее в законную силу решение путем подачи апелляционной жалобы (п. 5 ст. 101.2 НК РФ), так и решение, уже вступившее в законную силу, которое не было обжаловано в апелляционном порядке (п. 3 ст. 101.2 НК РФ). Срок на обжалование решения, вступившего в законную силу, - один год с момента его вынесения (п. 2 ст. 139 НК РФ).
С 1 января 2009 года решение налогового органа о привлечении к ответственности может быть обжаловано в суд только в том случае, если сначала оно было обжаловано в вышестоящий налоговый орган (п. 2 ст. 101.2 НК РФ, п. 16 ст. 7 Закона). В 2007 - 2008 гг. решение налогового органа по-прежнему можно будет обжаловать сразу в суд.
20. Приостановление срока давности
Статья 113 НК РФ предусматривает, что налогоплательщика нельзя привлечь к ответственности, если со дня совершения правонарушения (или следующего дня после окончания налогового периода, в котором это правонарушение было совершено) истек срок давности - три года.
Однако в правоприменительной практике нашел отражение тот подход, что сроки давности не распространяются на недобросовестных налогоплательщиков, этот подход был поддержан и Конституционным Судом РФ (см. Постановление от 14.07.2005 N 9-П).
Эта же тенденция отражена и в принятых изменениях в часть первую Налогового кодекса. Согласно новому п. 1.1 ст. 113 НК РФ течение срока давности будет приостанавливаться, если привлекаемое к ответственности лицо активно противодействовало проведению выездной проверки, что стало непреодолимым препятствием для ее проведения и определения сумм налогов к уплате. Срок давности приостанавливается с даты составления акта о воспрепятствовании в доступе на проверяемые территории (п. 3 ст. 91 НК РФ) и возобновляет свое течение со дня, когда вынесено решение о возобновлении налоговой проверки.