Філософсько-правові І теоретико-юридичні аспекти генезису публічно-правового порядку
| Вид материала | Документы |
СодержаниеІнститут ліцензування як один із видів дозвільної діяльності Основні причини екологічної кризи в україні Еволюція феномену цільових програм, як правового регулятора суспільних відносин |
- З м І с т вступ 3 розділ правова природа європейського союзу, 398.05kb.
- Зміст, 431.42kb.
- В україні політико-правові аспекти та регіональні особливості, 6109.64kb.
- Ударцов Юрій Володимирович теоретико-правові та практичні аспекти прокурорського нагляду, 241.96kb.
- Томаківське районне управління юстиції дніпропетровської області методичні рекомендації, 322.42kb.
- Методичні рекомендації для самостійної роботи з навчальної з дисципліни «Конституційне, 151.4kb.
- Теоретико-методологічні аспекти формування маркетингової товарної стратегії та її адаптації, 203.84kb.
- Розділ 1 Теоретико – методологічні аспекти формування логістичної інфраструктури авіатранспортних, 211.05kb.
- Реферат на тему: Теоретико-правові питання кваліфікації злочинів у сфері використання, 94.62kb.
- 3 розділ І теоретико-правові основи працевлаштування молоді, 2469.58kb.
1. Ярмиш О.Н. Неопароадигма правопорядку // Право України – 2009. – № 5. – С.198-200.
2. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. – Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. – 704 с.
Джафарова Олена
ІНСТИТУТ ЛІЦЕНЗУВАННЯ ЯК ОДИН ІЗ ВИДІВ ДОЗВІЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
Введення інституту ліцензування пов’язано не тільки з розширенням правового статусу громадян, але і з введенням спеціальних обов’язків і заборон, невиконання або неналежне виконання яких може привести не лише до втрати такого статусу, а й до завдання шкоди конституційним правам, зокрема, праву на життя, здоров’я. Саме тому законами України повинні бути урегульовані основні права й обов’язки громадян і юридичних осіб у ліцензійних відносинах, види, підстави і порядок застосування заходів відповідальності за порушення умов і порядку провадження ліцензованої діяльності.
Проблемні питання правового регулювання дозвільної та, зокрема, ліцензійної, діяльності знайшли відображення як у роботах загальнотеоретичного спрямування (В. Авер’янов, Ю. Битяк, Є. Додін, М. Кучерявенко, А. Клюшніченко, Л. Савченко, Р. Калюжний, Ю. Шемшученко, В. Шкарупа та ін.), так і у прикладних дослідженнях (С. Вітвіцького, З. Гладун, І. Пастух, Н. Саніахметової, О. Шеваріхін тощо).
Сьогодні значно розширено межі використання понять «ліцензія» та «ліцензування». Так, якщо ці терміни використовувалися раніше виключно в зовнішньоекономічній, патентній сферах, то зараз вони широко та інтенсивно використовуються і в господарській діяльності. Це пов’язано з цілим рядом причин. По-перше, ліцензування господарської діяльності є одним із видів державного регулювання економіки, основною метою якого є забезпечення єдиної державної політики у цій сфері, а також захист основних економічних інтересів держави. По-друге, ліцензування господарської діяльності покликано захищати інтереси громадян, які виступають безпосередніми споживачами товарів і послуг, що виробляються чи надаються суб’єктами господарювання, тобто ліцензування є однією з форм забезпечення належного дотримання та використання прав і свобод громадян. По-третє, сутність ліцензування полягає в установленні державою визначених умов і правил для здійснення окремих видів господарської діяльності.
В загальновживаному розумінні ліцензування – це порядок надання дозволів на здійснення окремих видів діяльності спеціально уповноваженими на те державою органами. Тобто ліцензія виступає документом, який вказує на легітимацію вказаних господарських відносин, вона зазначає, що той чи інший суб’єкт господарювання працює на ринку добровільно і законно. Ліцензування застосовується в Україні з метою підвищення надійності економіки держави та недопущення на ринок товарів і послуг, які не відповідають встановленим на рівні держави стандартам і вимогам. Тобто ліцензування виступає законодавчо визначеним способом обмеження господарської ініціативи суб’єктів, але не є способом обмеження конкуренції у провадженні господарської діяльності.
Ліцензування є одним із заходів державного регулювання господарських відносин в Україні, воно є своєрідним превентивним заходом і служить для попередження негативних наслідків діяльності монопольних організацій, захисту найважливіших сфер життя, внутрішнього ринку та національних інтересів. Ліцензування по своїй суті не протистоїть розвитку ринкових відносин, а стимулює їх активність шляхом використання наявних можливостей. Але, незважаючи на таку його особливість та велике значення, яке відіграє ліцензування в економіці нашої держави, нормативна база в регулюванні багатьох питань ліцензування господарської діяльності відстала від потреб сьогодення. Не зовсім відповідає цим потребам і практична діяльність органів, які безпосередньо здійснюють видачу ліцензій.
Проблематики ліцензування в радянському праві практично не було. Це пояснюється рядом причин об’єктивного характеру, зокрема, відсутністю приватної власності, тотальним контролем особи з боку держави, наявністю таких кримінально та адміністративно караних діянь як «спекуляція» та «дрібна спекуляція». В українському праві проблеми ліцензування почали підніматися та розв’язуватися на початку 90-років минулого століття. Зараз вони отримали новий рівень вирішення, зокрема на теоретичному рівні вирішувалися проблеми ліцензування господарської діяльності окремими органами держави, але комплексному аналізу ліцензування як адміністративно-правовий інститут не піддавалося.
Тривалий час у законодавстві не було визначено дане поняття із переліком всіх істотних ознак ліцензування. У ряді нормативних актів ліцензування відноситься законодавцем до функцій державної влади; окремі нормативні акти включають ліцензування до переліку обов’язків окремих державних органів. Крім того, законодавець, уживаючи термін «ліцензування», часто підмінює його словосполученням «видача ліцензій», в той час як видача ліцензій – це лише одна з юридично значимих дій процесу ліцензування поряд з переоформленням, анулюванням, видачею дублікатів ліцензій, веденням ліцензійних реєстрів тощо.
Сьогодні існує декілька сотень нормативних документів як нормативного, так і інструктивного характеру, які врегульовують питання ліцензування. Така велика їх кількість говорить, в першу чергу, про те, що інститут ліцензування не досить чітко урегульований Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року [1] та потребує значної кількості роз’яснень, інструкцій, уточнень, а також про необхідність вдосконалення інституту ліцензування як на теоретичному, так і практичному рівнях.
Незважаючи на те, що поняття «ліцензування» визначено на рівні закону, ця категорія досліджена недостатньо і над юридичним змістом цього поняття працюють вчені-юристи, причому єдиного розуміння сутності та юридичної природи ліцензування до сьогодні не вироблено. Зокрема, О. Олейник зазначає, що ліцензування – це правовий режим початку здійснення окремого, визначеного законодавством виду підприємницької діяльності, що припускає наявність таких ознак: факт державного підтвердження і визначення меж права на ведення господарської діяльності; державний контроль за здійснюваною діяльністю; можливість припинення діяльності за особливими підставами, визначеними органами держави [2, 17].
Частково цю точку зору підтримує і А. Шпомер, яка зазначає, що ліцензування – це діяльність уповноважених державою органів, спрямована на надання у встановленому порядку суб’єктам господарювання дозволу на здійснення за певних умов, передбачених законодавчими актами, видів господарської діяльності, на захист прав і законних інтересів громадян, організацій та навколишнього природного середовища, а також забезпечення безпеки держави. Змістом цієї діяльності є дії щодо видачі, переоформлення та анулювання ліцензій, видачі дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контролю за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видачі розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування [3, 77–80].
На думку Ж. А. Іонової, ліцензування є формою легітимації підприємництва, тобто державного підтвердження законності входження суб’єктів у господарський обіг, а по своїй правовій природі ліцензування є заходом прямого адміністративного впливу на суб’єктів, які господарюють [4, 46, 48]. Але ж для більшості підприємців фактом законності входження в господарський обіг є не ліцензія, а факт державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності і до них можуть бути застосовані інші, відмінні від ліцензування заходи адміністративного впливу. Тому можна говорити, що ліцензування є вторинною після державної реєстрації формою легітимації тих видів підприємницької діяльності, які потребують наявності спеціальних дозволів (ліцензій). В даному випадку державна реєстрація виступає тим юридичним фактом, з яким законодавець пов’язує можливість вирішення питання про видачу ліцензій.
А. І. Цихоцька вважає, що реальним змістом ліцензування є організаційно-коригуючий вплив держави на керований об’єкт. Ліцензування є однією з функцій державного управління, тобто одним з найбільш загальних та типових способів впливу держави на суб’єктів, що господарюють [5, 54].
На думку Ю. А. Тихомирова ліцензування – це особлива процедура офіційного засвідчення (визнання) права господарюючого суб’єкта на ведення певного виду діяльності з додержанням правил, нормативних вимог та стандартів [6, 422].
Виходячи з вище визначеного та керуючись Законом України «Про ліцензування окремих видів господарської діяльності», можна визначити ліцензування як встановлений державою порядок видачі, переоформлення та анулювання ліцензій, а також видачі дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, порядок, форми та періодичність здійснення нагляду і контролю за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Ліцензування можна віднести до числа правових форм дозвільної діяльності, оскільки воно оформляється і здійснюється на основі правового акта (ліцензії), в результаті якого настають юридично значимі наслідки для здобувача ліцензії, органа ліцензування та, в кінцевому рахунку, держави. Ці наслідки виражаються у виникненні адміністративно-правових відносин між ліцензіатом і органом виконавчої влади, що видав ліцензію (контроль з боку органа, що здійснює ліцензування, можливість залучення ліцензіата до адміністративної відповідальності у випадку порушення ліцензійних умов). В даному випадку саме факт отримання ліцензії є «переломним моментом» розвитку суспільних відносин, що складаються між дозвільним органом, який здійснює ліцензування та здобувачем ліцензії.
Ліцензування, на нашу думку, можна розглядати і як правовий інститут, тобто сукупність правових норм, що регулюють наступні групи відносин:
– відносини, що виникають із приводу створення системи органів, які мають право видавати ліцензії на провадження окремих видів господарської діяльності;
– відносини щодо організації діяльності органів, що здійснюють ліцензування (нормативно-правового, методичного, інформаційного, матеріально-технічного забезпечення);
– відносини, що виникають між органами виконавчої влади й особою, що бажає одержати, одержала чи втратила ліцензію на проведення того чи іншого виду господарської діяльності, який потребує ліцензування.
Якщо розглядати ліцензування як зміст діяльності спеціально створених для цього органів, то його можна визначити як один із спеціальних видів адміністративної діяльності уповноважених на те державних органів, сутність якого полягає у видачі суб’єктам господарювання спеціальних дозволів (ліцензій) на право виробництва та/або реалізації протягом чітко визначеного строку товарів і послуг, здійснення якої вимагає особливого порядку і яке може завдати шкоди охоронюваним суспільним відносинам у сфері громадського порядку, громадської безпеки і порядку управління, а також здійснення контролю за правильністю та законністю здійснення такого виду діяльності.
Таким чином, вважаємо, що ліцензування є однією з форм дозвільної діяльності, яка виражена у вигляді офіційного визнання державою за визначеними суб’єктами прав на провадження окремих, передбачених законодавством України, видів господарської діяльності, які вимагають достатнього рівня професіоналізму і кваліфікації, а також здійснення контролю за фактично здійснюваними діями в інтересах особи, держави і суспільства.
Література:
1. Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закон України вiд 01.06.2000 р. № 1775-III // Відомості Верховної Ради України – 2000. – № 36. – ст. 299.
2. Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности / Олейник О. // Закон. – 1994. – № 6. – С. 15–18.
3. Шпомер А. Поняття, ознаки та функції ліцензування певних видів господарської діяльності в Україні / А. Шпомер // Підприємництво, господарство і право. – 2004. – № 12. – С. 77–80.
4. Ионова Ж. А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства / Ж. А. Ионова // Государство и право. – 1997. – № 5. – С. 46–50.
5. Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. – Ростов-на-Дону, 1993. – 87 с.
6. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. – М., 1998. – 798 с.
Каракаш Ілля
ОСНОВНІ ПРИЧИНИ ЕКОЛОГІЧНОЇ КРИЗИ В УКРАЇНІ
Екологічну ситуацію в Україні наприкінці 20-го, на початку 21-го століть можна охарактеризувати як кризову, що формувалася протягом тривалого періоду через нехтування об’єктивними законами розвитку і відтворення природноресурсного потенціалу України. Це пояснюється структурними деформаціями, що відбувалися у народногосподарському комплексі, за яких перевага надавалася розвитку сировинно-видобувних та інших найбільш екологічно небезпечних галузей національної економіки.
Українській економіці притаманна висока питома вага ресурсномістких та енергоємних технологій, впровадження та нарощування яких здійснювалося найбільш «дешевим» способом, зокрема, без будівництва відповідних очисних споруд. Це було можливим за відсутності ефективно діючих правових, адміністративних та економічних механізмів природокористування та без урахування вимог охорони довкілля.
Наведені та інші чинники призвели до значної деградації довкілля країни, надмірного забруднення поверхневих і підземних вод, земельних ресурсів та атмосферного повітря, нагромадження у великих кількостях шкідливих, у тому числі високотоксичних, відходів виробництва. Такі процеси тривали десятиріччями і призвели до різкого погіршення стану здоров’я людей. Винятковою особливістю екологічного стану України є те, що екологічно гострі локальні ситуації поглиблюються великими регіональними кризами. Чорнобильська катастрофа з її довготривалими медико-біологічними, економічними, соціальними та іншими наслідками спричинила ситуацію, яка за своїм масштабом дорівнює глобальної екологічної катастрофи.
Головними причинами у промисловості, що призвели до загрожуючого стану довкілля, є: застаріла технологія виробництва та обладнання, висока енергомісткість та матеріаломісткість, що перевищують у два – три рази відповідні показники розвинутих країн; високий рівень концентрації промислових об’єктів; несприятлива структура промислового виробництва з високою концентрацією екологічно небезпечних виробництв; відсутність належних природоохоронних систем (очисних споруд, оборотних систем водозабезпечення тощо) та низький рівень експлуатації існуючих природоохоронних об’єктів; відсутність належного правового та економічного механізмів, які стимулювали б розвиток екологічно безпечних технологій та природоохоронних систем; відсутність належного контролю за охороною та якістю довкілля.
Металургійна галузь, що включає чорну та кольорову металургію, коксове та прокатне виробництво, а також суміжні допоміжні об’єкти, є однією з найбільш забруднюючих галузей промисловості, викиди якої від стаціонарних джерел забруднення досягають 38% загальної кількості забруднюючих речовин. Вплив підприємств нафтохімічного комплексу на стан навколишнього природного середовища характеризується викидами в атмосферу вуглеводнів, сірчаної кислоти, сірковуглецю, ртуті, фтористих та інших шкідливих сполук.
У ряді регіонів України висока концентрація хімічних та нафтохімічних виробництв призвела до занадто високого рівня забруднення джерел водопостачання. У відкриті водойми хімічні підприємства скидають щорічно 70 млн. м2 неочищених або недостатньо очищених стоків. Хімічна промисловість є однією з основних галузей, де утворюється у великих обсягах відходи, значна кількість яких відноситься до токсичних.
Підприємства нафтогазового комплексу за рівнем шкідливого впливу на довкілля вважаються об’єктами підвищеного екологічного ризику. Вони є потенційними джерелами забруднення довкілля, що може статися у разі порушення технологічних режимів роботи устаткування чи аварійної ситуації. Деякі об’єкти забруднюють довкілля і за нормальних умов роботи, що зумовлено існуючими технологічними процесами.
Основними забруднювачами атмосферного повітря є підприємства теплоенергетики, викиди яких тільки від стаціонарних джерел складають близько 30% усіх шкідливих викидів в атмосферу. В теплоенергетиці домінують дві найважливіші проблеми: забруднення атмосферного повітря і забруднення земель через накопичення значної кількості відходів (золи, шлаків, пилу).
Ядерна енергія в Україні, як найбільш екологічно чиста енергія, використовується в усіх галузях народного господарства – промисловості, сільському господарстві, наукових дослідженнях, житлово-комунальному господарстві, медичному та побутовому обслужуванні тощо. Так, у 1996 році 43,9% всієї електроенергії було вироблено на атомних станціях. На п’яти АЕС працювало 15 атомних блоків загальною потужністю 13,618 тис. Мвт., на яких було вироблено 79,6 млрд. Квт-годин електроенергії. За кількістю реакторів та їх потужністю Україна посідає восьме місце у світі та п’яте – в Європі. Ще чотири енергоблоки перебувають в стані будівництва на майданчиках Рівненської та Хмельницької АЕС з різними ступенями будівельної готовності. Другий блок Чорнобильської АЕС законсервовано, перший блок цієї станції остаточно зупинено у листопаді 1996 року. В Києві та Севастополі розташовані дослідницькі реактори, які у 1996 році не працювали, але продовження їх експлуатації планується у наступні роки.
Проте слід зазначити, що головними місцями накопичення радіоактивних відходів є атомні станції, на яких здійснюється їх первинна переробка та тимчасове зберігання. На АЕС не існує повного циклу первинної переробки відходів відповідно до вимог норм, правил та стандартів з ядерної та радіаційної безпеки. Це призводить до нераціонального використання сховищ та збільшує ризик радіаційних аварій. У 30-кілометровій зоні Чорнобильської АЕС зберігається в тимчасових, не пристосованих для зберігання сховищах велика кількість радіоактивних відходів, серед яких є відходи ядерної енергетики. Головним джерелом небезпеки у 30-кілометровій зоні Чорнобильської АЕС залишається об’єкт «Укриття», в якому зосереджені небезпечні радіоактивні речовини та ядерні матеріали, радіоактивність яких близько 20 млн. кюрі.
У шести областях України розташовані регіональні підприємства УкрДО «Радон» з переробки та зберігання радіоактивних відходів, які приймають на зберігання радіоактивні відходи від усіх галузей народного господарства. Проте за твердженням фахівців ці підприємства не мають обладнання для первинної переробки таких відходів.
Загальновідомо, що підприємства з видобування та переробки уранових руд знаходяться у Дніпропетровській, Миколаївській та Кіровоградській областях. Характерним для уранопереробки є те, що майже всі її відходи – відвали шахтних порід, скиди та викиди, є джерелами радіаційного забруднення навколишнього природного середовища. В них містяться природний уран, торій-232, продукти розпаду уранового та торієвого рядів, у тому числі радіоактивний газ радон. Для природного середовища та здоров’я людини головну небезпеку становлять великі обсяги хвостосховищ та зосереджені в них радіоактивні матеріали.
Україна належить до країн з розвинутим використанням джерел іонізуючого випромінювання у багатьох сферах господарства і наукової діяльності. У даний час існує близько 8 тисяч таких підприємств та організацій. Тільки по місту Києву їх близько 400, які використовують чисельну кількість джерел іонізуючого випромінювання. Через існування великої кількості штучних і природних джерел іонізуючого випромінювання та в результаті Чорнобильської катастрофи в Україні сформувалася надто складна радіоекологічна ситуація, яка викликає необхідність створення системи заходів радіаційного захисту населення та навколишнього природного середовища. В систему таких заходів мають увійти: основи ядерного законодавства, державне регулювання ядерної та радіаційної безпеки, державні програми мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи, норми поводження з радіоактивними відходами та підвищення безпеки атомних станцій, система соціального захисту населення тощо.
Одночасно слід зазначити, що Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року № 188/98-ВР, за відіграли свою надзвичайну позитивну роль. Проте на даний час вони вичерпали себе за своїми цілями, завданнями та природоохоронними заходами і потребують суттєвого оновлення, а скоріше, потрібна розробка та прийняття нового аналогічного нормативно-правового акту з сучасними вимогами до змісту природоохоронних заходів.
Кроленко Валерія
ЕВОЛЮЦІЯ ФЕНОМЕНУ ЦІЛЬОВИХ ПРОГРАМ, ЯК ПРАВОВОГО РЕГУЛЯТОРА СУСПІЛЬНИХ ВІДНОСИН
Розвиток правових засад розроблення і реалізації програмних актів у різних сферах діяльності обумовлює необхідність аналізу особливостей історичного досвіду використання цільових програм. Це дозволяє проаналізувати властивості відповідних програмних актів, форми їх застосування в регулюванні суспільними процесами, зокрема, у контексті розвитку й реформування правової системи України. Можна констатувати, що теоретичні розробки у сфері дослідження програм існують у різних галузях науки – теорії управління, інформатиці, кібернетиці, соціології тощо. Фахівці ХХ ст., зокрема Бреславцев О.В., Іванов М.І., Kириченко В.Н. Раппапорт А.Г., Хижняк В.І., Щедровицький Г.П визначали програми та програмну діяльність не просто як форми розвитку економіки, а як окремий економічний, управлінський та фінансовий феномен.
Слід згадати і про праці західних авторів, у яких зроблено аналіз економічного програмування, про твори російських дослідників Бандмана М.К., Комарова І., Сімачева Ю. та ін. В той же час слід вказати про концепцію програмно-управлінської діяльності, розроблену за нашою участю вітчизняними фахівцями Бабіним Б.В., Іваницьким О.Ю., Клочковим В.О., Третьяком Е.В., Удовенко К.В. щодо закономірностей організації програмної діяльності, шляхів демократизації цих процесів, вдосконалення правових інститутів, які утворюють найважливішу ланку програмної діяльності тощо.
Водночас відсутні праці, присвячені розвитку механізмів застосування програм, як регулятора суспільних відносин, у контексті визначення їх правового значення, що підсилює актуальність обраної тематики. Отже, метою нашої статті є дослідження історичного досвіду використання цільових програм як регулятора суспільних відносин. Як завдання нашої роботи слід визначити аналіз відповідних механізмів публічного регулювання, які склалися протягом ХХ ст. у практиці держав із різними формами владарювання та господарства; визначення доцільності та спрямованості програмно-управлінського підходу в різних історичних умовах.
Слід зазначити, що програмно-цільовий метод управління з елементами прогнозування найширшого застосування набув саме в СРСР у формі комплексних програм науково-технічного прогресу та схем розвитку і розміщення продуктивних сил країни і регіонів на п’ятирічні терміни з наступною десятирічною перспективою. Але державні цільові програми в СРСР мали певну специфіку, вони відрізнялись від планів розвитку народного господарства, галузі або території тим, що мали складну, дуже важливу для держави мету, яка не вміщувалася в рамки галузі або адміністративно-територіальної одиниці, вимагала кваліфікованої концентрації сил та ресурсів. Саме це слід вважати основною відмінністю державних цільових програм від інших програмних або цільових заходів.
Серед радянських цільових програм слід назвати програми створення ГОЕЛРО, будівництва Урало-Кузнецького комбінату, Турксибу й деяких інших промислово-індустріальних об’єктів, програму створення військово-промислової бази на Далекому Сході, які стали хрестоматійними прикладами із програмного планування. Саме успіх реалізації цих проектів підтвердив життєздатність державних цільових програм. Як класичний приклад початку розробок державних цільових програм у підручниках та іншій економічній і науковій літературі наводиться план ГОЕЛРО (Державний план електрифікації Росії на 20 років), який був комплексною стратегічною програмою розвитку економіки держави.
Подальший розвиток державно-цільове планування набуло при створенні територіально-промислових комплексів, Продовольчої, Енергетичної та інших програм ще за часи Радянського Союзу. Основним інструментом досягнення цілей таких програм була концентрація бюджетних ресурсів і строго централізована прив’язка фінансових коштів до кошторисів реалізації найважливіших об’єктів нового будівництва і реконструкції. Обмеженість ресурсів змушувала керівництво країни найсуворішим образом відбирати й витримувати пріоритети. Звичайно, кількість найважливіших завдань і відповідних їм об’єктів програмного планування було відносно невелике, що полегшувало вибір завдань і цілей [4, 80].
Разом з розробкою методології державного планування проводився пошук нових організаційних форм, які б дозволяли найбільш ефективно вирішувати перспективні завдання. Перш за все, змінювалася структура централізованих органів влади: були збудовані Державний плановий комітет (Держплан) СРСР, Державний комітет з постачання народного господарства СРСР і Державний комітет з впровадження нової техніки СРСР, потім Державний комітет з капітального будівництва СРСР. У 1947 році для забезпечення наукової обґрунтованості стратегічного планування Інститут економіки Академії наук СРСР був підпорядкований Держплану СРСР.
У той час в країні склалася 4-5-тирівнева галузева структура управління господарством: Рада Міністрів, галузеве міністерство, головне спеціалізоване управління, – виробниче об’єднання (комбінат) – підприємство. Фактично склалася складна бюрократична система управління у сфері державного планування, яка потім довела власну неефективність. Втім, існування центрального органу влади, основною метою якого була програмно-планова діяльність, на нашу думку, не можна вважати особливістю суто радянської системи.
Після зміни керівництва СРСР в 1953-1954 рр. інтерес держави до цільового планування був повністю витіснений потребами народногосподарського та галузевого планування – цього «апарату штучного дихання» економіки радянського типу. Забезпечення управління державними програмами потребувало необхідність у створенні організаційних механізмів, але діючий механізм народногосподарського планування забезпечив лише поєднання та стиковку народногосподарських планів та програм. Система показників будь-яких програм повинна була стати складовою частиною єдиної системи показників держплану, який розроблявся як на поточний рік, так і на 5 років. П’ятирічні плани формувалися на основі генеральних стратегічних програм розвитку країни на 10-15 років. При цьому реалізація стратегічного планування забезпечувалася принципами ковзкого планування, суть якого зводилася до коригування системи планів від фактичних результатів поточного року.
У 60-і й 70-і роки положення в СРСР було дещо інше. Кількість імовірних цілей, обумовлених потребами, що розширилися, істотно збільшилося. Отже, треба було вибирати з важливих проектів найважливіші. При цьому спостерігалося ослаблення централізованого розподілу ресурсів: відомства стали захищати свої інтереси, поступаючись інтересами країни в цілому. Цікаво, що бум за виникненням державних цільових програм, який мав місце в 70-х роках в СРСР, виник як реакція на захоплення США у 60-х роках розробкою державних оборонних та соціальних програм. Однак, з причини кардинальної відміни економічних систем наших країн відтворити американську практику було неможливим. Захопленню програмами сприяло збільшення кількості міжгалузевих комплексів та спроби знайти яку-небудь альтернативу застарілій структурі державних планів з їх відверто галузевою спрямованістю. Фактично ідея цільових програм, запозичена західним світом у СРСР в 30-ті рр. ХХ ст., повернулася туди, де виникла.
Переважна більшість фахівців відзначає, що, незважаючи на розвинуту методологічну та методичну бази, а також потужний виконавчий апарат, заплановані цими програмними документами показники через низку об’єктивних та суб’єктивних причин практично ніколи не досягалися. Наявність галузевих та народногосподарських планів визначила значну територіальну спрямованість перших державних цільових програм. Територіальне цільове планування здебільшого залишалося «територіальним розрізом» того ж самого народногосподарчого плану, а розробка регіональних цільових програм забезпечувала більш комплексне і територіальне обґрунтування майбутніх планів.
Слід відзначити, що сучасні державні програми відрізняються від програм 70-80-х рр. ХХ ст. тим, що тепер на перше місце висуваються більш фінансові інтереси. Різка зміна ресурсної ситуації наприкінці 80-х рр. ХХ ст. та руйнація інституціонального середовища, на якій були розраховані й реалізовувалися програми, привели до їхнього згортання ще до розпаду СРСР. Колапс програмування та планування в цей період та його неефективність сприяли досить критичному ставленню до програмно-цільових заходів, що яскраво можна спостерігати в перші роки незалежності України.
Таким чином можна прийти до висновку, що цільові програмні засоби регулювання суспільних відносин у ХХ ст. активно вживалися в радянській управлінській практиці, що призвело до виникнення відповідних вітчизняних правових та організаційних механізмів. Правова природа цільових програм та правових механізмів їх реалізації потребує додаткових наукових досліджень.