Чикильдина Анна Юрьевна преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института Анисимов А. П., Кодолова А. В., Чикильдина А. Ю. Комментарий к Федеральному закон
| Вид материала | Закон |
- Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз, 5794.49kb.
- Шульпина Ирина Юрьевна, старший преподаватель кафедры Калининградского пограничного, 5510.54kb.
- К. Ю. Лебедева лебедева Ксения Юрьевна аспирантка кафедры гражданского права Юридического, 156.98kb.
- Комментарий к федеральному закону от 9 июля 1999, 2571.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- А. Н. Туполева кафедра гражданского и предпринимательского права Хуснутдинов, 1622.17kb.
- Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в применении норм гражданского, 680.4kb.
- Программа государственно-правовой практики для студентов 4 курса специальности «Государственное, 307.18kb.
- Темы курсовых работ по дисциплине «Российское предпринимательское право» Соотношение, 21.71kb.
- Кратенко Максим Владимирович, ст преподаватель кафедры гражданского права юи красгу, 554.06kb.
Глава II. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обращения с отходами
Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами
К полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:
разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами;
проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами;
осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;
организация и осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами;
абзац седьмой утратил силу;
лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I-IV класса опасности;
установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами;
осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;
организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами;
обеспечение населения информацией в области обращения с отходами;
определение порядка ведения государственного кадастра отходов и организация его ведения;
обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;
осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области обращения с отходами;
осуществление иных предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий;
определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий.
Комментарий
1. В силу федеративного устройства России различаются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституция России 1993 г. охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «д», «к» ч.1 ст.72). По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов власти, в том числе, и в сфере отходов.
Комментируемая статья посвящена природоохранным полномочиям федеральных органов государственной власти. Необходимо учитывать, что данная статья имеет общий, базовый характер, а потому в ней предпринята попытка закрепления в концентрированном виде наиболее общих, основных полномочий федеральных органов власти всех видов. Так, например, разработка и принятие федеральных законов относится к ведению Федерального Собрания; организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами – к функциям органов исполнительной власти; надзор за исполнением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами осуществляют органы прокуратуры и т.д.
По этой причине статья содержит весьма неоднородные по содержанию предписания. В нее включены как формулировки предельно абстрактного, обобщенного характера, так конкретные полномочия. Так, например, указанное в числе полномочий «проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами» можно определить как общую цель, на достижение которой направлена деятельность всех федеральных государственных органов. Проведение такой политики предполагает принятие законов, концепций, программ экологического развития в сфере обращения с отходами, функционирование специальных государственных органов с конкретными полномочиями, создание организационных, материально-технических и иных условий реализации экологических ограничений, требований и запретов в сфере обращения с отходами, осуществление контроля и надзора за эффективностью всей природоохранной деятельности. Очевидно, что в этом процессе участвуют и законодательные органы, и органы исполнительной власти каждый в пределах своих полномочий.
В одном ряду с таким общим полномочием перечислены и вполне конкретные: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I-IV класса опасности; установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами; осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами; организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами и т.д.
2. В комментируемой статье перечисляются конкретные правомочия без привязки к органу, которому эти полномочия принадлежат. Такой подход делает необходимым детализацию перечисляемых полномочий, их разграничение между различными федеральными органами государственной власти.
Экологические полномочия федеральных органов государственной власти определяются Конституцией Российской Федерации (т.е. актом общего характера), федеральными конституционными и федеральными законами (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Закон об охране окружающей среды), подзаконными нормативно-правовыми актами, посвященными конкретному органу (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (в ред. от 27 января 2009 г.), федеральными подзаконными нормативными правовыми актами, посвященными исключительно вопросам обращения с отходами производства и потребления (Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 августа 2007 г. № 570 «Об организации работы по паспортизации опасных отходов»), а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (здравоохранение, рациональное использование природных ресурсов и т.д.), но содержащими экологические нормы (так, ст. 23.29 КоАП РФ закреплено право органов государственного экологического контроля рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования).
Главным специально уполномоченным органом в сфере обращения с отходами производства и потребления является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» (ред. от 27 января 2009 г.), в число полномочий указанного министерства входят:
- принятие нормативных правовых актов, устанавливающих требования к составу и содержанию документов, касающихся обеспечения безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и (или) осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов;
- утверждение методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;
- принятие правил инвентаризации объектов размещения отходов и правил учета в области обращения с отходами;
- установление критериев и порядка отнесения опасных отходов к классам опасности по степени воздействия на окружающую среду, а также порядка паспортизации опасных отходов;
- установление порядка учета в области обращения с отходами, порядка ведения государственного реестра объектов размещения отходов, а также порядка ведения государственного кадастра отходов;
- утверждение порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов и т.д.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию. Из полномочий перечисленных органов следует выделить:
а) Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» (ред. от 27 января 2009 г.) за данным органом закреплена функция контроля и надзора за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).
б) Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401) (ред. от 27 января 2009 г.) закреплено, что данный орган:
- осуществляет контроль и надзор за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, а также за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области обращения с радиоактивными отходами;
- выдает разрешение на трансграничное перемещение отходов, утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;
- ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, проводит паспортизацию опасных отходов.
3. В целях координации деятельности федеральных органов в области обращения с отходами могут создаваться различные координационные, совещательные и иные комитеты и комиссии. В качестве примера таковых можно привести Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23 апреля 2007 г. № 268 «О Межведомственной комиссии по совершенствованию системы государственного регулирования в области обращения с отходами в Российской Федерации». Данная комиссия является межведомственным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в целях выработки согласованных решений и выполнения работ по реализации Плана первоочередных мероприятий по совершенствованию системы обращения с отходами в Российской Федерации. Основными задачами Комиссии являются:
- рассмотрение актуальных вопросов в сфере государственного регулирования в области обращения с отходами в РФ, подготовка предложений по их решению, предусматривающих в том числе: планирование мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного регулирования в области обращения с отходами в Российской Федерации;
- реализация политики и мероприятий по совершенствованию правового обеспечения, организационной структуры, научно-технического обеспечения в сфере обращения с отходами, создание объектов инфраструктуры для сбора, переработки, утилизации, экологически безопасного размещения отходов;
- сокращение образования отходов, организацию экологически безопасного обращения с отходами, рационального обращения с отходами, обладающими ресурсным потенциалом и их вовлечение в хозяйственный оборот;
- совершенствование экономических инструментов регулирования обращения с отходами, направленных на сокращение образования отходов, уменьшения количества отходов, поступающих на захоронение, вовлечение в хозяйственный оборот, привлечение частных, в том числе иностранных, инвестиций в сферу обращения с отходами;
- совершенствование разрешительной деятельности в области обращения с отходами;
- подготовка предложений по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обращения с отходами, относящимся к компетенции Комиссии;
- рассмотрение и направление предложений в установленном порядке на проекты организационно-методических документов по вопросам, относящимся к компетенции Комиссии.
Статья 6. Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:
проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;
разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;
участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением;
осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами.
Комментарий
1. Комментируемая статья не устанавливает перечень полномочий конкретных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а лишь очерчивает круг вопросов, которые принадлежат субъекту РФ в целях реализации экологической функции по обращению с отходами.
Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя России (демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, единство государственной власти Федерации и ее субъектов) (ст. 1, 5, 10 Конституции России) и с общими принципами организации системы органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом (ст. 72, 77 Конституции России).
В настоящее время принципы организации государственной власти в субъектах РФ определены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действующая редакция). Данный закон определяет основы статуса и компетенции органов государственной власти, формы реализации ими своих полномочий и основы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
В соответствии с названным законом систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ст.2). Закон не запрещает субъектам вводить в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица субъектов РФ, однако согласно ст. 17 он должен возглавлять высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России). Признание за субъектами РФ права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах РФ, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта РФ, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.
В каждом субъекте Российской Федерации сформировалась собственная система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений администрации (правительства) субъекта РФ. В различных регионах существуют свои такие самостоятельные органы или структурные подразделения органа исполнительной власти общей компетенции. Например, значительную часть принадлежащих Волгоградской области как субъекту Российской Федерации экологических полномочий осуществляет Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды областной администрации.
В числе положительных новелл законов субъектов РФ в сфере обращения с отходами отметим закрепление четкого перечня прав и обязанностей граждан и юридических лиц в данной сфере (Закон Кировской области № 131-ЗО от 6 июня 2007 г. «Об отходах производства и потребления в Кировской области», Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области»), четкое законодательное разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (Закон Нижегородской области «Об отходах производства и потребления» от 23 ноября 2001 г. № 226-З, Закон Амурской области «Об отходах производства и потребления в Амурской области» от 8 декабря 2003 г. № 271-ОЗ, Закон Владимирской области от 9 октября 2007 г. № 130-ОЗ «Об отходах производства и потребления во Владимирской области»), выделение специальной статьи, посвященной планированию мероприятий и финансированию целевых областных и муниципальных программ по обращению с отходами (Закон Кемеровской области от 22 июня 2002 г. № 47 «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Кемеровской области») и т.д.
Вместе с тем, анализ регионального законодательства показывает, что подобные нормотворческие возможности в сфере обращения с отходами далеко не всегда используются. Зачастую эта деятельность выражается в дублировании федеральных законов, механическом копировании аналогичных законов других субъектов РФ без учета специфики региона. Однако в таком законотворчестве нет необходимости. Эффективность правового регулирования вряд ли улучшится, если одни и те же положения будут содержаться в двух законах, пусть даже разного уровня. Планы законотворческих работ регионов не представляют собой единой концепции развития, и потому законы часто принимаются в бессистемном порядке.
3. Одним из дискуссионных вопросов экологической теории и практики является вопрос о пределах регионального нормотворчества, соотношении норм федеральных и региональных законов, в том числе и в сфере обращения с отходами. Этому посвящен следующий пример судебной практики (Определение Верховного Суда РФ от 27 июля 2002 г. дело № 74-Г02-21).
Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия), согласно которой на территории Республики не допускается хранение и использование промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также испытания оружия массового поражения, нарушающие права и охраняемые законом интересы населения.
По мнению прокурора, данная норма изложена практически идентично ч.2 ст. 10 Конституции Республики Алтай, которая постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П признана не соответствующей Конституции Российской Федерации и в связи с чем не подлежит применению. Противоречит она также нормам федерального законодательства, в частности Законам об использовании атомной энергии и об уничтожении химического оружия. Кроме того, Конституцией субъекта РФ урегулированы правоотношения, отнесенные в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Как полагает прокурор, введение в ч. 2 ст. 6 Конституции субъекта РФ однозначного запрета по хранению и использованию промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства и по испытанию оружия массового поражения на территории Республики Саха является вмешательством в полномочия РФ, а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности.
Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 мая 2002 года прокурору в удовлетворении заявления отказано. В кассационном протесте прокурора Республики Саха (Якутия) ставится вопрос об отмене решения суда, как основанного на неправильном применении норм материального права. Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста прокурора, Судебная коллегия оснований к отмене решения суда не находит.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд правильно исходил из того, что содержание оспариваемой нормы не идентично содержанию нормы Конституции Республики Алтай, которая признана Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции РФ, поскольку ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия) по ее смыслу не содержит в отличие от нормы Конституции Республики Алтай запрета по хранению и использованию на территории Республики Саха (Якутия) промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также по проведению испытаний оружия массового поражения. В ней лишь указано на то, что эти действия не должны нарушать прав и охраняемых законом интересов населения.
Из Законов об использовании атомной энергии, об уничтожении химического оружия, об охране окружающей среды, других, регулирующих спорные правоотношения, не следует, что их положения при осуществлении действий по хранению и использованию промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также при проведении испытаний оружия массового поражения на территории субъектов Российской Федерации допускают нарушение прав и охраняемых законом интересов населения. Таким образом, оспариваемая прокурором норма фактически воспроизводит положения федеральных законов, также не допускающие при осуществлении указанных в ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия) действий нарушение прав и интересов населения.
Как правильно указал суд в решении, ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия) не исключает возможности федерального регулирования в области хранения и использования промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также испытания оружия массового поражения, а содержание оспариваемой нормы не свидетельствует о вмешательстве субъекта в полномочия Российской Федерации. При этом Судебная коллегия исходит из того, что аналогично урегулирован вопрос в указанной области и в федеральном законодательстве. С учетом указанных обстоятельств доводы кассационного протеста прокурора не могут повлечь отмены решения суда.
Таким образом, перед нами редкий случай признания судом правомерности регионального экологического нормотворчества и соответствия Конституции субъекта РФ федеральным законам. Однако проблемы экологического нормотворчества субъектов РФ не ограничиваются только этой стороной дела. Важность нормотворчества субъектов РФ в сфере отходов для граждан подтверждают материалы следующего дела (Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2007 г. № 7-Г07-7).
Законодательным Собранием Ивановской области 4 июля 2005 года был принят Закон № 106-оз «О признании утратившим силу закона Ивановской области «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Ивановской области», который 14 июля 2005 г. подписан Главой администрации Ивановской области и официально опубликован.
Л. обратился в Ивановский областной суд с заявление о признании названного Закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим, в обоснование своих требований ссылаясь на то, что признание утратившим силу закона «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Ивановской области» создает правовой вакуум правового регулирования в области экологии и нарушает право заявителя на благоприятную окружающую среду, поскольку оспариваемый закон принят без проведения государственной экологической экспертизы.
Решением Ивановского областного суда от 27 марта 2007 года в удовлетворении заявленных требований Л. отказано. В кассационной жалобе Л. просил указанное решение Ивановского областного суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований к отмене обжалуемого судебного постановления.
В соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый Закон принят законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной ему федеральным законодательством компетенции.
При этом законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции принимать, изменять и отменять принятые им законы. При отсутствии нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации применяются нормы действующего федерального законодательства. Рассматривая дела в порядке проверки оспариваемых нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на соответствие их федеральному законодательству, суд вправе выяснять вопросы целесообразности принятия или отмены оспариваемого заявителем закона или других нормативных правовых актов. С учетом изложенного суд обоснованно отказал Л. в удовлетворении его требования о признании оспариваемого закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
Ссылка заявителя на то, что в связи с признанием утратившим силу закона Ивановской области «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Ивановской области» создан правовой вакуум и нарушено право заявителя на благоприятную окружающую среду, суд правильно признал несостоятельными.
Кроме того, 18 июля 2006 г. принят Закон Ивановской области № 75-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Ивановской области», регулирующий вопросы обеспечения чистоты, повышения качества надлежащего содержания и благоустройства территорий муниципальных образований, а также обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия жителей Ивановской области. Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Ивановского областного суда от 27 марта 2007 года - оставить без изменения, а кассационную жалобу Л. - без удовлетворения.
Статья 7. Утратила силу с 1 января 2005 г.
Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами
1. К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
2. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
3. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Комментарий
1. Предусмотренные комментируемой статьей полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами являются частным случаем более широкой сферы - природоохранных полномочий органов местного самоуправления, представляющих собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
Закон об охране окружающей среды в числе принципов охраны окружающей среды называет ответственность органов местного самоуправления (наряду с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления.
Полный перечень экологических полномочий органов местного самоуправления весьма широк, а предусмотренные в качестве обязательных экологические виды деятельности муниципалитетов тесно взаимосвязаны. Так, наряду с деятельностью в сфере обращения с отходами, в число таких полномочий входит: принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских населенных пунктах, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (п.1 ст. 55 Закона об охране окружающей среды); учитывать мнение населения или результаты референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (п.2 ст. 13 того же закона); оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п.1 ст. 13) и т.д.
2. Предусмотренные комментируемой статьей полномочия в сфере обращения с отходами производства и потребления различаются по отдельным видам муниципальных образований: поселения осуществляют сбор и вывоз (причем только бытовых отходов и мусора, опасные отходы – вне их компетенции); муниципальные районы уже осуществляют утилизацию и переработку как бытовых, так промышленных отходов (переработка отходов – деятельность, связанная с выполнением технологических процессов по обращению с отходами для обеспечения повторного использования в народном хозяйстве полученных сырья, энергии, изделий и материалов; утилизация отходов - деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, и/или обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий).6
Наконец, органы местного самоуправления городских округов наделены полномочиями по всем стадиям обращения с бытовыми и промышленными отходами. Аналогичные полномочия закреплены за названными видами муниципальных образований и в ст.ст.14-16 Закона о местном самоуправлении. При этом четвертая разновидность муниципальных образований – внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга комментируемая статья не упоминает. Это обусловлено особенностями организации местного самоуправления в указанных субъектах РФ, предусмотренными ст.79 Закона о местном самоуправлении.
3. Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Это обусловлено тем, что не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень экологических полномочий, которыми наделены эти органы. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что экологические полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно реализации органами местного самоуправления экологических функций (включая полномочия в сфере обращения с отходами), а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, градостроительство, здравоохранение, рациональное использование природных ресурсов).
Особенностью законодательного определения природоохранных полномочий органов местного самоуправления (как и полномочий по регулированию иных сфер общественных отношений) является то, что федеральные законы и законы субъектов федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы. Это связано с тем, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, соответственно население определяет, какие конкретные органы входят в эту структуру. Полномочия конкретных органов местного самоуправления закрепляются уставом муниципального образования, вытекают из содержания федеральных и региональных законов и служат основой для закрепления полномочий отдельных муниципальных органов.
Экологическая функция местного самоуправления представляет собой закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятного качества окружающей среды на территории муниципального образования. Реализуя экологическую функцию, местные органы продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям. Следовательно, целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, осуществление специальных мероприятий по повышению эффективности обращения с отходами, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.
4. В связи с тем, что органы местного самоуправления имеют широкие полномочия в части самоорганизации своей работы в сфере обращения с отходами, сложилось и соответствующее муниципальное нормотворчество. Не пытаясь обобщить опыт десятков тысяч муниципальных образований в данной сфере, попробуем обратить внимание на некоторые интересные аспекты.
а) в ряде муниципальных образований принимается специальный «программный» нормативно-правовой акт в сфере обращения с отходами. Одним из таких наиболее ярких примеров может служить Муниципальная целевая программа «Отходы» на 2006-2015 годы, принятая Думой города Владивостока 9 июня 2006 года. В соответствии с поставленными в ней целями и задачами, система мероприятий Программы включает в себя работу по пяти направлениям: разработка проектов нормативных правовых актов, регулирующих обращение с отходами; создание и развитие муниципальной системы обращения с ТБО; создание городской системы учета и контроля в сфере обращения с отходами; создание инженерной инфраструктуры обращения с отходами; информирование общественности, изменение сложившихся стереотипов в сознании населения. Программа реализует курс на развитие полигонных технологий утилизации отходов как наиболее безопасных и экономически оправданных. Программа не поддерживает направленность на развитие технологий мусоросжигания в связи с невозможностью обеспечения в этом случае принятых в России норм экологической безопасности, а также в связи с высокой удельной стоимостью утилизации отходов.
б) следует констатировать низкий уровень юридической техники ряда муниципальных правовых актов в сфере обращения с отходами производства и потребления. Например, в п. 5.3.5 Решения № 124 Азовского районного Собрания депутатов (Ростовская область) «Об утверждении Правил обращения с отходами на территории Азовского района» читаем: «Отказ от выполнения потребителем настоящих требований и условий рассматривается как факт загрязнения окружающей среды отходами потребления и влечет за собой привлечение его к уголовно-административной ответственности». Открытие муниципальными депутатами нового вида юридической ответственности иначе, чем казусом не назовешь.
в) несомненным достоинством многих муниципальных актов является четкое регулирование субъектного состава правоотношений в сфере обращения с отходами производства и потребления. Например, Постановлением Администрации г. Тюмени от 18 октября 2007 г. № 24-пк «Об утверждении порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени» определено, что участниками отношений в сфере обращения с отходами являются: департамент городского хозяйства Администрации города Тюмени; управление по экологии Администрации города Тюмени; управы административных округов Администрации города Тюмени; специализированные службы; производители отходов; возчики отходов; иные лица, осуществляющие сбор, взвешивание, утилизацию, сортировку и переработку отходов. Детально регламентированы права и обязанности всех указанных субъектов. В целях соблюдения прав граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, Управление по экологии, Департамент городского хозяйства информируют население, объединения граждан, юридические лица и индивидуальных предпринимателей о деятельности в сфере обращения с отходами на территории города Тюмени.
г) является удачным нормативное закрепление процедуры сбора отходов в контейнеры раздельно трех типов: для сбора макулатуры, полимерных материалов, стекла, текстиля, дерева в контейнеры серого цвета; отходы, не подлежащие сортировке в контейнеры синего цвета; для сбора пищевых отходов в контейнеры зеленого цвета. Такие контейнеры устанавливаются на оборудованных контейнерных площадках и содержат наименования: «макулатура, пластик, стекло, металл, дерево», «не сортируемые отходы», «пищевые отходы» (п.3.2 Постановления Главы администрации муниципального образования «Холмский городской округ» «Об утверждении Порядка организации сбора и вывоза отходов на территории муниципального образования «Холмский городской округ» от 23 июня 2008 г. № 577).
5. В ходе прокурорских проверок регулярно выявляются недостатки в работе органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами. Так, органами прокуратуры Брянской области в ноябре 2007 г было установлено практически повсеместное нарушение органами местного самоуправления требований комментируемого закона, не приняты нормативные правовые акты, устанавливающие порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований. Ненадлежащее исполнение законодательства явилось одной из главных причин появления большого количества несанкционированных свалок, выявленных на территории муниципалитетов. Во всех случаях прокурорами внесены представления, в которых поставлены вопросы о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.
Прокурорами Почепского, Дятьковского, Фокинского и Унечского районов выявлены случаи, когда предприятия осуществляли деятельность по обращению с опасными отходами без соответствующего разрешения и оформления паспорта на опасные отходы. В Брянском, Унечском, Почепском, Клетнянском, Жирятинском, Дубровском районах на полигонах твердых бытовых отходов не соблюдались экологические и санитарные требования, установленные законодательством в области охраны окружающей среды. Выявлены многочисленные нарушения при хранении, утилизации и уничтожении опасных и биологических отходов в лечебно-профилактических учреждениях, а также на предприятиях агропромышленного комплекса. Для устранения выявленных нарушений прокурорами внесено 119 представлений, принесено 5 протестов на незаконные правовые акты, возбуждено 98 дел об административных правонарушениях, объявлено 31 предостережение о недопустимости нарушений действующего законодательства, в суд направлено 95 исковых заявлений, возбуждено 4 уголовных дела.7
В ходе проверки прокуратурой республики Хакасии исполнения законодательства об отходах производства и потребления были выявлены факты осуществления деятельности по размещению отходов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, не получившими установленных законодательством нормативов по образованию отходов и лимитов на их размещение, не имеющими положительного заключения экологической экспертизы, лицензии на осуществление деятельности в сфере обращения с опасными отходами, договоров на вывоз ТБО.
По результатам прокурорского вмешательства устранены 2 несанкционированные свалки. Так, прокуратурой Аскизского района выявлены несанкционированные свалки в районе озера Баланкуль, где располагаются детские оздоровительные лагеря. Установлено, что РГОУ КСДЮШОР с ноября 2007 г. размещает мусор в яме, расположенной в лесном массиве вблизи территории оздоровительного лагеря. Прокурором района директору лагеря внесено представление с требованием устранить несанкционированную свалку, по результатам рассмотрения которого свалка мусора ликвидирована, нарушителем заключен договор на вывоз твердых бытовых отходов со специализированной организацией, к дисциплинарной ответственности привлечен администратор спортивно-оздоровительной базы. По требованию прокурора г. Абакана Управлением коммунального хозяйства администрации г. Абакана устранена несанкционированная свалка в районе супермаркета «АЛПИ».
Прокурором Боградского района принесены протесты на решения Советов депутатов муниципальных образований Знаменский и Троицкий сельсоветы, которыми утверждены Правила благоустройства и содержания территорий муниципальных образований. В нарушение требований федерального законодательства данными правовыми актами к полномочиям органов местного самоуправления отнесено утверждение лимитов на размещение отходов, установление порядка их утилизации и хранения.
Всего по результатам проверки прокурорами внесено 59 представлений об устранении нарушений закона, возбуждено 49 дел об административных правонарушениях, в суд направлено 12 заявлений, принесено 6 протестов на незаконные нормативные правовые акты, объявлено 20 предостережений о недопустимости нарушения закона, направлены соответствующие информации в Советы депутатов органов местного самоуправления.8
6. Не менее важной тенденцией является формирование судебной практики по привлечению муниципальных образований и их должностных лиц к административной ответственности за бездействие в сфере обращения с отходами производства и потребления. В этом смысле показательно следующее дело (Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31 августа 2007 г. № А56-16785/2007).
Администрация Муниципального Образования «Усть-Лужское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района Ленинградской области обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об отмене постановления Роспотребнадзора от 29 мая 2007г. № 126 о привлечении к административной ответственности и назначении административного наказания. В обоснование своей позиции заявитель указал, что была нарушена процедура привлечения к административной ответственности, деятельность по обращению с отходами им не осуществляется, имеется специализированное предприятие по вывозу мусора.
Суд установил, что в период с 11.05.2007 по 15.05.2007 Роспотребнадзором на основании распоряжения № 129 от 04.05.2007 была проведена проверка соблюдения санитарного законодательства на территории муниципального образования «Усть-Лужское сельское поселение». Актом проверки от 11.05.2007 установлено наличие на территории муниципального образования несанкционированных свалок твердых бытовых отходов.
29.05.2007 Начальником Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека вынесено постановление о привлечении Заявителя к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ и назначении ему административного наказания в виде штрафа в размере 1 МРОТ, что составляет 10 000 рублей. В соответствии с указанным Постановлением Заявителю вменялись в вину нарушение требований ст. 8.2 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за «несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иных требований при обращении отходами производства и потребления».
По мнению Роспотребнадзора. несоблюдение названных требований выразилось, в частности в отсутствии должной степени заботливости и требовательности к исполнению законодательства. Изучив материалы дела, выслушав мнение сторон, суд приходит к выводу о необходимости отказать в удовлетворении заявленного требования исходя из следующего.
Правовые основы деятельности предприятий и организаций в области обращения с отходами производства и потребления регулируются Законом об отходах производства и потребления.
Статья 1 данного закона определяет, что отходами производства и потребления являются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Под «обращением с отходами» понимается деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Роспотребнадзор ссылается на то обстоятельство, что Заявителем нарушены правила ст. 11 и 18 Закона об отходах производства и потребления, в силу которых индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов. Заявителем, в свою очередь, эти обстоятельства не опровергаются, и в материалы дела никакие сведения о наличии разработанных проектов нормативов образования отходов не представлены.
Наличие муниципального унитарного предприятия, на балансе которого имеется соответствующая техника и денежные средства, не освобождают Заявителя от обязанности разрабатывать проекты нормативов образования отходов и обеспечивать соблюдение требований по обращению с отходами. Кроме того. указанное предприятие не имеет лицензии на право деятельности в области обращения с отходами, что противоречит требованиям ст. 9 Закона об отходах. Ссылка заявителя на то, что эта деятельность не относится к его полномочиям, не нашла подтверждения в материалах дела. Разграничение полномочий административных органов местного самоуправления устанавливается Законом о местном самоуправлении. Подпункт 18 п. 1 ст. 14 указанного закона, положения пунктов 1.2, 3.2 Санитарных правил содержания территории населенных мест, утвержденных Министерством здравоохранения СССР от 05.08.88 № 4690-88, обязывают администрацию муниципальных образований организовывать санитарную очистку территории поселений, собирать и вывозить бытовые отходы и мусор. Таким образом, суд пришел к выводу об обоснованности Постановления о привлечении к административной ответственности № 126 от 29 мая 2007 г. вынесенного в отношении Администрации Муниципального Образования «Усть-Лужское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района Ленинградской области о привлечении к административной ответственности за несоблюдение экологических требований при обращении с отходами производства и потребления в соответствии со ст. 8.2 КоАПРФ.