Федерации, генерал-лейтенант юстиции Золотухин Геннадий Александрович правовые основы организации и деятельности юридической службы вооруженных сил российской федерации кафедра военной администрации, административного и финансового права

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ... 13

§2. Полномочия органов юридической службы Вооруженных Сил РФ

Рассмотрение объема полномочий подразделений юридической службы зависит от их места и роли в системе и структуре органа исполнительной власти, то есть органов военного управления. Поэтому, на наш взгляд, представляется целесообразным рассмотреть систему и структуру юридической службы Вооруженных Сил РФ.

В соответствии с Положением о юридической службе Вооруженных Сил РФ подразделения (отдельные должности) юридической службы создаются в органах военного управления, соединениях, воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях и в организациях Вооруженных Сил РФ. Подразделения юридической службы являются структурным подразделением в штате соответствующего органа военного управления.

Следовательно, подразделения юридической службы организационно входят в единую систему органов военного управления. Правовой основой их деятельности является утверждаемое руководителем федерального органа исполнительной власти Положения о юридической службе Вооруженных Сил РФ. Все подразделения юридической службы и должностные лица нацелены на выполнение одних и тех же задач и осуществляют свои полномочия по одним и тем же основным направлениям деятельности. Руководство юридической службой Вооруженных Сил РФ осуществляет начальник Управления делами Министерства обороны - начальник юридической службы Вооруженных Сил РФ. В этом проявляется воплощение принципа централизации управления, поскольку подразделения юридической службы руководствуются указаниями вышестоящих должностных лиц юридической службы и подконтрольны им по специальным вопросам.

Юридическая служба призвана действовать в определенной степени самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной действующим законодательством. Своего рода совокупная компетенция подразделений юридической службы определяет ее место в системе органов военного управления; выражает правовые возможности юридической службы по осуществлению установленных функций; содержит цели и задачи исполнительной деятельности, включает ее права и обязанности.

Из содержания ст. ст. 110, 113, 114 и 115 Конституции РФ вытекает, что исполнительная власть ориентирована, прежде всего, на реализацию законов и подзаконных правовых актов. Следовательно, основное предназначение юридической службы Вооруженных Сил РФ заключается в обеспечении организации исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов.

Существо исполнения законодательства невозможно без повседневного и построенного управляющего воздействия на общественные отношения, организации деятельности органов военного управления.

При характеристике осуществления исполнительной власти органами военного управления следует иметь в виду и такой аспект их деятельности, как осуществление органами военного управления и должностными лицами юрисдикционных полномочий. В рамках своей компетенции должностные лица органов военного управления вправе самостоятельно оценивать правомерность действий участников исполнительской деятельности, рассматривать и разрешать возникающие в связи с этим споры, а также применять меры принуждения, предусмотренные законом, то есть, уполномочены совершать действия, которые во многом совпадают с действиями судов общей юрисдикции.

В рамках своей компетенции органы исполнительной власти призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивающие реализацию закона; выделять необходимые материально-финансовые средства для реализации закона; осуществлять организационно-управленческие мероприятия, которые необходимо провести в соответствии с законом; совершенствовать правозащитные процедуры; контролировать результаты действия закона и готовить предложения по его совершенствованию; осуществлять сбор и давать оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.^⁶⁶

Рассматривая масштабы деятельности юридической службы Вооруженных Сил РФ, следует подчеркнуть, что ее подразделениями практически охватываются все стороны жизни и деятельности Вооруженных Сил РФ.

Вместе с тем назрела необходимость структурных преобразований юридической службы в связи с чем Управлением делами, юридическими службами видов Вооруженных Сил Российской Федерации, главных и центральных управлений разработан и проходит согласование Типовой Проект структуры юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации.

При разграничении полномочий подразделений юридической службы Вооруженных Сил РФ следует учитывать иерархию уровней этой системы. О существовании такой системы свидетельствует система органов военного управления, неотъемлемой частью которой являются подразделения юридической службы. В данную систему входят несколько уровней каждый из которых состоит из одного или нескольких подразделений, занятых в целом однородной деятельностью. Критерием разграничения подразделений юридической службы на определенные группы служит правовое положение органа военного управления и его место в системе федерального органа исполнительной власти. В настоящее время в Вооруженных Силах РФ существует четыре уровня подразделений юридической службы, создаваемых и функционирующих в тесной взаимосвязи друг с другом. Вместе с тем, каждому из них отведена собственная, относительно автономная сфера компетенции, которая обусловлена спецификой задач, выполняемых органом военного управления.

В тоже время, поскольку подразделения юридической службы Вооруженных Сил РФ представляют собой иерархическую систему, следует иметь четкую правовую базу разграничения их полномочий. Определение предметов ведения и полномочий подразделений юридической службы возможно в соответствующих положениях, утверждаемых должностными лицами органов военного управления, в структуру которого они входят.

Анализ юридической литературы и действующего законодательства показывает, что в юридической науке до настоящего времени отсутствует единый подход к определению понятий: «компетенция», «полномочия» и их соотношения.

Компетенция, являясь совокупностью внешневластных полномочий, выражает сущность правового статуса и сама представляет собой систему, состоящую из элементов. Поэтому, компетенцию более точно, по мнению А.Ю. Якимова, было бы рассматривать в качестве важнейшей составной части (блока элементов) правового статуса.^⁶⁷

Таким образом, компетенция является главным элементом должностного лица, определяющим его роль и назначение в системе соответствующего подразделения юридической службы.

В юридической литературе высказывалась позиция, что должностные полномочия представляют собой составную часть компетенции органа.^⁶⁸

В тоже время, вряд ли можно согласиться с утверждением Румянцева О.Г. и Додонова В.Н. о том, что компетенция - это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления).^⁶⁹ Из данного определения усматривается, что права и обязанности не входят в компетенцию.

В юридической литературе существуют различные точки зрения по вопросу о том, что представляет собой компетенция органа государственной власти. Однако, все авторы единодушно понимают под ней права и обязанности, а в числе прочих составляющих указывают следующие: круг подведомственных данному органу вопросов; задачи, поставленные перед органом; возложенные на него функции; территория его деятельности; ответственность.^⁷⁰

Вместе с тем, прав Б.М. Лазарев, разработавший концепцию, в соответствии с которой компетенция органа государственной власти является системой его полномочий - прав и обязанностей, носящих властный характер.^⁷¹

Что же касается других точек зрения, то различные подходы к определению содержания компетенции, во многом вызваны тем обстоятельством, что отдельные авторы по существу рассматривают различные способы ее нормативного закрепления.

Любая система управления предполагает достижение цели, которая затем расчленяется на ряд задач, выступающих в качестве средств для достижения данной цели.^⁷²

В юридической литературе иногда под задачами понимаются функции, возложенные на орган государственной власти. Однако, термин «функции» применяется для обозначения основных наиболее важных направлений деятельности и представляет собой средство реализации поставленных задач.^⁷³ Каждая функция, вытекающая из задачи, подчинена цели и работает на нее. Поэтому общие функции управления, в зависимости от предназначения органа исполнительной власти, наполняются конкретным содержанием, трансформируясь в специальные функции, свойственные данному субъекту управления.^⁷⁴

Следовательно, компетенция органа исполнительной власти может очерчиваться путем указания на функции, возложенные на него применительно к той или иной сфере деятельности. Причем в этом случае у органа возникают права и обязанности по выполнению указанных функций.^⁷⁵ Речь идет о способе нормативного закрепления компетенции, сущностью которой являются права и обязанности.

Элементом компетенции следует считать права и обязанности по реализации возложенных на орган функций в соответствующих областях деятельности, определенные путем установления предметов ведения.

Поскольку действия органов исполнительной власти носят в той или иной мере властный характер, законодательством детально закрепляются формы и порядок осуществления возложенных на орган функций. Поэтому, Лазарев Б.Н. выделяет еще один элемент компетенции, в который входят конкретные полномочия, которые должны быть определены по всем функциям.^⁷⁶

На основе существующих теоретических разработок Якимов А.Ю. компетенцию субъекта административной юрисдикции определяет, как нормативно закрепленную совокупность прав и обязанностей по рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию решений по ним в установленных порядке и формах.^⁷⁷

Вместе с тем, вряд ли можно согласиться с утверждением автора, что под функциональной компетенцией следует иметь в виду полномочия, поскольку полномочия являются составной частью компетенции.

Овсянко Д.М. в компетенцию органа исполнительной власти включает задачи, функции, права и обязанности, формы и методы их деятельности, которые находят свое выражение и закрепление в соответствующих законах.^⁷⁸

Если придерживаться точки зрения, что компетенция органа исполнительной власти - это система его полномочий - прав и обязанностей, носящих внешневластный характер, то в ее содержание целесообразно включать следующие элементы:

цели, задачи и функции, стоящие перед субъектом правоотношения;
права и обязанности субъекта по реализации возложенных на него функций;
территориальную компетенцию;
процессуальную компетенцию.

Тихомирова Л.В. и Тихомиров М.Ю. под компетенцией понимают совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие (исполнительно-распорядительные) функции в коммерческих организациях.^⁷⁹ Данное определение страдает двумя погрешностями:

во-первых, ограничение по сфере действия, т.е. только в коммерческих организациях;

во-вторых, в понятие не включено по непонятной причине осуществление лицом административно-хозяйственных функций.

По нашему мнению, рассматривая понятие «полномочия», представляется ошибочным утверждение Пылина В.В. о том, что «отдельные государственные полномочия целесообразно подразделить на общеобязательные и порученные государственные полномочия и на

государственные обязанности»^⁸⁰, поскольку полномочия включают как права,

так и обязанности.

В тоже время, Комарова В.В. ставит знак равенства между понятиями «полномочия» и «правомочия»^⁸¹, что на наш взгляд, является не вполне корректным, так как правомочие представляет собой предусмотренную законом возможность участника правоотношения осуществлять определенные действия или требовать известных действий от другого участника правоотношения и исключает выполнение данным участником обязанностей.

Полномочие в науке управления, а также в административном, конституционном, уголовном и некоторых других отраслях права рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, лица, выполняющего управленческие функции в организации, а также некоторых иных лиц, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством. В этом значении полномочие представляет собой право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным нормативным актом.^⁸²

Таким образом, полномочия - это комплекс служебных прав и служебных обязанностей лица, состоящего на государственной службе.

В свою очередь, объем полномочий зависит от занимаемой должности, поскольку должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности военнослужащего, требования к его профессионально - квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой военнослужащим работы, определяет его правовое положение.^⁸³

Эффективность деятельности органа исполнительной власти зависит от соответствия его структуры заданным функциям. Поэтому, прежде чем создавать управленческие структуры, определяются функции - от центрального органа до исходной низовой единицы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется ее персональное кадровое наполнение.^⁸⁴

Осуществление исполнительной власти требует непрерывной, преемственной и компетентной работы профессиональных служащих. В этой связи, можно сделать вывод о том, что основным «стержнем» исполнительной власти являются государственные служащие, группируемые по их обязанностям и правам (полномочиям) в сфере государственного управления.

Административно-правовой статус государственных служащих, в том числе и должностных лиц подразделений юридической службы, в общем характеризуется тем, что:

их права и обязанности устанавливаются в пределах компетенции государственного органа исполнительной власти, в котором они состоят на государственной службе;
деятельность государственных служащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер;
служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить;
осуществление государственными служащими служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством;
законные предписания и требования государственных служащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы;
они имеют право на продвижение по службе, то есть служебную карьеру; порядок и условия реализации этого права устанавливается нормативными актами;
предусмотрены ограничения их гражданских прав в целях эффективности служебной деятельности;
для них предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за совершаемые ими правонарушения.^⁸⁵

Систему юридической службы Вооруженных Сил РФ образуют следующие структурные подразделения:

Управление делами Министерства обороны РФ;
юридическая служба вида Вооруженных Сил РФ, заместителей Министра обороны РФ, начальников центральных органов военного управления Вооруженных Сил РФ, военных округов, флотов, старший юрисконсульт рода войск Вооруженных Сил РФ;
старший юрисконсульт армии (флотилии), помощник командира корпуса, эскадры, дивизии и им равных частей по правовой работе, помощники начальников военно-учебных заведений Министерства обороны РФ, военных комиссариатов по правовой работе;
помощник командира бригады, полка, корабля 1 ранга по правовой работе, юрисконсульт учреждений, отделов, служб, комитетов, инспекций, предприятий и организаций Вооруженных Сил РФ.

В соответствии с приказом Министра обороны РФ от 21.03.1998 г. № 100 общее руководство юридической службой Вооруженных Сил РФ возложено на Управление делами Министерства обороны РФ. При этом, начальник Управления делами, являясь начальником юридической службы Вооруженных Сил РФ, осуществляет руководство юридической службой по специальным, отнесенным к его ведению вопросам. Он является главным специалистом в Вооруженных Силах РФ по правовым вопросам.

Управление делами МО РФ, являясь первым структурным звеном, организует методическое руководство правовой работой в Вооруженных Силах РФ, а также анализирует ее состояние по результатам периодических проверок и итоговым годовым докладам подразделений юридической службы и готовит предложения по ее улучшению.

Таким образом, Управление делами организует периодические проверки состояния правовой работы в видах Вооруженных Сил РФ, управлениях командующих (начальников) родами войск главных и центральных управлений Министерства обороны, в военных округах и на флотах. В целях повышения эффективности и качества работы подразделений и должностных лиц юридической службы со стороны Управления делами осуществляется методическое руководство профессиональной подготовкой и переподготовкой должностных лиц юридической службы. Подготовка осуществляется на организуемых учебно-методических сборах личного состава, а также самостоятельно в процессе изучения методических рекомендаций, разрабатываемых в Управлении делами.

Переподготовку офицеры юридической службы проходят на факультете переподготовки и повышения квалификации Военного университета. Кроме того, юридическая служба оказывает методическую помощь военным кафедрам государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, осуществляющих обучение по программам подготовки офицеров запаса, студентов юридических факультетов по юрисконсультской специализации.

Управление делами МО РФ участвует в работе по подбору и расстановке кадров юридической службы. Назначение военнослужащих на должности в юридическую службу и их переназначение производится установленным порядком с учетом мнения начальника юридической службы, а по категории должностей от помощника командира соединения по правовой работе, им равных и выше - по согласованию с начальником Управления делами Министерства обороны РФ - начальником юридической службы Вооруженных Сил РФ.

Особое место в системе юридической службы занимают направления, являющиеся структурными подразделениями Управления делами Министерства обороны Российской Федерации и выполняющие задачу юридического обеспечения Министерства обороны России. К ним относятся направления:

правовой экспертизы и нормативных актов;
актов органов государственной власти и военного управления;
правового обеспечения международного военного сотрудничества и законопроектных работ.

В соответствии с Положением о Министерстве обороны РФ, Министерство обороны обязано обобщать практику применения федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации в области обороны, готовить предложения по совершенствованию федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ по вопросам обороны и вносить их в установленном порядке. Кроме того, к полномочиям Министерства обороны РФ относится осуществление нормативного правового регулирования организации деятельности Министерства обороны, организации правовой работы в Вооруженных Силах РФ.

Министр обороны вносит в установленном порядке на рассмотрение Президента РФ или Правительства РФ проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам обороны; издает по вопросам обороны и другим вопросам, отнесенным к его компетенции, нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами; издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные правовые акты, а в необходимых случаях - совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, дает указания, организует и проверяет их исполнение; отменяет правовые акты органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил РФ, противоречащих федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента РФ, Правительства РФ или Министра обороны. Именно на обеспечение этих функций направлена компетенция вышеуказанных направлений Управления делами.

Поэтому на них возложена обязанность по правовому обеспечению законопроектных работ в Министерстве обороны, анализу законопроектов, поступающих из органов государственной власти РФ, подготовке заключений по ним для доклада Министру обороны РФ и его заместителям, правовой экспертизе законопроектов, разрабатываемых в Министерстве обороны. На эти направление возложена также обязанность по определению в установленном порядке соответствия представленных проектов приказов и директив Министра обороны и его заместителей международным обязательствам Российской Федерации, действующему законодательству России, а также принятию мер в пределах своих полномочий по устранению выявленных нарушений.

В целях совершенствования всего комплекса нормативных приказов и директив Министра обороны РФ, в Управлении делами МО подготавливаются в плановом порядке проекты приказов и директив Министра обороны РФ об отмене ранее изданных и утративших практическое значение приказов и директив Министра обороны РФ.

Укреплению законности способствует представление Управлением делами МО соответствующих приказов и директив Министра обороны РФ на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ.

Повышению правовой подготовки служит участие юридической службы Вооруженных Сил РФ в организации и осуществлении изучения личным составом центральных органов военного управления Вооруженных Сил РФ действующего законодательства Российской Федерации и норм международного гуманитарного права.

На основании приказа Министра обороны РФ от 29 мая 1999 г. № 333 Управление делами МО РФ, командование и органы воспитательной работы военных округов (флотов) с привлечением подразделений юридической службы и во взаимодействии с органами военной прокуратуры и военными судами обеспечивают разработку научно-методических рекомендаций по осуществлению правового обучения личного состава Вооруженных Сил РФ.

Юридическая служба Вооруженных Сил РФ участвует в разработке и осуществлении мероприятий, направленных на эффективное использование правовых средств в укреплении воинской и трудовой дисциплины.

Юридические службы видов Вооруженных Сил РФ, заместителей Министра обороны РФ, начальников центральных органов военного управления Вооруженных Сил РФ, военных округов, флотов, старшие юрисконсульты родов войск Вооруженных Сил РФ, представляющие второе структурное звено, предназначены для проведения правовой работы в указанных органах военного управления.

Анализ Положения о юридической службе Вооруженных Сил РФ, а также Положения о юридической службе РВСН позволяет выделить следующие полномочия должностных лиц подразделений юридической службы в области правовой работы. Юридические службы, старший юрисконсульт:

проводит правовую экспертизу и осуществляет контроль за

соответствием законодательству, приказам и директивам Министра обороны РФ и ранее изданным приказам главнокомандующего (командующего) представленных на подпись проектов приказов и директив;

- проверяют соответствие разрабатываемых или поступивших в органы военного управления законопроектов, проектов международных договоров и иных документов по военным вопросам действующему законодательству;

- участвуют в разработке и осуществлении мероприятий, направленных на эффективное использование правовых средств в укреплении воинской и трудовой дисциплины;

- осуществляют по специальным вопросам методическое руководство подразделениями юридической службы, организуют и проводят мероприятия по повышению квалификации и обмену опытом работы офицеров и гражданского персонала юридической службы;

- участвуют в подготовке и переподготовке должностных лиц юридической службы, организуют отбор кандидатов для поступления на военно-юридический факультет Военного университета по специальности «юрисконсультская работа», дают им рекомендации;

- во взаимодействии с кадровыми органами участвуют в укомплектовании подразделений юридической службы (квалифицирован-ными специалистами);

- периодически проверяют состояние правовой работы в органах военного управления, организуют проверки в воинских частях, по результатам проверок и итоговым докладам подразделений юридической службы анализируют ее состояние, вырабатывают предложения и принимают меры по улучшению этой работы;

- ежегодно готовят доклад о состоянии правовой работы в виде Вооруженных Сил РФ, роде войск, военном округе (флоте) и представляют его после рассмотрения соответствующим командиром, начальнику юридической службы Вооруженных Сил РФ;

- организуют систематизированный учет законов, подзаконных актов органов государственной власти, приказов и директив Министра обороны РФ и его заместителей, а также систематизируют приказы и директивы главнокомандующего (командующего), ведут их контрольные экземпляры; издают указатель по нормативным приказам и директивам главнокомандующего видом Вооруженных Сил РФ (командующего войсками военного округа);

- осуществляют по указанию главнокомандующего (командующего) защиту прав и законных интересов органов военного управления, военнослужащих и лиц гражданского персонала. Ведут учет рассмотренных судами жалоб на действия и решения должностных лиц органов военного управления, периодически их анализируют и готовят предложения об устранении недостатков и причин нарушения прав и свобод военнослужащих и гражданского персонала;

- осуществляют правовое обеспечение договорной, претензионной и исковой работы, проводимой в органах военного управления;

- проверяют законность и обоснованность документов, предоставляемых соответствующему командиру (начальнику) на утверждение в целях списания с учета пришедших в негодное состояние или утраченных материальных и денежных средств;

- дают консультации и справки по правовым вопросам, возникающим в деятельности органов военного управления, оказывают помощь в разрешении писем, жалоб и заявлений;

- участвуют в организации и осуществлении изучения личным составом воинских частей действующего законодательства и норм международного гуманитарного права.

Третьим структурным звеном являются старшие юрисконсульты армий (флотилий), помощники командиров корпусов, эскадр, дивизий, начальников военно-учебных заведений, военных комиссариатов. Они, прежде всего, проводят правовую экспертизу проектов приказов командиров, проектов нормативных актов вышестоящих органов венного управления. Кроме того, они участвуют в разработке и осуществлении мероприятий, направленных на эффективное использование правовых средств в укреплении воинской и трудовой дисциплины; в организации и осуществлении изучения личным составом действующего законодательства РФ и норм международного гуманитарного права. На данную категорию должностных лиц юридической службы возложена обязанность по правовому обеспечению договорной претензионной и исковой работы, методическому руководству правовой работой в воинской части и анализе ее состояния по результатам проверок, а также подготовке предложений по ее улучшению, подготовке ежегодного доклада о состоянии правовой работы в воинской части и представлении его после рассмотрения соответствующим командиром (начальником) начальнику юридической службы вышестоящего органа военного управления. По указанию командира (начальника) должностные лица юридической службы обязаны участвовать в осуществлении защиты прав и законных интересов органов военного управления, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала по вопросам их служебной деятельности. Защита указанных интересов осуществляется также в процессе проводимых командиром (начальником) приемов по личным вопросам военнослужащих и членов их семей, лиц гражданского персонала. Прав Ноздрачев А.Ф. указывая на то, что нельзя игнорировать конституционное положение о том, что права и свободы граждан являются непосредственно действующими. Именно они определяют смысл, содержание и реализацию законов, и в этом - ключ деятельности органов исполнительной власти в центре и на местах. Нарушение принципа законности исполнительной властью хотя и не приводит напрямую к отмене административного действия, однако, создает предпосылки для оспаривания законности данного действия. Речь идет о возможности через судебные органы потребовать проверки законности действия (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Поскольку ни Конституция РФ, ни Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. не содержит перечня обжалуемых действий (решений) органов и должностных лиц, следует считать, что в суде могут быть обжалованы любые действия и акты исполнительной власти.^⁸⁶

Важным средством в сбережении военного имущества является правовая экспертиза документов, представляемых на утверждение командиру (начальнику) в целях списания с учета в установленном порядке материальных и денежных средств.

Четвертым, наиболее многочисленным и наименее укомплектованным структурным звеном юридической службы являются помощники командира полка, бригады по правовой работе и юрисконсульты учреждений, служб, отделов, комитетов, инспекций, предприятий и организаций Вооруженных Сил РФ.

Данные должностные лица юридической службы выполняют правовую работу широкого спектра, содержание которой зависит от того, в каком органе военного управления они находятся на должности. Специфика их деятельности отражается в функциональных обязанностях, разрабатываемых на основе общих обязанностей, закрепленных в Положении о юридической службе Вооруженных Сил РФ.

Так, на помощников по правовой работе возложена обязанность по проведению правовой экспертизы проектов приказов командира воинской части, документов, представляемых на подпись командиру воинской части на утверждение в целях списания с учета в установленном порядке материальных и денежных средств. Кроме того, помощник по правовой работе участвует в разработке и осуществлении мероприятий, направленных на эффективное использование правовых средств в укреплении воинской дисциплины, в проводимых командиром (начальником) и его заместителями приемах по личным вопросам военнослужащих и членов их семей, лиц гражданского персонала; в организации и проведении изучения личным составом воинской части действующего законодательства и норм международного гуманитарного права; в осуществлении защиты законных прав и интересов воинской части, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала по вопросам их служебной деятельности; в работе нештатной юридической консультации гарнизона. Помощники по правовой работе входят в состав комиссии для приема зачетов по правовому минимуму для соответствующих категорий военнослужащих.

Немаловажной и значительной по объему является работа по правовому обеспечению договорной, претензионной и исковой работы, проводимой в воинской части; по подготовке ежегодного доклада о состоянии правовой работы в воинской части.

На укрепление законности и повышения качества правовой подготовки личного состава направлена деятельность помощников командиров по правовой работе по ведению контрольных экземпляров приказов и директив Министра обороны РФ, его заместителей, главнокомандующего видом Вооруженных Сил РФ, командующего родом войск Вооруженных Сил РФ, иных вышестоящих начальников, командира воинской части, а также по ежегодному изданию указателя действующих приказов командира воинской части.

Таким образом, подразделения юридической службы в своей совокупности образуют стройную систему юридической службы Вооруженных Сил РФ и подчиняются по общему правилу руководителям тех органов военного управления, в штат которых они входят. Положением о юридической службе Вооруженных Сил РФ устанавливается, что начальники юридической службы непосредственно подчиняются:

начальник Управления делами МО РФ – начальник юридической службы Вооруженных Сил РФ - Министру обороны РФ;
начальник юридической службы заместителя Министра обороны РФ - заместителю Министра обороны РФ;
начальник юридической службы вида Вооруженных Сил РФ - главнокомандующему видом Вооруженных Сил РФ;
старший юрисконсульт рода войск Вооруженных Сил РФ - командующему родом войск Вооруженных Сил РФ;
начальники юридических служб центральных органов военного управления - начальникам управлений;
начальники юридических служб военных округов и флотов - командующим;
старший юрисконсульт армии (флотилии) - командующему армией (флотилией);
помощники командиров корпусов, эскадр, дивизий, начальников военно-учебных заведений, военных комиссариатов - соответствующим командирам (начальникам);
помощник командира бригады, полка по правовой работе - командиру бригады (полка);
юрисконсульты учреждений, служб, отделов, комитетов, инспекций, предприятий и организаций Вооруженных Сил РФ - соответствующим начальникам.

Изложенный порядок подчиненности свидетельствует о повышении роли юридической службы и устранении «промежуточных звеньев» между должностным лицом юридической службы и командиром (начальником), как это было до принятия нового Положения, когда должностные лица юридической службы находились в подчинении начальников штабов.

Вместе с тем, в целях закрепления статуса юридической службы целесообразно включить полномочия помощника командира полка по правовой работе в Устав внутренней службы Вооруженных Сил РФ.

В настоящее время происходит «распыление» полномочий

юридической службы Вооруженных Сил РФ в связи с возложением отдельных функций на различные направления Управления делами Министерства обороны РФ. Такое положение сложилось в результате совмещения должностей начальника юридической службы Вооруженных Сил РФ и начальника Управления делами Министерства обороны РФ. В связи с этим юридической службы Вооруженных Сил РФ, как самостоятельного подразделения не существует. Поэтому, учитывая опыт других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, представляется целесообразным разграничить предметы ведения юридической службы и Управления делами и преобразовать юридическую службу Вооруженных Сил РФ в Военно-правовое управление Министерства обороны РФ с непосредственным подчинением Министру обороны РФ.

Кроме того, введение в военно-учебных заведениях должностей: помощников по правовой работе - старших преподавателей (преподавателей) на первом этапе сыграло положительную роль. Однако, в настоящее время, в связи с возросшим объемом участия помощника в правовой работе, реорганизацией военно-учебных заведений, их укрупнением, фактически не остается времени на занятия преподавательской деятельностью. Он становится активным помощником начальника ВВУЗа в решении всех правовых вопросов, возникающих в повседневной деятельности учебного заведения. Поэтому, по нашему мнению, должность помощника начальника ВВУЗа по правовой работе - старшего преподавателя права целесообразно преобразовать в должность помощника начальника ВВУЗа по правовой работе - начальника юридической группы с введением дополнительной должности юрисконсульта, как это сделано в Военном университете МО РФ.

Действующее Положение о юридической службе Вооруженных Сил РФ, закрепив структуру подразделений юридической службы Вооруженных Сил РФ, определив задачи, функции и полномочия подразделений, не содержит распределения функциональных обязанностей между сотрудниками подразделений. Такое распределение необходимо для улучшения организации работы подразделения, реализации на деле принципа персональной ответственности за порученный участок работы.

Проведение реформы юридической службы предполагает: повышение организации в аппарате управления; четкое определение функций; установление иерархи должностей; преодоление параллелизма в обязанностях; усиление исполнительской дисциплины; упорядочение служебных отношений; повышение требовательности к профессиональному уровню должностных лиц подразделений юридической службы; создание надлежащих условий для плодотворной деятельности должностных лиц; обеспечение их правовой и социальной защищенности. В этих целях было бы целесообразным включить все должности подразделений юридической службы в Перечень должностей, исполнение обязанностей военной службы на которых связано с повышенной опасностью для жизни и здоровья.

Кроме того, учитывая, что все подразделения юридической службы включают должности, подлежащие замещению лицами гражданского персонала, следовало бы включить должности старшего юрисконсульта и юрисконсульта в Перечень государственных должностей федеральной государственной службы, утвержденный Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 года № 981 с последующими изменениями и дополнениями. Данное предложение можно аргументировать следующими позициями:

согласно ст. 12 Федерального закона РФ «Об обороне» личный состав Вооруженных Сил РФ включает лиц гражданского персонала;
по смыслу и содержанию данного закона видно, что Вооруженные Силы РФ являются федеральной государственной военной организацией.

Следовательно, лица гражданского персонала состоят на государственной службе.

К тому же, в данное время нарушается принцип социальной справедливости. Например, в Перечень государственных должностей включены секретарь суда и секретарь судебного заседания в районном суде общей юрисдикции, которые по уровню образования и профессиональной подготовке в значительной степени отстают от юрисконсультов.

Необходимым элементом организации работы подразделений юридической службы является планирование. Оно должно обеспечивать выполнение подразделениями юридической службы всех возложенных на него обязанностей. По своему содержанию планы должны быть взаимосвязаны с задачами, решаемыми органом военного управления, воинской частью. План должен основываться на тщательном изучении и глубоком анализе состояния правовой работы в органе военного управления. Для анализа используются справки о результатах проверок правовой работы, акты ревизий, ежегодные доклады о состоянии правовой работы и другие документы.

Практика работы подразделений юридической службы выработала три вида планов: перспективные, текущие и целевые (тематические). Перспективные планы составляются на год. В качестве примера можно привести План работы юридической службы РВСН на 1999 год.

Основные направления деятельности юридической службы нашли отражение в следующих разделах плана.

Обеспечение законности при подготовке приказов и других актов органов военного управления.
Укрепление законности по другим направлениям деятельности Главного командования РВСН.
Справочная работа по приказам и директивам Министра обороны РФ и его заместителей, приказам и директивам Главнокомандующего РВСН.
Методическое руководство правовой работой, руководство по специальным вопросам подразделениями юридической службы РВСН.
Изучение действующего законодательства Российской Федерации. Консультирование по правовым вопросам.

Заслуживающим внимания и распространения является в плане то, что в нем предусмотрено, в частности, ежемесячное проведение проверок состояния правовой работы, как в управлениях и службах РВСН, так и в подчиненных воинских частях, учреждениях и организациях.

Текущие планы работы, как правило, на месяц, должны конкретизировать перспективный план и могут также содержать дополнительные мероприятия, которые необходимо провести в связи с вновь возникшими обстоятельствами.

Тематические (целевые) планы работы содержат мероприятия целевого (планы проверок, планы устранения недостатков, выявленных проверками и т.д.) или методического характера (планы семинаров, учебно-методических сборов т.д.). Например, в РВСН был разработан План проведения анализов по вопросам состояния правовой работы в РВСН в 1998-1999 г.г.

Важнейшим элементом организованности и упорядоченности в деятельности подразделений юридической службы является учет. Итоговыми учетными и отчетными документами выступают ежегодные доклады о состоянии правовой работы. Доклад содержит сведения о состоянии правовой работы в соответствующем органе военного управления и подчиненных ему органах, объеме и характере работы, выполняемой подразделениями юридической службы, о характерных нарушениях законности, причинах и условиях, способствовавших этим нарушениям, о мерах и предложениях подразделения юридической службы, направленных на устранение недостатков. Доклад, после утверждения соответствующим командиром (начальником), представляется в вышестоящее подразделение юридической службы.

Таким образом, полномочия должностных лиц подразделений юридической службы Вооруженных Сил РФ можно сгруппировать в зависимости от осуществляемых функций:

во-первых, организационно-методическое руководство правовой работой в Вооруженных Силах РФ и, в частности, нижестоящими подразделениями юридической службы; проверка состояния правовой работы, ее анализ, принятие мер по устранению нарушений законности, внесение предложений воинским должностным лицом по обеспечению законности и правопорядка; дача заключений по вопросам соответствия законодательству проектов нормативных правовых актов;

во-вторых, обобщение и анализ практики реализации законодательства, организация и участие в разработке предложений по его совершенствованию; в подготовке проектов нормативных актов, проектов международных договоров и соглашений по военным вопросам;

в-третьих, оказание помощи воинским должностным лицам в реализации нормативных правовых актов, эффективном применении правовых средств и юридических процедур, а также в выполнении международных договоров и соглашений по военным вопросам; исполнение должностными лицами подразделений юридической службы обязанностей юридических советников командиров (начальников) по применению норм международного гуманитарного права; представительство интересов военных организаций по поручению командиров (начальников) в органах государственной власти, в органах местного самоуправления, в судах, в правоохранительных органах, в отношениях с общественными объединениями, юридическими лицами и гражданами; обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, исполнения законодательства о статусе военнослужащих и других нормативных правовых актов по вопросам правовой и социальной защищенности указанной категории лиц; проведение совместно с финансово-экономическими органами экономико-правового анализа экономической и финансово-хозяйственной деятельности военных организаций, законности использования и распоряжения движимым и недвижимым имуществом и денежными средствами Вооруженных Сил РФ; консультирование по правовым вопросам, дача справок, разъяснений, заключений и предложений о законном порядке разрешения возникающих правовых вопросов; участие в рассмотрении и разрешении заявлений, предложений и жалоб, а также в приеме посетителей командирами (начальниками); оказание правовой помощи воинским должностным лицам в поддержании правопорядка, обеспечении законности дисциплинарной практики;

в-четвертых, организация и ведение работы по систематизации законодательства, нормативных правовых актов органов военного управления, справочно-информационной работы по нормативно-правовым актам; методическое обеспечение правовой подготовки, проведение учебных и методических занятий по правовой тематике; участие в правовом воспитании военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ; организация и ведение учета и статистики юридической службы Вооруженных Сил РФ.^⁸⁷

В контексте изложенных полномочий представляется целесообразным предоставить право должным лицам подразделений юридической службы на внесение представлений командирам нижестоящих воинских частей об устранении выявленных нарушений действующего законодательства. Данное предложение в полной мере соответствовало бы концептуальному положению о полномочиях, поскольку исполнение возложенных обязанностей невозможно без наделения исполнителя соответствующими правами.

Если взять за основание юридическую природу и назначение полномочий, то в юридической литературе полномочия классифицируют на две группы:

полномочия материально-правового характера;
полномочия процессуально- правового характера.

К группе полномочий материально-правового характера относятся права и обязанности, направленные на реализацию возложенных функций.

К группе полномочий процессуально-правового характера относятся права и обязанности, обеспечивающие реализацию функций.

В первую группу Казимиров Е.М. включает:

юридический контроль проектов приказов командира (начальника) и других правовых актов, издаваемых органом военного управления;
правовое обеспечение договорной и претензионно-исковой работы;
проверка соблюдения законности в органах управления и воинских частях;
справочная работа;
проверка работы нижестоящих подразделений юридической службы;
подготовка предложений об отмене фактически утративших силу приказов и директив.

В группу полномочий процессуально-правового характера входят:

визирование или отказ в визировании проекта документа правового характера;
участие в подготовке заключения на проект документа, поступившего на согласование;
право требовать от соответствующих должностных лиц необходимые заключения и справки;
проверка состояния правовой работы в подведомственных органах военного управления;
ознакомление со всеми нормативно-правовыми актами, поступающими в орган военного управления;
право требовать от соответствующих командиров создания необходимых условий работы, обеспечения соответствующей литературой.^⁸⁸

Учитывая, что вся деятельность юридической службы носит правовой характер, по нашему мнению, круг полномочий должностных лиц подразделений юридической службы составляет две группы полномочий взаимосвязанных между собой:

административно-юрисдикционные полномочия;
процессуальные полномочия.

Взаимосвязь двух групп проявляется в том, что процессуальные полномочия определяют содержание деятельности должностных лиц юридической службы по осуществлению полномочий.

На наш взгляд, нуждаются в выделении в отдельную группу полномочия должностных лиц подразделений юридической службы в военное время, поскольку они, являясь юридическими советниками, в соответствии с нормами международного гуманитарного права участвуют в планировании боевых действий и обеспечивают законность действий и принимаемых командованием решений.

Юридический советник дает командиру рекомендации, имеющие консультативный характер, однако не несет юридической ответственности за его действия.

Свои рекомендации и заключения советник дает как по запросам командиров, так и по личной инициативе в отношении:

ведения военных операций;
методов и средств вооруженной борьбы;
статуса комбатанта и военнопленного;
защиты гражданского населения;
защиты гражданских объектов.

Советник:

- принимает участие в оценке ситуации с тактической, стратегической и технической точки зрения, оказывает помощь в решении материально-технических, тыловых и военных задач;

- дает экспертное заключение относительно запланированных или уже осуществляемых военных операций, напоминая командованию о его обязанностях;

- проводит оценку правовых последствий осуществления военных операций (в отношении применения средств и методов вооруженной борьбы) и, в случае необходимости, представляет альтернативные решения;

- разрабатывает специальные руководства для личного состава, применяемые в различных видах боевых действий;

- оказывает помощь командованию в определении порядка взятия под контроль, хранения, уничтожения или использования захваченного оружия и боеприпасов, военных трофеев, документов и оборудования;

- оказывает помощь командованию в работе с задержанными, военнопленными и лицами, ищущими убежища;

- обеспечивает соблюдение норм экологического законодательства. При планировании боевых действий учитывает возможности причинения вреда окружающей среде, порядок очистки территории после ее использования войсками. Определяет действия личного состава при повреждениях, уничтоженьях установок и предприятий, содержащих опасные силы, в районе боевых действий (АЭС, ГРЭС, химические производства, нефтехранилища, медицинские производства и др.);

- в случае обнаружения фактов нарушений норм международного гуманитарного права вносит командованию предложения о возбуждении уголовного дела или проведении административного (служебного) расследования в отношении правонарушителей;

- оказывает командованию помощь в создании в соответствующих случаях условий, позволяющих МККК, а также национальным обществам Красного Креста (Красного Полумесяца) выполнять их гуманитарные функции в пользу жертв вооруженного конфликта;

- проводит правовой инструктаж и осуществляет контроль за организацией обучения соблюдению норм международного гуманитарного права в нижестоящих подразделениях и оценку уровня приобретенных знаний, предоставляет консультации по вопросам обучения;

- организует мероприятия по профилактике правонарушений среди личного состава;

- оказывает помощь в изучении правовых норм внутригосударственного законодательства, действующего у противника.

При обнаружении нарушений норм международного гуманитарного права в деятельности воинской части юридический советник докладывает об этом командиру воинской части для принятия необходимых мер по их устранению и предупреждению. В случае непринятия командованием соответствующих мер, юридический советник докладывает об этом в вышестоящее подразделение юридической службы.

Данные полномочия имеют сферу своего действия не только в военное время, но и в период вооруженного конфликта.

Непосредственные полномочия юридического советника разрабатываются вышестоящим подразделением юридической службы и утверждаются командиром воинской части.

Изложенные выше взгляды на систему, компетенцию и полномочия подразделений юридической службы Вооруженных Сил РФ позволяют подвести итоги исследования проблем юридической службы на современном этапе развития Вооруженных Сил РФ.

Blog