Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе по теме

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 17 18 19 20 21 22 23 24 ... 41

7.Электронный административный регламент

Цель настоящего раздела — обеспечить процессы подготовки и создания электронного административного регламента (ЭАР) в рамках административно-управленческого процесса понятийным аппаратом, связывающим элементарные компоненты исследуемых объектов и явлений в единую структурно-логическую модель.

7.1.Понятие ЭАР

Как и понятие административного регламента, термин электронный административный регламент имеет существенный смысловой разброс в представленных в различных источниках определениях. Однако здесь в силу отсутствия прямых аналогов довольно сложно пытаться определить термин для некоторой сущности на основе анализа предпосылок возникновения и способов использования этой сущности. Новое понятие для неоднозначной сущности естественным образом вызывает серьезные разногласия в представлении того, что определяется. Два крайних подхода, определяя ЭАР, видят: электронный документ — первые и программное средство — вторые. В первом случае под ЭАР понимается электронная форма АР, во втором — его программная поддержка. К сожалению, не все подходы связывают понятия административного регламента и электронного административного регламента. К сожалению, не все подходы связывают объекты, трактуемые понятиями административного регламента и электронного административного регламента.

Промежуточные варианты трактовок того, что такое ЭАР, также существенно разнообразны. Так, например, наиболее формализованный подход к трактовке термина можно обнаружить в /10/. Здесь под ЭАР понимается «…юридически значимые процедуры (регламент), исполняемые людьми и компьютерами с целью изменения юридических статусов (административный), хранящихся в электронной форме (электронный)…». Нет сомнений в том, что любой гражданин, прочтя данное определение, сразу и безошибочно укажет на присутствие где-то рядом ЭАР. Однако, как представляется, данное определение сужает цели создания ЭАР, провозглашаемые повсеместно. Для иллюстрации сказанного рассмотрим простой пример.

Пусть гражданин хочет изменить планировку квартиры, находящейся в его собственности. Он должен обратиться за разрешением в соответствующую властную инстанцию. В хорошем случае он мог бы реализовать свою потребность в on-line режиме, как это делается в развитом обществе. Услуга носит массовый характер, совершается по одним и тем же принципам — предпосылки для наличия регламента в обычном понимании этого термина присутствуют. Выгоды, которые получают гражданин и инстанция (точнее, бюджет) от on-line реализации очевидны. Но где же изменение юридического статуса (с какого на какой)? И почему процедура является «юридически значимой»? Разумеется, где-то в рамках системы контроля должна появиться запись о том, что по истечению определенного периода необходимо выполнить перемер жилья гражданина, и эту запись можно назвать записью статуса, но едва ли хорошо говорить, что он юридический.

Таких примеров очень много, причем именно такие примеры обещают высокие эффекты от перехода к различным формам информатизации — on-line режим предоставления, единые окна и т.п.

Интересно, что в этих же материалах присутствует еще одна трактовка термина ЭАР: «…электронный административный регламент – регламентация изменений административных статусов в административной системе «госрегулятор – регулируемые» (лицензирование, регистрация предприятий, налоги, ЗАГС, ПВС и т.д.)…» /10/. Из этого определения следует, что ЭАР — это процесс (регламентация, создание порядков).

Также распространено понимание ЭАР как стандарта делового процесса организации, представленного потоком операций. Термин «стандарт» в указанной трактовке представляется весьма привлекательным, так как указывает на унификацию, условием которой является создание АР (и, вероятно, ЭАР), однако не совсем понятно, почему этот регламент электронный, а также довольно трудно увидеть сущность (объект), определяемую данной трактовкой.

Приведем еще несколько трактовок термина ЭАР, которые представляются наиболее понятными. Электронный административный регламент (ЭАР) — это:

электронный административный регламент – система требований к автоматизации административных процессов, обеспечивающих разработку и реализацию административного регламента с помощью информационно-коммуникационных технологий /18/;
административный регламент в электронной форме – реализация АР в рамках автоматизированной системы;
форма и технология автоматизации деятельности органов исполнительной власти на основе их административных регламентов (внутренних полномочий, маршрутов согласований, процедур и правил выполнения отдельных функций и деловых процессов) с использованием современных информационно-коммуникационных технологий;
нормативный акт, определяющий юридически значимое выполнение зафиксированных в нем административных процедур с использованием информационно-коммуникационных технологий и обязательной регистрацией выполняемых действий в системе учета юридических статусов;
форма записи формализованной компетенции ведомства в стандартизированном формате, однозначно понимаемом как людьми, так и информационными системами с ним работающими.

Материалы /14/ содержат критику определения ЭАР как понятия и проблемы создания методологии реализации ЭАР. Так, отдельные докладчики /14, Е. Зиндер и Ким Е./ считают, что большинство рассуждений и попыток введения и толкования понятия ЭАР сводят его к описанию бизнес-процесса в госорганизации. «…Такое толкование не дает никакого нового по своей сути понятия. Если и вводить термин ЭАР, то он должен быть определен конструктивно и таким образом, чтобы помогать в решении определенных задач...» /14, с. 5/. В рамках настоящего исследования предпринята попытка именно такого подхода. Для определения сущности ЭАР введем предположения:

электронный административный регламент является регламентом (открытая документированная норма действий). ЭАР вводит порядок действий не только для людей и не всегда для людей. ЭАР регулирует использование информационных технологий и программных систем при реализации АР;
ЭАР является административным регламентом, то есть он регулирует работу элементов государственного механизма (и/или отдельных его компонентов);
ЭАР служит целям повышения эффективности выполнения АР и опирается на них. ЭАР является средством достижения указанных целей. Нет прямого соответствия АР – ЭАР. Один ЭАР работает более чем на один АР;
создание ЭАР подлежит стандартизации.

Первое предположение введено с целью сохранения системности понятий регламент – административный регламент – электронный административный регламент. Из него вытекает, что ЭАР, не смотря на присутствие определения «электронный», является документом широкого доступа. Этот документ имеет императивный характер. Он содержит разделы регламента (описание, диспозиция, гипотеза, санкция). Одной из его особенностей по сравнению с АР является то, что исполнителями отдельных работ комплекса (АР описывает нормы комплекса работ) являются информационные системы.

Есть естественное искушение определить ЭАР как АР, исполнителем которой является автоматизированная информационная система (АИС). Однако, как это представляется очевидным, ответственный исполнитель АР — это место внедрения в АР персональной ответственности, которая, в свою очередь, служит самым эффективным рычагом воздействия на регулируемый административным регламентом процесс.

Одновременно есть работы с некоторым конечным результатом, которые могут выполнять только машины. Это, например, большинство видов проверок условий гипотезы АР (раздел Гипотеза, описание атрибута «Контроль сигнала» гипотезы). Заметим, что выполнение этих работ состоит в осуществлении одинаковых действий (идентификация и сравнение значений определенных атрибутов) вне зависимости от того, в каком АР идет контроль сигнала к исполнению работ комплекса. Это проявление свойства массовости отдельных операций в рамках АР. Выносить эти операции в отдельный административный (а потом и электронный) регламент означает потерю персональной ответственности за результаты работ, что грозит утрате общей эффективности от регламентации.

Наборы работ (работы), которые одинаково выполняются в процессах, регулируемых разными регламентами (и при помощи машин более эффективно), и составляют комплексы действий ЭАР. Следовательно, ЭАР не относится к одному АР. Ответственный исполнитель в ЭАР присутствует и совпадает с наименованием должности сотрудника отдела информационных технологий.

Массовость отдельных наборов операций, в свою очередь, говорит о выгоде стандартизации в этих случаях. (предположение 4 вытекает из предположения 3).

Таким образом, под электронным административным регламентом (ЭАР) в настоящем исследовании будет пониматься административный регламент, регулирующей процессы информатизации и использования информационных ресурсов в органах власти (государственном механизме и его отдельных компонентах).

Особенно подчеркнем, что данное так определение делает ЭАР документом, а не программным средством. ЭАР регулирует процессы информатизации и использования информационных ресурсов в органах исполнительной власти, выдвигая императивные требования к их составам работ, результатам и эффективности. Программные комплексы должны создаваться и использоваться на основе ЭАР и в рамках АР. При этом по мере проектирования информационных ресурсов (согласно ЭАР) отдельные АР должны модифицироваться в пользу роста эффективности административно-управленческих процессов, так как именно этим целям служит информатизация. Соответствующие ЭАР (создания, модернизации информационных ресурсов) должны определять порядок проектирования инноваций с учетом роста эффективности одного или более административно-управленческого процесса и возможностью их модернизации в этом направлении.

Такой подход к пониманию ЭАР, с одной стороны, совпадает с общей идеологией информатизации государственной власти, проводимой в развитых странах мирового сообщества. С другой стороны, он позволяет решить непростые вопросы о стандартизации в области ЭАР, не опускаясь на уровень фиксации конкретных инструментальных средств. Так, в частности, обозначенный в материалах /14/ вывод «…представления ЭАР в разных инструментальных средах могут делаться в разных языковых формах, нотациях и т.п. Тем не менее, может быть полезной разработка общего стандарта описания (и визуализации) ЭАР, основанного на принятом стандарте описания деловых процессов…» показывает желание его авторов не только повсеместно внедрить один инструмент, но и заставить всех чиновников вне зависимости от их профиля овладеть навыками работы с ним. Это представляется неэкономичным и противоречащим законодательству.

Следует обратить внимание на важный момент. Будучи документом, содержащим императивные требования к информационным ресурсам и их использованию в органах власти, ЭАР в обязательном порядке должен содержать четкое и однозначно понимаемое описание эффектов (выгод), которые получают различные участники административно-управленческих процессов и потребители услуг органов государственной власти, способов их измерить, правил оперативного мониторинга работы информационных ресурсов и, что главное, механизмов оценки результативности работы служащих и т.п. (детализируется в последующих разделах). Однако, как это очевидно, данный документ может обладать экстра высокой проработанностью, но он так и останется декларацией, если предписанные в нем требования не будут подтверждены реализацией в виде программных средств и информационных ресурсов. При этом аппаратно-программная реализация требований ЭАР должна подтверждать получение прописанных выгод посредством подтверждения на практике достижения целевых показателей эффективности административно-управленческого процесса (группы процессов).

После внедрения указанных аппаратно-программных средств полученные целевые показатели эффективности становятся отдельными нормативами работы процессов. Таким образом, ЭАР как нормативный документ однозначно определяет тип продукта (комплекса аппаратно-программных средств, далее по тексту — АПС). Это позволяет провести в достаточной степени жесткую параллель «документ – АПС», что, в свою очередь, делает естественным понимание ЭАР как АПС (соответствующего определенному ЭАР — нормативному акту). Еще раз отметим, что отображение «регулирующий документ» — «тип АПС» является однозначным не в смысле, что на основе требований можно создать (или использовать) только один вполне конкретный АПС. Однозначность показывает, что АПС подтверждающий через значения показателей, прописанных в нормативном акте, свое качество и пригодность для повышения эффективности процессов в органах власти дожжен быть внедрен, что и устанавливает соответствие документ – конкретный АПС, который далее удобно называть ЭАР.

Одновременно такой подход к трактовке термина ЭАР позволяет в определенной степени устранить конфликтность, вызываемую, с одной стороны, слишком жесткой трактовкой термина ЭАР как нормативного акта, и, с другой стороны, наличием сложившегося течения, понимающего под ЭАР результат применения данного нормативного акта — программный продукт, отвечающий требованиями, императивно установленным в указанном ранее документе. В настоящей работе термин ЭАР будет использоваться и в понимании механизма достижения эффективности административно-управленческих процессов (документ), и как средства при помощи которого данный способ реализуется (программное средство). Таким образом, ЭАР — это нормативный документ, регулирующий создание и использование информационных ресурсов в органах власти так, чтобы политика информатизации служила целям роста качества и т.п. работы органов власти. Одновременно ЭАР — это программное средство, функционирующее в органах власти и построенное так (в соответствие с документом ЭАР), чтобы указанные цели роста качества государственных услуг были достигнуты и стали нормативами работы.

Замечание: Может сложиться ошибочное впечатление, что ЭАР — это в определенном смысле «портрет» АР — административно-управленческий процесс описан, оптимизирован, формализован (ЭАР как документ) и поддержан информационными технологиями (ЭАР как программное средство). ЭАР характеризует в большей степени операционную деятельность в органах власти (в том числе, межведомственные взаимодействия), включая в себя много административно-управленческих процессов в части отдельных их компонентов (работы с использованием информационных технологий).

Blog

Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе по теме

7.Электронный административный регламент

7.1.Понятие ЭАР